Ministero dei Trasporti e della Navigazione
Lineamenti per la riforma e lo sviluppo del sistema italiano del trasporto aereo
ottobre 1999
Indice
PREMESSA
Questo documento nasce da alcune convinzioni di fondo:
- I profondi cambiamenti che segnano la scena del trasporto aereo
e il carattere unitario del settore richiedono una riflessione
globale e una riforma che delinei un quadro complessivo e coerente
di misure.
- Le cause di debolezza del sistema italiano del trasporto sono
molteplici ma trovano comune denominatore in un deficit di concorrenza,
frutto di "incrostazioni" e di mentalità monopolistiche,
pervasive quanto resistenti. E' compito dello Stato promuovere
la relazione "virtuosa" concorrenza-competitività-crescita,
avendo tuttavia ben ferma la convinzione che la liberalizzazione
costituisce un mezzo e non un fine a sé stante, e che tale
processo non produce automaticamente risultati positivi per l'interesse
generale, ma va regolato con equilibrio e attentamente vigilato.
- L'attuazione delle linee qui disegnate richiederà una combinazione
equilibrata di interventi di natura diversa (legislativi, amministrativi,
di incentivazione, ecc.), la cui attuazione non potrà che
avvenire con gradualità.
- Infine, la complessità dei problemi e degli interessi richiederà
che la riflessione del Governo sia condotta in stretto raccordo
con i soggetti interessati (gestori aeroportuali, compagnie aeree,
OO.SS., organismi preposti ai vari servizi dell'aviazione civile)
e con le Istituzioni a vario titolo competenti in materia (Parlamento,
Regioni ed Enti territoriali, Autorità garante della concorrenza
e del mercato, Commissione europea).
Il grado di elaborazione che il Ministero dei trasporti e della
navigazione ha maturato sui vari temi qui affrontati e i poteri
di intervento di cui esso dispone variano da caso a caso. A mero
titolo esemplificativo, mentre sono maturi i tempi per completare
la riforma dei meccanismi di determinazione dei proventi delle
gestioni aeroportuali, dell'assistenza al volo, della tutela degli
utenti, del codice della navigazione, altre tematiche debbono
essere approfonditamente discusse con i soggetti prima indicati:
ci si riferisce in particolare alla pianificazione del sistema
aeroportuale, su cui gli orientamenti qui espressi costituiscono
una prima riflessione, o alla riforma dei meccanismi della clearance
aeroportuale, la cui attuabilità è comunque condizionata
al consenso europeo.
Al tempo stesso il documento rappresenta - specie per la parte
di pianificazione - una fase preliminare alla compiuta elaborazione
che il nuovo PGT dovrà dare alla materia. Una volta raggiunta
al riguardo una convergenza di opinioni che il Governo consideri
adeguata, esso fornirà le linee per la relativa sezione
del PGT.
In questo contesto e con questo spirito il Ministero intende sottoporre
il documento alle Istituzioni e ai soggetti sopra indicati, chiedendo
ad essi ogni sforzo per un contributo costruttivo di idee.
1. Introduzione: linee evolutive e di
politica del trasporto aereo
1.- Il mondo del trasporto aereo è caratterizzato da linee
evolutive che possono essere così schematizzate.
- A livello mondiale è, nel campo del trasporto, il settore
che presenta i più elevati tassi di crescita, attuali e
prospettici.
- La crescita e le sue prospettive, tuttavia, non sono omogenee:
nei paesi a più elevato reddito pro-capite si colgono segnali
di maturità che fanno prevedere un assestamento dei tassi
di crescita su basi contenute (per i passeggeri) e un riequilibrio
di quote di trasportato a favore delle merci; il progredire del
processo di integrazione europea, tuttavia, è destinato
ad alimentare un intenso traffico infra-europeo, specie di tipo
point-to-point e a vocazione business, con caratteristiche nuove
in termini di domanda di qualità e di flessibilità
dei servizi.
- Il trasporto aereo è un sistema complesso, la cui efficienza
è condizionata dal funzionamento di ciascuna sua parte.
Al tempo stesso, esso è caratterizzato da componenti che
talvolta operano con logiche diverse e si confrontano su terreni
assai differenti: in particolare, i comparti che compongono il
settore - per ragioni, anche (sebbene non sempre), ineludibili
- non sono ugualmente esposti al "naturale" gioco della
concorrenza.
- Si è assistito in questo ultimo decennio (specie sul "lato
aria" del trasporto) a un progressivo abbattimento delle
barriere - normative, regolamentari, finanziarie e tecnologiche
- all'entrata sul mercato, alla liberalizzazione tariffaria e
al conseguente aumento della concorrenza e del numero di nuovi
operatori aerei. Gli effetti della liberalizzazione, tuttavia,
si sono fatti sentire in misura considerevole sui collegamenti
internazionali e infra-comunitari, assai meno su quelli domestici.
- La somma combinata degli elementi menzionati ai punti b) e d)
porterà inevitabilmente a una concorrenza sempre più
aggressiva nei mercati in espansione, mentre quella nei mercati
maturi assumerà connotati difensivi (ma non per questo
meno duri).
- Anche (sebbene non solo) come reazione alla liberalizzazione,
si è assistito a un imponente processo di concentrazione
fra compagnie aeree che, in realtà, ha portato ad una forte
riduzione del grado di pluralismo. Questo processo, reso inevitabile
dalla globalizzazione del mercato tende a determinare, a cascata,
fenomeni di concentrazione anche a livello aeroportuale. Ne segue
che la liberalizzazione non conduce necessariamente al pluralismo:
è compito degli Stati far in modo che il mercato riesca
a coniugare efficienza e competitività, da un lato, con
la salvaguardia di un reale pluralismo, dall'altro.
- Sebbene l'offerta di trasporto aereo, anche in virtù dell'apertura
dei mercati, sia caratterizzata da una considerevole flessibilità
in rapporto alla domanda - e pertanto, dal punto di vista degli
utenti la figura dell'offerente sia relativamente indifferente
- dal punto di vista dell'interesse complessivo di ciascun paese
non è irrilevante se essa sia esercitata da operatori stabilmente
insediati in esso, non ultimo a causa dell'elevato valore del
moltiplicatore dell'occupazione, diretta e indotta. Inoltre, situazioni
strutturali di inefficienza conducono inevitabilmente a diversioni
di traffico verso altri paesi. Di qui gli sforzi realizzati da
ogni paese per accrescere la competitività del proprio
sistema di trasporto aereo, talora anche mantenendo barriere all'entrata.
- Nonostante il reddito pro-capite la collochi fra i paesi maturi,
l'Italia rappresenta tuttora un mercato con rilevanti margini
di espansione: sulla base dell'attuale reddito pro-capite, il
potenziale di traffico aereo originato dal mercato italiano può
essere stimato in almeno ulteriori 20 milioni annui di passeggeri;
rilevanti sono inoltre i margini di crescita del trasporto merci,
settore nel quale il Paese sconta consistenti ritardi. In aggiunta,
le potenzialità turistiche del Paese non appaiono ancora
sufficientemente sfruttate, ciò che in parte risiede nell'inadeguatezza
del sistema di trasporto. Infine, la conformazione geografica
del territorio e la carenza di infrastrutture a rete attribuiscono
alla modalità aerea una valenza di coesione territoriale
potenzialmente più importante che in altri paesi.
- Il sistema italiano del trasporto aereo è tuttora afflitto,
al suo interno, da un deficit di concorrenza e, anche per questo
motivo, da una sovraesposizione alla concorrenza estera: poiché
è un mercato in espansione, poiché sono state abbattute
le normative barriere all'entrata, poiché la competitività
dei vettori italiani è tuttora inadeguata a resistere alla
pressione dei maggiori operatori stranieri, poiché manca
un adeguato coordinamento fra i diversi soggetti, poiché
l'azione della Pubblica Amministrazione nelle sue molteplici articolazioni,
nonostante i progressi realizzati, non è ancora tale da
assecondare, per tempestività e snellezza delle procedure,
un ordinato sviluppo del settore.
2.- Le considerazioni indicate conducono a conclusioni rilevanti
per la politica economica degli Stati:
- Il trasporto aereo è un "sistema" composto di
reti, di funzioni e di modelli di esercizio, cui va assicurato
uno sviluppo equilibrato di ogni sua componente; l'efficienza
di ogni singola componente costituisce infatti condizione essenziale
per l'efficienza complessiva del sistema.
- L'efficienza complessiva del sistema non dipende solo da quella
delle sue singole parti, ma anche -e in misura rilevante- dal
grado di coordinamento fra di esse e dall'efficienza con la quale
la Pubblica Amministrazione esercita il suo ruolo; entrambe queste
condizioni debbono migliorare.
- Il diverso grado di apertura alla concorrenza, da un lato, rende
i vari comparti diversamente sensibili alle esigenze di efficienza
e, dall'altro, conferisce ad alcuni rendite di posizione.
- La somma combinata degli elementi precedenti può compromettere
la funzionalità complessiva del sistema e il perseguimento
dell'interesse generale;
- Infine, gli operatori del trasporto sono soggetti privati che
debbono agire in regime di libera impresa, sia pure nel rispetto
delle regole imposte dall'Amministrazione a tutela dell'interesse
generale; ne segue che le istanze sociali non vengono sempre spontaneamente
tutelate dal mercato; laddove è necessario, dunque (ci
si riferisce in particolare all'esigenza di assicurare la continuità
territoriale), è compito dello Stato intervenire direttamente
per supplire ai "fallimenti del mercato".
3.- Esiste uno stretta relazione causale fra concorrenza, competitività
e sviluppo dell'industria nazionale del trasporto aereo, una relazione
che può agire in modo perverso o in modo virtuoso a seconda
della incisività, della completezza e dell'equilibrio fra
gli strumenti messi in campo da ciascuno Stato.
Il settore costituisce dunque terreno sul quale deve esercitarsi
un'attenta e flessibile politica economica: una politica ispirata
all'interesse generale, nel cui quadro gli intessi dei singoli
soggetti debbono trovare un'equilibrata composizione; una politica
"leggera", ma non per questo meno incisiva, da attuarsi
attraverso un equilibrato mix nell'esercizio di poteri di indirizzo,
di regolazione, di coordinamento e di sostegno; e una politica
che configuri, sul piano normativo e degli interventi, un quadro
di relative certezze, essenziali per un settore esposto a repentini
cambiamenti del mercato.
Costituiscono elementi portanti di una politica diretta a promuovere
l'efficienza e la competitività complessiva del sistema:
- La promozione della concorrenza e, al tempo stesso, la regolazione
dei mercati, posto che l'esperienza dimostra che la liberalizzazione
non determina necessariamente un effettivo pluralismo e che quest'ultimo
è talvolta escluso per ragioni tecnologiche o di interesse
generale. E' pertanto compito dello Stato, a seconda dei casi,
promuovere un'effettiva concorrenza o (laddove questa sia esclusa
per i motivi anzidetti) comportamenti ispirati alla simulazione
di essa.
- Il coordinamento fra i vari soggetti, pubblici e privati, che
operano nel settore e lo snellimento delle procedure amministrative.
- La salvaguardia degli standard di sicurezza, anche al fine di
scongiurare che possano essere messi a rischio dall'accentuarsi
della concorrenza.
- La pianificazione di uno sviluppo aeroportuale equilibrato sia
sul piano territoriale che su quello delle "vocazioni"
dei singoli aeroporti, secondo una logica di complementarità
delle funzioni all'interno del sistema del trasporto aereo, di
integrazione fra le varie modalità, di potenziamento della
logistica.
- La promozione di una maggiore coesione territoriale, anche attraverso
una migliore accessibilità di tutto il territorio nazionale
alla rete del trasporto aereo. Questo, infatti, è destinato
ad assumere sempre più il ruolo di risorsa di massa per
la mobilità di persone e di cose, un ruolo dunque strategico
per lo sviluppo economico delle aree meno sviluppate del Paese.
A questo riguardo, andranno valutati i costi sociali complessivi
delle forme alternative di trasporto, i quali non si identificano
nei soli differenziali di costo di esercizio, ma anche in quelli
di infrastrutturazione.
- La salvaguardia di interessi sociali di continuità territoriale,
anche imponendo - ove necessario e nei limiti consentiti dalla
normativa interna e comunitaria - oneri di servizio pubblico.
- Gli adeguamenti normativi, posto che la rapida evoluzione del
settore e, con esso, della normativa comunitaria, obbligano gli
Stati ad adattare gli strumenti normativi.
2. La dinamica del traffico aereo
1.- Il traffico aereo rappresenta uno dei comparti più
dinamici del sistema del trasporto nel suo insieme. Le valutazioni
prevalenti convergono nello stimare in 2 il moltiplicatore medio
del PIL sulla domanda di trasporto aereo: questo elemento, se
da un lato amplifica le prospettive di crescita del settore, dall'altro
lo espone ad una marcata variabilità congiunturale.
Al tempo stesso, il valore del moltiplicatore diverge considerevolmente,
da paese a paese e per tipologia di traffico:
- Quanto al primo aspetto, sembra assumere considerevole rilievo
non solo il tasso di crescita del PIL ma anche la sua dinamica
e lo stadio di sviluppo dell'economia. Va precisato che il moltiplicatore
di un mercato riguarda solo il traffico che ha origine in esso,
non quello di cui esso è destinatario: ne segue che le
previsioni di traffico su singoli mercati sono rese complesse
dalle interconnessioni esistenti fra di essi. Un ulteriore fattore
che si è rilevato cruciale nello sviluppo del trasporto
aereo è l'abbattimento delle barriere all'entrata nei mercati.
- Quanto alle tipologie di trasporto, i tassi di crescita dei traffici
internazionali sopravanzano in misura considerevole quelli del
trasporto domestico, il traffico di linea tende ad assumere importanza
crescente rispetto a quelle charteristico, il trasporto merci
si rivela - in linea di massima - assai più dinamico di
quello passeggeri e più sensibile a fattori congiunturali.
2.- Il tasso di crescita del numero di passeggeri nei 187 paesi
aderenti all'ICAO è stato, nel 1998, pari a + 2,9%, e dell'1,1%
quello relativo alle tonnellate di merce, entrambi in decelerazione
rispetto all'anno precedente. Si evince dall'analisi dei dati
della tabella sottostante la forte variabilità dei traffici
e la maggiore dinamicità del trasporto merci.
Tabella 1 - VOLUMI DI TRAFFICO SU SERVIZI DI LINEA (PAESI ICAO)
(tassi annui di crescita)
| n. passeggeri | ton. merci
|
1990 | + 4,09% | + 0,39%
|
1991 | - 2,72% | - 3,46%
|
1992 | + 1,65% | - 10,74%
|
1993 | - 1,19% | + 11,72%
|
1994 | + 8,18% | + 13,97%
|
1995 | + 5,90% | + 11,01%
|
1996 | + 6,71% | + 4,69%
|
1997 | + 4,09% | + 12,35%
|
1998 | + 2,90% | + 1,1%
|
Le stime IATA valutano nel 6,6% il tasso di crescita del traffico
di linea per il quinquennio 1997-2001, e nel 5,3% per il successivo
decennio 2002-2011. Analisi precedenti il recente rallentamento
delle economie asiatiche prevedevano - fino al 2001 - i seguenti
tassi annui di crescita del trasporto passeggeri/km. di linea:
- Asia nord-orientale, 9%
- Asia sud-orientale, 7,6%
- Sud America, 7%
- Europa occidentale, 5,8%
- Nord America, 4,9%.
Quanto alle prospettive di sviluppo relativo del trasporto passeggeri
e merci, le tendenze del commercio internazionale, per volumi
e per tipologia, fanno ritenere che il trasporto merci sconterà
in minore misura fenomeni di maturità rilevati per quello
passeggeri nei paesi a più elevato reddito. Il trasporto
merci, oltre ad apparire particolarmente promettente, è
tuttavia estremamente complesso e richiede una forte sostegno
logistico: di qui la necessità di dotarsi di adeguati supporti.
3.- I dati esposti dalle Tabelle 2 e 3 mostrano una dinamica differenziata
del traffico per aree geografiche. La più lenta crescita
del trasporto passeggeri nei paesi a più elevato reddito
pro-capite rispecchia la curva di "maturità"
della domanda del settore, evidenziata dalla Figura 1, riportata
poi, che esprime la relazione fra numero di viaggi pro-capite
e reddito pro-capite per alcuni paesi. La curva contribuisce a
spiegare la più lenta dinamica dei dati di traffico europei
rispetto al totale mondiale.
Tabella 2 - passeggeri-km realizzati sui servizi aerei di linea
(italia - europa - paesi icao)
|
ANNI | ITALIA
| EUROPA | |
| Passeggeri -km (Milioni) |
Variazione (%) | Composizione rispetto a ICAO (%)
| Passeggeri-km (Milioni) | Variazione (%)
| Composizione rispetto a ICAO (%) | Passeggeri-km (Milioni)
| Variazio-ne (%) |
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
| 19.168
21.493
23.599
22.642
28.609
29.634
31.656
33.264
36.140
37.734
| 2,79
12,13
9,80
-4,06
26,35
3,58
6,82
5,08
8,65
4,41
| 1,12
1,21
1,25
1,23
1,48
1,52
1,51
1,49
1,49
1,47
| 508.246
546.204
590.521
552.910
525.673
504.272
525.524
565.374
609.440
646.899
| 6,71
7,47
8,13
-6,38
-4,93
-4,07
4,21
7,58
7,79
6,15
| 29,80
30,64
31,18
29,99
27,26
25,90
25,05
24,70
25,12
25,17
| 1.705.619
1.782.413
1.894.017
1.843.370
1.928.520
1.946.940
2.098.000
2.248.240
2.426.260
2.570.500
| 7,53
4,50
6,26
-2,67
4,62
0,96
7,76
7,16
7,92
5,94
|
Incremento annuale medio nel decennio
| 7,82 | | |
2,72 | | | 4,66
|
Nota: Per l'Italia i dati sono riferiti alle sole compagnie Alitalia,
Ati, e Meridiana.
Fonte: ICAO - * Annual report of the Council 1997* - Doc 9700
Tabella 3 - tonnellate-km realizzate sui servizi aerei di linea
(italia - europa - paesi icao)
|
| Tonnellate-km (Milioni)
| Variazione (%) | Composizione Rispetto a ICAO (%)
| Tonnellate-km (Milioni) | Variazione (%)
| Composizione rispetto a ICAO (%) |
Tonnellate-km (Milioni) | Variazione (%)
|
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
| 2.782
3.082
3.326
3.298
3.873
4.038
4.250
4.495
4.757
4.871
| 6,22
10,78
7,92
-0,84
17,43
4,26
5,26
5,75
5,84
2,39
| 1,31
1,38
1,41
1,43
1,60
1,62
1,56
1,54
1,50
1,43
| 65.430
70.452
75.036
71.109
68.710
67.557
72.682
79.024
84.771
90.301
| 6,54
7,68
6,51
-5,23
-3,37
-1,68
7,59
8,73
7,27
6,52
| 30,84
31,47
31,90
30,82
28,37
27,07
26,59
26,49
26,77
26,47
| 212.152
223.860
235.226
230.714
242.164
249.524
273.300
293.940
316.660
341.140
| 8,18
5,52
5,08
-1,92
4,96
3,04
9,53
7,55
7,73
7,73
|
Incremento annuale medio nel decennio |
6,42 |
|
3,64 |
|
5,42 |
Nota: Per l'Italia i dati sono riferiti alle sole compagnie Alitalia,
Ati, e Meridiana.
Fonte: ICAO - * Annual report of the Council 1997* - Doc 9700
L'andamento del trasporto aereo nel nostro Paese, negli ultimi
anni, presenta luci ed ombre:
- dalle Tabelle 2 e 3 si evince che il maggior tasso medio di crescita
nel decennio 1988-97, rispetto alle media europea, è essenzialmente
dovuto al "picco" verificatosi nel 1992, sia per le
merci che per i passeggeri;
- la dinamica dei passeggeri/km e delle tonnellate/km è in
genere minore di quella, rispettivamente, del numero dei passeggeri
e delle tonnellate trasportate (Tabella 4); si ricava da ciò
che il Paese perde peso sul lungo raggio, vale a dire sulla parte
di traffico economicamente più vantaggiosa e con maggiori
prospettive; questa conclusione sembra confermata, per l'ultimo
biennio, dai dati della Tabella 5;
- una quota crescente di traffico di lungo raggio, con origine nel
Paese, viene servita da vettori comunitari attraverso i propri
hub, fenomeno che si lega con quello descritto al punto precedente;
infine, anche sugli aeroporti del Paese, le compagnie italiane
(Tabella 6) seguitano a perdere quote di traffico rispetto ai
concorrenti, scendendo - fra il 1994 e il 1998 - dal 41,5% al
37,4% del traffico passeggeri e dal 49% al 39,3% del traffico
merci transitati su tali aeroporti.
Tabella 4 - traffico aereo commerciale (di linea e non) con o/d
italia (tassi annui di crescita)
| n. passeggeri |
ton. merci |
| totale | domestico
| totale | domestico |
1995 | + 5,38% | + 1,80%
| + 7,04% | - 3,66% |
1996 | +10,58% | +14,25%
| + 2,70% | - 3,25% |
1997 | +11,90% | +15,35%
| + 2,67% | - 14,42% |
1998 | + 5,62% | + 5,36%
| - 0,81% | + 3,41% |
Tabella 5 - traffico o/d fra l'italia e le diverse aree mondiali
(tassi annui di crescita 1998/1997, linea + charter)
| n. passeggeri | ton. merce
|
Italia-UE | +14,20% | - 4,40%
|
Italia-Europa non UE | + 2,68%
| - 11,43% |
Italia-Nord America | - 4,71%
| - 1,21% |
Italia-Centro America | + 0,26%
| + 5,96% |
Italia-Sud America | - 4,49%
| + 1,16% |
Italia-Asia | - 1,41% | - 1,97%
|
Italia-Africa | + 3,43% |
+ 1,70% |
Italia-Oceania | - 1,67% |
+ 3,61% |
4.- A fronte del quadro descritto, le potenzialità di sviluppo
della domanda di trasporto aereo in Italia sono assai elevate.
Fra i 185 paesi aderenti all'ICAO, l'Italia occupa il 14°
posto per il traffico di linea (passeggeri e merci), espresso
in tkm, ben al di sotto, dunque, della sua posizione in termini
di reddito pro-capite.
La Figura 1 mostra che l'Italia è al di sotto della curva
di interpolazione e conferma pertanto, da un lato, lo stadio di
relativa arretratezza della domanda di trasporto del nostro Paese
e, per ciò stesso, le interessanti prospettive di esso.
Una semplice stima basata sullo scostamento del dato italiano
rispetto allo standard, evidenzia una "riserva" di traffico
con origine nel Paese - dato l'attuale livello del reddito pro-capite
- di oltre 20 milioni di passeggeri per anno. Va aggiunto che
la stessa conformazione del territorio italiano è tale
da giustificare un più elevato sviluppo relativo del trasporto
aereo e che l'Italia costituisce un bacino di offerta di risorse
turistiche oggi non sufficientemente sfruttato.
|
Figura 111
L'Italia rappresenta dunque un interessante bacino di traffico
aereo, esposto tuttavia a due ordini di "insidie":
- l'una consiste nell'insufficiente efficienza complessiva del sistema
che può compromettere le prospettive di crescita della
domanda di traffico o dirottandola in altre direzioni;
- l'altra sta nel fatto che, abbattute le barriere legali alla concorrenza,
il settore non è oggi adeguatamente presidiato dalle compagnie
aeree nazionali.
Se non si porrà rapidamente mano a un'incisiva opera di
razionalizzazione e di efficientamento, la somma combinata dei
due fattori potrebbe compromettere le prospettive del settore.
5.- Non è in conflitto con l'esigenza del pluralismo ma
in coerenza con il principio - tutelato anche a livello comunitario
- della continuità territoriale, l'impegno del Governo
ad assicurare adeguati collegamenti, se necessario anche con compensazioni
a carico del bilancio dello Stato.
Gli strumenti che la normativa comunitaria pone a disposizione
dei Governi nazionali consistono nell'imposizione di oneri di
servizio pubblico, ai sensi del Regolamento comunitario 2408/92,
o le agevolazioni tariffarie di cui all'art.87, § 2, lett.a),
del Trattato di Roma. La decisione se attivare o meno tali strumenti,
e la scelta fra di essi, dovrà essere attentamente valutata
alla luce delle effettive esigenze da soddisfare. In generale:
- l'impiego dello strumento previsto dal Regolamento citato, che
può comportare restrizioni alla concorrenza, sarà
preferibile allorché si riscontri un vuoto di offerta di
servizi, oltre a livelli tariffari eccessivamente elevati in relazione
all'interesse sociale che si vuole tutelare;
- qualora invece la quantità dei servizi sia giudicata congrua
e si voglia agire direttamente sui soli livelli tariffari, andrà
attivata la via prevista dall'art.87 del Trattato di Roma.
Rientra in questo contesto di cui al precedente punto a) la legge
17 marzo 1999, n. 144, che stanzia fondi per i collegamenti con
la Sardegna e con le isole minori della Sicilia. Il Governo, nel
rispetto di quanto stabilito dal Regolamento comunitario 2408/92,
ha attivato le procedure per dare attuazione a quanto disposto
dalla legge: al tempo stesso il Governo ritiene che, in prospettiva,
anche allo scopo di evitare un uso indiscriminato dello strumento,
che ne snaturerebbe l'ispirazione e porrebbe oneri insostenibili
per la finanza pubblica, parte degli oneri dovrebbero essere posti
a carico dei bilanci regionali.
6.- A margine di questa sezione va sollevata una questione alla
quale va posto rapidamente rimedio: la carenza di adeguate informazioni
relative ai flussi di domanda di traffico, necessarie per l'esercizio
della funzione di programmazione e di regolazione da parte dell'Amministrazione
e per operare in modo dinamico e efficiente da parte dei soggetti.
Questa carenza appare particolarmente grave allorché si
ponga la necessità di razionare la domanda o di riequilibrare
la bilancia dei trasporti, vale a dire, allorché lo Stato
sia chiamato a intervenire esercitando i poteri di indirizzo o
regolazione.
- Il primo caso si è verificato con grande evidenza in occasione
della riallocazione di traffico all'interno del sistema aeroportuale
milanese, soprattutto per le istanze degli Enti territoriali (specie
meridionali) di mantenere collegamenti con Linate. Ma è
un caso che ha valenza assai più generale, specie nel contesto
programmatorio che il documento propone.
- Il secondo caso riguarda perlopiù la domanda di trasporto
a lungo raggio:
- nel trasporto delle merci, si è detto, si stima che una
quota fra il 60% e il 70% del traffico alimenti, via strada, hub
europei;
- per il trasporto passeggeri, una quota consistente di traffico
originato da scali italiani si dirige - via hub europei - verso
altre destinazioni finali, e viceversa.
Si tratta, in entrambi i casi, di traffico sottratto agli aeroporti
e ai vettori nazionali, che comporta costi di trasferimento per
gli utenti e che, nel caso delle merci, genera danni ambientali.
Per contro:
- la conoscenza dei flussi di traffico passeggeri per origine e
destinazioni finali in paesi extra-europei potrebbe giustificare
la concessione di nuovi diritti di traffico per quelle destinazioni
e l'attivazione dei relativi servizi dagli aeroporti, anche regionali,
da cui la domanda origina;
- la conoscenza delle direttrici dei flussi di merci che via strada
si incamminano verso hub europei consentirebbe agli operatori
di porre in essere politiche di "richiamo" del traffico,
sarebbe occasione di attività per vettori e aeroporti italiani,
ridurrebbe i danni ambientali e la congestione dei valichi.
L'Amministrazione ha allo studio gli strumenti per acquisire una
conoscenza sistematica degli aspetti e dalle tipologie di traffico
menzionate, che costituirà la base indispensabile per scelte
pubbliche nel settore.
Inoltre, come è stato argomentato nella sezione introduttiva,
l'abbattimento delle barriere legali alla concorrenza non sempre
determina necessariamente una maggiore concorrenza effettiva.
L'adozione di ulteriori misure pro-competitive richiede un'attenta
vigilanza sullo "stato di salute concorrenziale" del
settore, soprattutto attraverso il monitoraggio dei livelli tariffari
(dei servizi a terra come del trasporto) e della qualità
dei servizi, che ne costituiscono gli indici più significativi.
Rappresenterà pertanto ulteriore iniziativa del Ministero
l'istituzione di un Osservatorio della concorrenza volto a monitorare
l'effettiva implementazione del processo di liberalizzazione e
a fornire all'Amministrazione elementi di guida per la politica
di regolazione dei mercati.
3. Le compagnie aeree
1.- Il settore del trasporto aereo ("lato aria") è
stato interessato da un vasto processo di liberalizzazione, fino
alla acquisizione dei diritti di IX libertà all'interno
dello SEE. Gli effetti diretti della liberalizzazione sono stati
notevoli:
- Una notevole crescita del numero delle compagnie e la nascita
di compagnie low costs. Questo fenomeno è stato peraltro
reso possibile: (i) da un trend consistente di crescita del trasporto
aereo; (ii) dalla riduzione della dimensione minima efficiente
delle compagnie e dall'abbattimento dei costi non recuperabili,
in virtù di innovazioni finanziarie e informatiche (diffusione
del leasing, nuovi strumenti di prenotazione e commercializzazione,
ecc.); (iii) dallo sviluppo dell'attività charteristica
di linea, favorito da una sorta di benign neglect da parte degli
Stati); (iv) i tre elementi citati hanno comportato un abbassamento
delle barriere all'entrata che ha interagito con l'abbattimento
delle stesse per via normativa.
- La moltiplicazione dei servizi e l'attivazione di collegamenti
su punti prima non serviti, con il conseguente sviluppo anche
degli aeroporti regionali.
- L'ingresso di concorrenti su collegamenti prima serviti in regime
di monopolio (la percentuale di collegamenti infra-europei serviti
da più di due vettori è salita dal 12% al 16% fra
il 1992 e il 1996).
- L'introduzione di innovazioni nei sistemi di prenotazione e vendita
dei biglietti (fino alle "aste informatiche"), con il
conseguente ampliamento del ventaglio tariffario e l'abbassamento
delle tariffe medie di fatto.
- Una forte diminuzione dello yield (- 20%, 1994-97), destinata
a perpetuarsi nel medio termine; le previsioni stimano un'ulteriore
flessione del 1,1% annuo nei prossimi dieci anni.
2.- L'elevata variabilità della domanda di trasporto aereo,
la forte crescita della capacità, l'incidenza dei costi
fissi e i processi di liberalizzazione determinano strutturalmente
un'elevata variabilità dei margini per gli operatori esposti
alla concorrenza. Fra il 1990 e il 1994 le compagnie aeree dei
paesi aderenti all'ICAO hanno subito perdite pari a 20,5 miliardi
di dollari, prevalentemente a causa della decelerazione della
domanda, a fronte di massicci programmi di investimento, da un
lato, e della maggiore pressione concorrenziale, dall'altro.
Di fronte al nuovo quadro le compagnie maggiori hanno messo in
atto appropriate reazioni, muovendosi su due piani:
- Da un lato hanno assecondato la liberalizzazione attraverso efficientamenti,
creazione al loro interno di compagnie low cost, abbattimenti
tariffari; in altri termini si sono rese più competitive.
- Dall'altro hanno attivamente operato per neutralizzarla, attraverso:
(i) la politica delle alleanze, la quale ha finalità varie
e articolate, ma in definitiva è diretta a sostituire la
competizione con la cooperazione, attraverso la creazione di sinergie
e di complementarità di network; (ii) la politica di stipulare
accordi commerciali con gli stessi low cost new entrants, cooptandoli
dall'esterno nella logica dell'integrazione; (iii) le pratiche
di fidelizzazione della clientela e, più in generale, le
politiche commerciali e di marketing, la cui efficacia è
amplificata nel quadro delle alleanze, e che al tempo stesso costituiscono
barriere all'entrata di concorrenti; (iv) la politica della concentrazione
delle forze sugli hubs, che rappresenta il complemento della politica
delle alleanze, consente di fare massa critica sugli hubs e di
integrare le reti.
I risultati di questo complesso sistema di interventi sono considerevoli.
- Come si può rilevare dalla Figura 2 riportata qui appresso,
con il 1995 le compagnie aeree hanno ripreso - nel loro insieme
- ad ottenere consistenti profitti, che nel 1997 hanno raggiunto
un record storico.
- A metà del 1998 la quota di traffico mondiale IATA servito
dalle cinque maggiori alleanze che includono compagnie europee
(con capofila British Airways, KLM, Lufthansa, Swissair e Air
France) era pari al 64%, con una forte accelerazione a partire
dal 1997. L'incidenza dei gruppi cresce ulteriormente se si aggiunge
l'impatto degli accordi con le compagnie regionali. Infine, è
da pensare che tale quota sia destinata ad aumentare, considerato
il potere di attrazione che le alleanze esercitano e i rischi
di emarginazione che corrono quanti ne restano fuori; non è
azzardato prevedere che da qui a pochi anni le compagnie realmente
indipendenti saranno una rarità.
- In questo quadro, il "core" della concorrenza si configura
sempre più come competizione fra alleanze, vale a dire,
in definitiva, come concorrenza fra reti.
- Infine, le compagnie puntano sempre più sullo sviluppo
degli hub, considerati come il fulcro intorno a cui ruotano rete
e competitività; peraltro, "mettendo in comune"
più hub, gli accordi fra le compagnie determinano di fatto,
quantomeno indirettamente, sistemi di hub, riducendo anche la
concorrenza fra aeroporti.
3.- Data l'unicità del mercato del trasporto aereo, la
dinamica descritta qui sopra si è verificata anche in Italia:
- Nuove compagnie sono sorte, sebbene alcune di esse (per debolezze
intrinseche o per la difficoltà di penetrare su un mercato
da sempre dominato da un singolo vettore) sopravvivano con difficoltà
o attraverso accordi con il vettore dominante.
- Alitalia ha portato avanti un importante processo di ristrutturazione
che ha invertito le negative prospettive che sembravano dominare
il futuro della compagnia.
- La politica delle alleanze è stata seguita, come era inevitabile,
anche in Italia: è dei mesi scorsi l'accordo definitivo
di Alitalia con KLM, nel quadro della più vasta alleanza
con primari vettori di altri continenti; parimenti, aderendo al
Qualifyer group, anche Air Europe è entrata in un sistema
di alleanze destinato ad assorbire una quota consistente di traffico
mondiale.
- Infine, la politica degli hub, assecondata dal Governo con la
realizzazione di Malpensa 2000 e il potenziamento dell'aeroporto
di Fiumicino.
Tabella 6 quote di traffico internazionale (di linea e non di
linea) dei vettori italiani (Elaborazione su dati ENAC, cit.,
p.56)
|
Anno | numero passeggeri |
tonnellate merci |
1985 | 73,88% | 54,24%
|
1994 | 41,49% | 48,94%
|
1995 | 39,30% | 46,91%
|
1996 | 39,95% | 43,63%
|
1997 | 38,76% | 41,28%
|
1998 | 37,38% | 39,34%
|
Il 1997 sembra in effetti segnare una positiva inversione di tendenza
nella redditività di alcune importanti compagnie aeree
italiane, che, tuttavia seguitano a cedere quote di traffico ai
vettori esteri, come si evince dalla Tabella 6.
Figura 2
PROFITTI E PERDITE DEI VETTORI EUROPEI ADERENTI ALL'AEA (1980-97,
miliardi di dollari)
AEA, Yearbook 1998, maggio 1999.
|
4.- Il Governo italiano, se da un lato vede positivamente il rilancio
di efficienza e di competitività degli operatori nazionali
e prende atto di processi di concentrazione che hanno dimensione
mondiale, dall'altro è tenuto a rendere gli interessi individuali
coerenti con l'interesse generale del sistema e del Paese. Ciò
potrà essere realizzato attraverso:
- Un'accorta programmazione dello sviluppo aeroportuale.
- Un'attenta regolazione dei mercati, sia sul lato delle attività
aeroportuali che su quello delle attività aeronautiche,
sì da rendere i processi di concentrazione in corso coerenti
con la salvaguardia del pluralismo dell'offerta di servizi, dando
spazio alle legittime istanze dei vettori minori e dei new entrants.
5.- Lasciando alla sezione successiva le questioni attinenti gli
aeroporti, come si è detto, la liberalizzazione attuata
in sede comunitaria ha reso le attività aeronautiche liberamente
esercitabili dai vettori comunitari all'interno dello SEE: su
questo terreno la tutela del pluralismo da pratiche anticoncorrenziali
è di competenza dell'Autorità garante della concorrenza
e del mercato e della Commissione europea.
Restano ancora - di fatto - soggetti a riserva di bandiera i collegamenti
esterni allo SEE, a causa del meccanismo degli accordi bilaterali
fra i paesi interessati, che regolano tali servizi, e, di fondo,
delle preoccupazioni dei Governi europei per un'estensione della
liberalizzazione considerata potenzialmente lesiva degli interessi
nazionali. Va da sé che un'eventuale riforma in tal senso
non potrà essere unilaterale ma dovrà essere concordata
in sede comunitaria.
Per il resto, dato l'attuale quadro normativo comunitario, il
Governo italiano ha già attuato passi considerevoli nella
direzione di assicurare un effettivo pluralismo nel mercato del
trasporto aereo.
Come è noto, la Convenzione fra lo Stato e Alitalia è
stata modificata allo scopo di eliminare ogni elemento che - legittimo
all'epoca della sua stipula - poteva, nella nuova situazione,
essere considerato discriminatorio.
Proseguendo su questa strada il Ministero emanerà entro
breve tempo un "atto di indirizzo", rivolto all'Amministrazione,
per assicurare che l'assegnazione di nuovi diritti di traffico
per destinazioni esterne allo SEE sia effettuata sulla base di
criteri oggettivi e trasparenti, in una logica di progressiva
apertura del mercato.
Al tempo stesso, oltre ad aver stipulato l'accordo di open sky
con gli Stati Uniti, che consentirà il libero accesso ai
collegamenti fra i due paesi da parte dei rispettivi vettori,
il Ministero si sta adoperando con paesi terzi al fine (i) di
assicurare una maggiore presenza su quelle direttrici di traffico
di compagnie italiane, anche in competizione fra di loro, (ii)
di accrescere il traffico di lungo raggio sull'hub di Fiumicino,
che si è ridotto con il trasferimento a Malpensa di parte
di esso, e (iii) di aumentare il numero delle città italiane
direttamente servite dai collegamenti extra-europei.
4. Gli aeroporti
4.1 Lo scenario
1.- Sono stati 98 gli aeroporti italiani che hanno svolto traffico
commerciale nel 1998. Di questi, i primi 47 (Tabella 7) hanno
registrato la quasi totalità dei movimenti: 76,540 milioni
di passeggeri (A/P) e oltre 590.000 tonnellate di merce (rispettivamente,
+ 5,62% e -0,8% rispetto all'anno precedente; entrambi in decelerazione
rispetto alla dinamica 97/96, pari, rispettivamente, a +11,9%
e +2,67%). La quota di traffico nazionale passeggeri è
stata pari al 51,1%, quella merci il 10,98%.
L'andamento del traffico aeroportuale italiano (1994-98) mostra
un'accelerazione negli anni 1996 e 1997. Il rallentamento della
crescita registratosi nell'ultimo anno non sembra precludere le
previsioni di traffico al 2002 di 95 milioni passeggeri e 750.000
t/merci. Peraltro, prime valutazioni sul traffico nel 1999 indicano
una crescita dell'ordine del 6%, superiore a quella prevista a
livello mondiale (2%).
Il forte accentramento del sistema aeroportuale italiano è
evidente se si considera che:
- il 99,8% dei movimenti passeggeri e il 99,6% dei movimenti merci
sono stati effettuati da 30 dei 47 aeroporti considerati;
- i primi 15 assorbono il 91,66% del traffico passeggeri e il 96,4%
di quello merci;
- infine, i sistemi aeroportuali milanese e romano rappresentano
il 59,4% del traffico passeggeri e l'86,7% di quello merci.
Tabella 714 - graduatoria degli aeroporti italiani per movimento
di passeggeri - traffico nazionale e internazionali (1998)
|
Numero
d'ordine | AEROPORTI
| Movimenti
(numero) | Variazione
1997/98 (%)
| % composizione su totale | % nazionale
| % internazionale |
1 | ROMA Fiumicino | 24.995.444
| 1,52 | 32,66 | 47,09
| 52,91 |
2 | MILANO Linate | 13.631.878
| -4,62 | 17,81 | 45,82
| 54,18 |
3 | MILANO Malpensa | 5.533.129
| 58,66 | 7,23 | 17,82
| 82,18 |
4 | VENEZIA Tessera | 3.363.227
| 14,05 | 4,39 | 34,81
| 65,19 |
5 | NAPOLI Capodichino | 3.357.960
| 8,46 | 4,39 | 65,95
| 34,05 |
6 | CATANIA Fontanarossa |
3.158.103 | 7,78 | 4,13
| 77,06 | 22,94 |
7 | BOLOGNA Borgo Panigale |
2.846.551 | 13,69 | 3,72
| 39,35 | 60,65 |
8 | PALERMO Punta Raisi |
2.730.943 | 3,86 | 3,57
| 85,89 | 14,11 |
9 | TORINO Caselle | 2.455.063
| 3,17 | 3,21 | 54,33
| 45,67 |
10 | VERONA Villafranca |
1.855.297 | 11,26 | 2,42
| 43,33 | 56,67 |
11 | CAGLIARI Elmas | 1.697.780
| 3,46 | 2,22 | 94,25
| 5,75 |
12 | FIRENZE Peretola | 1.229.766
| 15,78 | 1,61 | 26,60
| 73,40 |
13 | BARI Palese Macchie |
1.117.450 | 5,61 | 1,46
| 97,49 | 2,51 |
14 | PISA San Giusto | 1.099.868
| 6,16 | 1,44 | 49,16
| 50,84 |
15 | OLBIA Costa Smeralda |
1.096.905 | 1,48 | 1,43
| 85,93 | 14,07 |
16 | GENOVA Sestri | 914.285
| 5,66 | 1,19 | 67,78
| 32,22 |
17 | ROMA Ciampino | 732.363
| -15,27 | 0,96 | 3,54
| 96,46 |
18 | LAMEZIA TERME | 670.368
| 15,26 | 0,88 | 87,35
| 12,65 |
19 | TRIESTE Ronchi dei Legionari
| 588.402 | 6,02 | 0,77
| 79,83 | 20,17 |
20 | BERGAMO Orio al Serio |
581.060 | 21,35 | 0,76
| 36,55 | 63,45 |
21 | ALGHERO Fertilia | 562.882
| 2,25 | 0,74 | 90,72
| 9,28 |
22 | BRINDISI Papola Casale |
539.593 | 6,51 | 0,70
| 90,86 | 9,14 |
23 | REGGIO CALABRIA | 510.060
| 1,60 | 0,67 | 99,76
| 0,24 |
24 | ANCONA Falconara | 293.434
| -2,97 | 0,38 | 82,90
| 17,10 |
25 | RIMINI Miramare | 254.599
| 4,64 | 0,33 | 1,45
| 98,55 |
26 | TREVISO Sant'Angelo |
150.801 | 41,91 | 0,20
| 4,79 | 95,21 |
27 | LAMPEDUSA | 127.480
| -1,37 | 0,17 | 100,00
| 0,00 |
28 | PESCARA | 98.079
| 44,44 | 0,13 | 86,89
| 13,11 |
29 | PANTELLERIA | 89.163
| 2,15 | 0,12 | 99,95
| 0,05 |
30 | CROTONE | 62.469
| 34,07 | 0,08 | 100,00
| 0,00 |
31 | TRAPANI Birgi | 45.003
| 84,71 | 0,06 | 84,20
| 15,80 |
32 | TORTOLI' (ex Arbatax) |
44.412 | 23,14 | 0,06
| 82,92 | 17,08 |
33 | PARMA | 21.978
| 16,01 | 0,03 | 83,26
| 16,74 |
34 | PERUGIA Sant'Egidio |
19.129 | 30,63 | 0,02
| 89,70 | 10,30 |
35 | FORLI' | 17.994
| 38,23 | 0,02 | 21,46
| 78,54 |
36 | MARINA DI CAMPO (Isola Elba)
| 16.775 | 3,82 | 0,02
| 36,97 | 63,03 |
37 | CUNEO Levaldigi | 13.894
| 74,37 | 0,02 | 82,24
| 17,76 |
38 | FOGGIA Gino Lisa | 10.170
| 54,94 | 0,01 | 100,00
| 0,00 |
39 | AOSTA | 2.608
| 6,58 | 0,00 | 95,17
| 4,83 |
40 | ALBENGA | 1.883
| 24,04 | 0,00 | 58,63
| 41,37 |
41 | GROSSETO | 706
| N.S. | 0,00 | 32,44
| 67,56 |
42 | TARANTO Grottaglie |
494 | N.S. | 0,00 |
91,30 | 8,70 |
43 | PADOVA | 130
| N.S. | 0,00 | 36,15
| 63,85 |
44 | ROMA Urbe | 93
| N.S. | 0,00 | 100,00
| 0,00 |
45 | BIELLA Cerrione | 52
| N.S. | 0,00 | 76,92
| 23,08 |
46 | VICENZA | 24
| N.S. | 0,00 | 91,67
| 8,33 |
47 | SIENA Ampugnano | 3
| N.S. | 0,00 | 0,00
| 100,00 |
| TOTALE NAZIONALE | 76.539.750
| 5,62 | 100,00 | 51,10
| 48,90 |
N.S.= Variazione non significativa in quanto prende in esame o
un valore troppo basso (movim < 100; pax <1.000; posta <
100 ton.), oppure un anno è negativo o con valori anomali.
|
2.- Nonostante il traffico nel nostro Paese sia fortemente concentrato
nei maggiori aeroporti, i volumi di traffico di questi ultimi
sono ben al di sotto di quelli dei più grandi aeroporti
europei, come si evince dalla tabella che segue.
Tabella 815 - movimenti passeggeri in alcuni aeroporti europei (1996)
Aeroporto | milioni di passeggeri
| % passeggeri in transito |
Londra Heathrow | 55,7 |
34% |
Francoforte | 39,1 | 46%
|
Parigi CDG | 31,4 | 20%
|
Amsterdam | 27,3 | 45%
|
Roma FCO | 22,7 | 10%
|
Madrid | 21,4 | 10%
|
Copenhagen | 15,6 | 39%
|
I dati esposti nella tabella mostrano che la quota dei passeggeri
in transito - che può essere considerata come proxy di
un hub - non è univocamente correlata alle dimensioni del
traffico complessivo. In effetti, sulla determinazione dei transiti
influiscono in misura consistente, da un lato, la conformazione
del territorio dello Stato (l'incidenza dei collegamenti point-to-point
nazionali è in proporzione inversa all'estensione territoriale)
e, dall'altro, la politica e la capacità dei vettori dominanti
di attrarre traffico. La bassa incidenza di transiti sull'aeroporto
di Fiumicino risente dei fattori indicati sopra e della sua collocazione
decentrata rispetto all'Europa (si stima che oltre il 70% del
traffico internazionale nel nostro Paese abbia origine nel nord.
3.- La fragilità del nostro sistema di trasporto aereo
e, al tempo stesso, le prospettive di crescita del mercato italiano,
dall'altro, rendono il nostro Paese terreno di particolare interesse
per le strategie di internazionalizzazione dei grandi hub europei,
interesse che può trovare strumento di attuazione nelle
privatizzazioni in corso o in prospettiva delle gestioni aeroportuali.
Il Governo non vede con sfavore questa prospettiva (peraltro già
verificatasi con l'acquisizione da parte di BAA della maggioranza
del capitale della GESAC, società di gestione dell'aeroporto
di Napoli) ma è anche consapevole del rischio che l'attrazione
degli aeroporti nazionali (specie regionali) nell'orbita di hub
europei possa preludere ad una diversione di traffico verso altri
paesi, attraverso l'attribuzione ad essi di un ruolo di mero "feederaggio"
degli hub controllanti. Al tempo stesso, qualora l'aggregazione
di hub di paesi diversi, che rappresenta indiretta conseguenza
delle alleanze fra le compagnie aeree, assumesse anche valenza
societaria, potrebbe produrre effetti vieppiù distorcenti
sulla concorrenza e comprimere ulteriormente i margini per i new
entrants: infatti, sembra potersi affermare che il mercato rilevante
per i collegamenti a lungo raggio, che rappresentano la tipologia
di traffico più promettente, abbia dimensione continentale;
ne segue che una concentrazione fra hub europei potrebbe sollevare
delicati problemi di tutela della concorrenza.
La politica economica in campo aeroportuale deve agire su due
"leve": la pianificazione dello sviluppo aeroportuale
e la promozione dell'efficienza delle gestioni aeroportuali attraverso
la regolazione. Il primo aspetto viene affrontato nella sezione
che segue, il secondo in quella successiva.
4.2 Pianificazione dello sviluppo aeroportuale
1.- La politica di sviluppo aeroportuale che il Paese ha condotto
finora (e che è tuttora in via di realizzazione) si è
ispirata sostanzialmente ai seguenti obiettivi:
- la creazione dell'hub di Malpensa, da affiancare all'hub di Fiumicino,
anche allo scopo di soddisfare una domanda di traffico che storicamente
prende la strada degli hub europei (come si è notato prima,
oltre il 70% del traffico originato dal Paese sorge al nord);
- il potenziamento di alcuni aeroporti meridionali (in particolare,
Catania, Bari, Cagliari, Palermo e Napoli) e di alcuni altri regionali,
per i quali si prospetta una promettente crescita del traffico
(in primis, Venezia);
- l'ammodernamento di una serie di aeroporti minori, seppure con
interventi di entità relativamente modesta.
Questa politica si è realizzata attraverso il finanziamento
di opere infrastrutturali (oltre 3.400 miliardi negli ultimi anni
- si veda la Tabella 9) e, nei limiti consentiti dalla normativa
comunitaria, attraverso lo strumento della regolazione (ad esempio,
la ripartizione di traffico all'interno del sistema aeroportuale
milanese).
Ad essa si aggiungono le previsioni (di cui al Regolamento approvato
con Decreto ministeriale n. 521/97) che i gestori aeroportuali
assumano la figura di società di capitali e che ad essi
sia affidata la "gestione totale" degli aeroporti. Entrambe
le previsioni mirano ad assicurare una gestione efficiente e fonti
finanziarie autonome per gli investimenti.
Recenti sviluppi del traffico aereo hanno mostrato una consistente
crescita di volumi da parte di aeroporti "regionali",
come mostra la Tabella 7. La crescita di traffico degli aeroporti
regionali è stata promossa in misura considerevole dal
moltiplicarsi dei collegamenti e delle frequenze infraeuropei,
sulla spinta della tendenza all'aumento del trasporto passeggeri
point-to-point fra le principali città europee (già
rilevata nella sezione 2)) e all'alimentazione degli hub europei.
Questo fenomeno nuovo non mette in discussione la centralità
degli hub, ma apre interessanti prospettive. Corrisponde infatti
all'interesse del Paese assecondare la crescita dei traffici point-to-point
domestici e infraeuropei, sviluppare le potenzialità di
cattura di traffico turistico e favorire le condizioni per invertire
le fughe di traffico verso hub europei.
Tabella 9 - finanziamenti pubblici per opere aeroportuali (in
corso di completamento, di esecuzione o di avvio)
Aeroporto | Miliardi di lire
|
Alghero | 40,0 |
Albenga | 5,0 |
Ancona | 52,0 |
Bari | 173,0 |
Bologna | 63,0 |
Brindisi | 14,0 |
Cagliari | 115,0 |
Capua | 7,0 |
Catania | 175,0 |
Cuneo | 7,0 |
Ferrara | 17,0 |
Firenze | 14,0 |
Foggia | 11,0 |
Genova | 49,0 |
Grosseto | 2,0 |
Grottaglie | 3,0 |
Grumento | 38,0 |
Lamezia T. | 24,0 |
Milano-Malpensa | 980,0 |
Napoli | 14,0 |
Olbia | 45,6 |
Palermo | 15,0 |
Perugia | 7,0 |
Pisa | 42,0 |
Reggio Emilia | 7,0 |
Roma-Fiumicino | 1.390,0 |
Siena | 8,0 |
Torino | 17,0 |
Trieste | 3,0 |
Venezia | 55,0 |
Verona | 28,0 |
totale | 3.420,6 |
di cui: Del. CIPE 29.8.97: 115; LL. 135/95-194/98 (D.M. 68T/99):
832, LL. 449/85-67/88: 2.300; FERS (1994-99): 173,6
2.- Lo scenario assunto dalle linee politiche che seguono è
una consistente crescita di traffico aereo sugli aeroporti italiani,
in parte dovuta alle tendenze naturali del mercato, in parte come
effetto delle politiche di seguito illustrate. Gli obiettivi di
espansione dovranno perseguire la doppia via:
- della creazione di traffico, facendo emergere e soddisfacendo
il potenziale di domanda nazionale oggi non ancora espresso, quantificato
nella sezione 2 in circa 20 milioni di passeggeri/anno, e sviluppando
le opportunità di attrazione di traffico turistico internazionale,
che va promosso in modo più attivo di quanto avvenuto finora;
- della cattura di traffico (specie di lungo raggio), sia passeggeri
che merci, che oggi si incanala verso hub comunitari.
Lo sviluppo aeroportuale deve avvenire in una logica di "messa
a sistema" degli aeroporti, di formazione di una rete, all'interno
della quale ciascuna struttura possa valorizzare le proprie vocazioni,
secondo rapporti di complementarità con le altre. Solo
in questo contesto sarà possibile perseguire gli obiettivi
menzionati sopra - di creazione e di "riappropriazione"
di traffico, e di equilibrio territoriale dell'offerta - evitando
che la competizione fra gli aeroporti e fra le istanze locali
(che pure va promossa) si traduca in una mera redistribuzione
di traffico all'interno del territorio nazionale e, in definitiva,
in una perdita per l'intero sistema.
La pianificazione deve dunque rispondere a un insieme di obiettivi
complessi, rispetto ai quali la crescita complessiva del traffico
rappresenta insieme la condizione e l'effetto:
- il potenziamento della capacità di generare traffico da
parte degli hub, e
- al tempo stesso, la promozione di un equilibrio sul territorio,
vale a dire, generare offerta di servizi là dove vi è
domanda, ovvero avvicinare la domanda ai centri aeroportuali mediante
un adeguato sistema di infrastrutture di accesso; questo obiettivo
non è a "somma zero", non comporta il perseguimento
di una mera redistribuzione di traffico fra gli aeroporti, bensì
anche (i) la creazione di nuovo traffico, nella misura in cui
esiste una domanda latente di trasporto aereo oggi insoddisfatta,
e (ii) la riduzione delle "fughe" di traffico verso
aeroporti di altri Paesi, che oggi hanno origine soprattutto dagli
aeroporti regionali.
- qualità dei servizi;
- coesione territoriale;
- sostenibilità ambientale;
- sicurezza del trasporto;
- sviluppo del territorio, massimizzando il moltiplicatore delle
attività industriali e di produzione di servizi che gli
insediamenti aeroportuali possono direttamente o indirettamente
promuovere; lo sviluppo aeroportuale (in particolare degli aeroporti
regionali) va visto anche nell'ottica della crescita del turismo,
attraverso una più attiva analisi della potenziale domanda
nel settore, che dovrà essere condotta d'intesa con il
Ministero competente; un'adeguata disponibilità di strutture
aeroportuali, di collegamenti diretti con i paesi di origine e
di collegamenti centro-periferia (vale a dire, hub-aeroporti regionali),
così come l'offerta di servizi intermodali, possono rappresentare
un fattore importante di crescita di questa risorsa.
A questo fine essa dovrà promuovere:
- l'ottimizzazione delle economie di scala e lo sviluppo delle complementarità
funzionali e delle sinergie fra aeroporti;
- qualora opportuno, la specializzazione per tipologia di trasporto;
- lo sviluppo della logistica e dell'intermodalità, così
come delle infrastrutture di accesso.
Va aggiunto inoltre che:
- la consapevolezza che le attività aeroportuali generano
talora diseconomie esterne anche rilevanti, specie di carattere
ambientale, dovrà condurre ad elaborare equilibrati criteri
di indennizzo per i soggetti danneggiati, qualora l'eliminazione
del danno ambientale si rivelasse non perseguibile o non conveniente
sotto il profilo dell'interesse generale;
- al tempo stesso, gli Enti territoriali interessati dovranno impegnarsi
ad imporre il più assoluto rispetto della normativa in
tema di vincoli urbanistici per gli insediamenti adiacenti ai
sedimi aeroportuali.
Il processo descritto ha per riferimento uno scenario di medio-lungo
termine e richiederà il concorso di un insieme di soggetti:
dalle Amministrazioni competenti agli Enti territoriali interessati,
agli operatori, alle associazioni rappresentative degli utenti.
3.- In termini di equilibrio territoriale dell'offerta rispetto
alla domanda:
- Vanno garantite le condizioni di funzionalità del sistema,
e dunque di sostenibilità economica degli aeroporti
e dei diversi soggetti che vi operano; dal momento che efficienza,
competitività e sostenibilità sono anche funzione
delle dimensioni del traffico, va promosso un coerente sviluppo
della capacità aeroportuale.
- Una volta raggiunte le dimensioni necessarie ad assicurare la
condizione sopra indicata, va data priorità all'obiettivo
di decentramento del traffico, allo scopo di portare - sempre
con il vincolo dell'efficienza e nei limiti del ragionevole -
l'offerta là dove nasce la domanda di trasporto o dove
maggiori sono le prospettive di espansione. Va aggiunto che il
decongestionamento in sé degli aeroporti rappresenta un
ulteriore beneficio, in termini di qualità dei servizi,
per gli utenti18.
Questo approccio è in coerenza con lo sforzo che lo Stato
italiano sta effettuando per "mettere a regime" Malpensa
2000 e per promuovere una nuova crescita di collegamenti su Fiumicino,
ridottisi a seguito dell'apertura dello scalo milanese. L'orientamento
è che una volta saturata la capacità programmata
dei due hub, sulla base degli investimenti realizzati e di quelli
previsti, lo sviluppo del sistema aeroportuale italiano debba
indirizzarsi verso strutture decentrate.
I futuri vincoli di capacità dei grandi aeroporti hubs,
dunque, offrono ulteriori opportunità di sviluppo per gli
aeroporti minori, non più solo aeroporti feeders ma anche
valvola di scarico degli eccessi di domanda sugli aeroporti maggiori
per collegamenti point-to-point di breve/medio raggio, con effetti
positivi sull'entrata di nuovi vettori. Questa dinamica, peraltro,
è oggi in corso, come mostra il consistente aumento di
traffico point-to-point su alcuni aeroporti regionali: si tratta
dunque di assecondarla, evitando che sia soffocata dalle tendenze
centripete dei grandi aeroporti. In prospettiva il potenziamento
degli aeroporti regionali potrà estendersi, ove esistano
adeguate prospettive di traffico, ai collegamenti a lungo raggio,
anche con passeggeri in transito: questo passaggio, che già
gli accordi di open skies con gli Stati Uniti rendono possibile,
richiederà una modifica del regime degli accordi di traffico
con i paesi terzi che, pur con la necessaria gradualità,
va messa in cantiere.
4.- E' evidente da quanto detto che la pianificazione del sistema
aeroportuale nazionale ha portata più generale per l'impatto
che esercita sulle direttrici e sui flussi di traffico. L'importanza
della posta richiede una concentrazione degli sforzi su obiettivi
limitati, avvalendosi degli strumenti concessori, regolatori e
finanziari disponibili, che dovrà puntare sulla "messa
a sistema" degli aeroporti considerati prioritari, in fase
di individuazione nei lavori per il PGT.
Prima di delineare una possibile configurazione del sistema aeroportuale
italiano vanno anticipate alcune considerazioni.
- L'efficienza del sistema aeroportuale del Paese richiede (i) una
più incisiva demarcazione dell'utilizzazione dei singoli
punti a fini civili o a fini militari; d'intesa con il Ministero
della Difesa sarà opportuno pervenire - seppure con gradualità
- ad una più netta finalizzazione degli aeroporti; (ii)
il rigoroso rispetto dei vincoli urbanistici in prossimità
dei sedimi aeroportuali.
- La creazione di un sistema o di sub-sistemi può essere
realizzata in vario modo e con differente pregnanza: attraverso
partecipazioni azionarie o accordi commerciali; ovvero, indirettamente,
attraverso l'"assegnazione" da parte dello Stato di
diversi ruoli; in altre parole, può avvenire "dall'alto"
o per iniziativa spontanea degli operatori, o per le due vie insieme.
Va precisato che lo Stato non può "assegnare",
in modo diretto, ruoli, ma può indirettamente favorire
"vocazioni" attraverso un insieme di strumenti di cui
si dirà poi.
- La condizione affinché due o più aeroporti creino
spontaneamente un sistema, almeno sul piano operativo, è
che la complementarità faccia premio sulla competizione,
ciò che può verificarsi in modo stabile se quest'ultima
non ha carattere strutturale.
- Lo Stato italiano, con le motivazioni già indicate, ha
puntato su un "sistema" aeroportuale imperniato sui
due hub di Malpensa e di Fiumicino.
- Con l'avvio di Malpensa 2000 sono sorte violente polemiche in
ordine al drenaggio di traffico da Fiumicino che il nuovo hub
ha determinato, e dunque sul conflitto che oggettivamente caratterizzerebbe
l'operatività dei due aeroporti. L'esistenza di conflitti
di fondo va però valutata in un'ottica di più ampio
respiro (quella propria del processo pianificatorio). A questo
riguardo è necessario considerare che l'Italia sconta una
forte concentrazione dell'offerta di trasporto in Alitalia; al
tempo stesso questo stato di cose tende a perpetuarsi sui segmenti
più ricchi del traffico, poiché il regime di riserva
dei collegamenti intercontinentali rappresenta un fattore che
contribuisce ad ostacolare la crescita di realtà concorrenti.
Tuttavia, nel tempo, l'aumento dei volumi di traffico a fronte
dei limiti di crescita della capacità aeroportuale, e l'allargamento
del numero dei vettori designati per collegamenti extra-SEE (fino
all'eventuale estensione ad altri paesi del regime di open sky,
che il Ministero potrà esplorare), potranno stemperare
il conflitto o addirittura determinare condizioni di complementarità.
In altre parole, il Governo ritiene che, sebbene la vicinanza
geografica, unitamente a fattori di natura contingente, rendano
le due realtà aeroportuali oggi in conflitto (ciò
che è da considerarsi positivo se il conflitto genererà
comportamenti concorrenziali virtuosi), con l'allargamento del
mercato e la liberalizzazione dei collegamenti a lungo raggio
si potrà determinare un positivo equilibrio fra i due hub.
|
5.- Sulla base delle considerazioni precedenti, è possibile
disegnare uno sviluppo coordinato del "sistema aeroportuale
italiano" fondato sulle linee che seguono. Va da sè
che quanto segue rappresenta una prima riflessione che il Governo
sottoporrà alle osservazioni dei soggetti direttamente
interessati e alle valutazioni delle istituzioni competenti (Parlamento,
Autorità garante della concorrenza e del mercato, UE, Enti
locali):
- Indipendenza, almeno in una prima fase, dei due hub di Malpensa
e di Fiumicino.
- Formazione di sottosistemi aeroportuali "concentrici",
attraverso:
- la promozione di sistemi aeroportuali regionali o attinenti lo
stesso bacino di traffico, all'interno dei quali ciascuno aeroporto
veda valorizzata una propria vocazione (passeggeri di linea -
eventualmente distinti fra breve/medio e lungo raggio - charter,
merci);
- l'attivazione di due sistemi geograficamente più vasti,
che comprenderebbero quelli di cui al punto precedente, ciascuno
dei quali potrebbe "ruotare" intorno a uno dei due hub.
Il disegno non pretende di essere onnicomprensivo né vuole
possedere connotati deterministici, ma includere gli aeroporti
con maggior traffico di linea; potranno essere poi questi ultimi
a trovare soluzioni di raccordo con quelli minori.
L'obiettivo dei sistemi regionali dovrebbe essere di valorizzare
le specializzazioni (linea, charter, cargo, courier, posta), e
per questa via sfruttare al tempo stesso le economie di scala
derivanti dalla focalizzazione su un determinato segmento di traffico
e le sinergie derivanti dall'operare in un sistema; ovviamente,
laddove le esigenze di traffico rispetto alla capacità
lo richiedessero, il sistema potrebbe consentire il decentramento
anche della medesima tipologia di traffico. Va da sé che
ciascun sistema richiederebbe un'adeguata rete di infrastrutture
di collegamento fra i rispettivi "sotto-bacini" di traffico.
L'obiettivo dei secondi sarebbe invece quello di una coordinata
distribuzione del traffico che tenga conto, da un lato, dell'origine
della domanda e, dall'altro, delle migliori localizzazioni per
potenziare l'offerta, sia nell'interesse degli utenti che con
l'intento di limitare le "vie di fuga" di traffico verso
hub di altri paesi; complementare sarebbe l'obiettivo (comune
anche ai sistemi regionali) di potenziare le sinergie fra i diversi
impianti. In questo quadro, gli aeroporti regionali non svolgerebbero
più il solo ruolo di feeders degli hub, ma svilupperebbero
un proprio autonomo traffico, nazionale e internazionale.
Va aggiunto che una più equilibrata distribuzione territoriale
del traffico aereo - anche dei segmenti più ricchi di esso
- potrà stimolare una più uniforme crescita di attività
economiche, dirette e indotte, e di occupazione. In questo contesto,
avrebbero valenza positiva per lo sviluppo del Mezzogiorno relazioni
organiche fra gli aeroporti meridionali e altri aeroporti del
Paese, e in primo luogo il sistema aeroportuale romano, configurandosi
i primi non come meri tributari di traffico ma come partners di
un sistema di equilibrata ripartizione dei benefici. Anche lo
sviluppo di alcuni aeroporti in chiave turistica, di cui si è
detto prima, può rappresentare un'impostante opportunità
per il Mezzogiorno.
6.- La privatizzazione delle gestioni aeroportuali è oggi
in agenda nel nostro Paese, ed è auspicabile che il processo,
superati i tentennamenti che ancor oggi segnano la scena, prenda
rapidamente vigore. Oltre a stimolare una maggior efficienza,
le privatizzazioni possono rappresentare un'occasione importante
per realizzare il disegno delineato sopra (e più in generale
per promuovere sinergie e la diffusione di modelli gestionali
virtuosi), ma possono anche condurre in direzione opposta. Le
spinte accentratrici dei grandi aeroporti sarebbero prevedibilmente
destinate a moltiplicarsi qualora questi divenissero azionisti
degli aeroporti regionali. Al contrario, l'ingresso di un insieme
di aeroporti di ciascun sistema nel capitale dell'aeroporto hub
potrebbe determinare quel bilanciamento fra opposte forze necessario
per uno sviluppo equilibrato di tutte le componenti del sistema.
Il Governo non dispone delle leve necessarie per intervenire direttamente
sugli assetti societari delle gestioni aeroportuali o per stimolare
partnership fra di esse, ma può utilizzare altri strumenti
per promuovere - almeno - un quadro di condizioni e di complementarità
che configurino un sistema di fatto. L'intervento dovrà
ispirarsi ai seguenti criteri: promozione di capacità aeroportuali
adeguate agli obiettivi menzionati, decentramento del traffico
verso le aree di origine, valorizzazione delle vocazioni. A questo
scopo andranno diretti i seguenti strumenti:
- In primo luogo lo strumento concessorio e i contratti di programma
previsti dal Regolamento 521/1997.
- La leva finanziaria. Come si è ricordato, lo Stato italiano,
negli ultimi anni, ha reso disponibili oltre 3.400 miliardi per
la costruzione di infrastrutture aeroportuali, sulla base di una
logica che - se si eccettuano gli investimenti sugli hub - per
il resto non corrispondeva ad una compiuta architettura di sistema.
Il Governo, sulla base dei criteri che verranno indicati dal PGT,
allocherà le eventuali ulteriori risorse che si rendessero
necessarie e disponibili, in coerenza con il disegno descritto
e tenendo conto che - sulla base dei finanziamenti già
erogati o assegnati, dei volumi di traffico che, per la maggioranza
degli aeroporti, rendono gli investimenti sostenibili, e della
riforma diritti aeroportuali (di cui alla sezione 4.3) - in linea
di principio i gestori aeroportuali debbono potersi autofinanziare.
Va ricordato tuttavia che il Governo ha presentato in sede comunitaria,
a valere sul programma QCS 2000-2006, richieste di finanziamenti
per infrastrutture aeroportuali meridionali tali da attivare risorse
dell'ordine di 1.500 miliardi.
- Lo Stato, piuttosto, potrà contribuire allo sviluppo aeroportuale
attraverso la costruzione delle infrastrutture di accesso, autostradali
e, ove ricorrano le condizioni, ferroviarie. Anche la politica
delle infrastrutture terrestri dovrà essere dunque finalizzata
agli obiettivi enunciati: collegamenti fra le città e gli
aeroporti appartenenti ad uno stesso bacino di traffico, collegamenti
di accesso agli aeroporti dimensionati sugli obiettivi di capacità
assegnati ad essi dal PGT, ecc. Andrà incentivata al riguardo
la partecipazione di capitali privati agli investimenti e alla
gestione, in primo luogo quella degli stessi gestori aeroportuali.
- Il trasporto di merci risponde a logiche diverse e più
complesse di quelle proprie del trasporto passeggeri. Al tempo
stesso, come si è ricordato nella sezione A), il trasporto
merci per via aerea è destinato a crescere, nei paesi avanzati,
in misura maggiore di quello passeggeri, purché essi si
dotino delle strutture, dei supporti logistici, dell'organizzazione
e del coordinamento necessari. Anche attraverso la politica degli
interporti, delle piattaforme logistiche e, ove opportuno, la
costruzione di raccordi ferroviarie di accesso ai terminali cargo,
così come attraverso lo sveltimento delle procedure amministrative
e un migliore coordinamento fra i soggetti, il Governo si adopererà
per promuovere il rilancio del settore (su questo si veda il successivo
punto 9). Qualora si rivelasse opportuno, potrà essere
incentivata la specializzazione degli aeroporti.
- Come si dirà poi, la legge 662/96 e la Delibera del CIPE
del 24 aprile 1996 rendono i diritti aeroportuali uno strumento
flessibile da caso a caso. Si potrebbe addirittura prefigurare
(sentita l'Autorità garante della concorrenza e del mercato
e, ove ne ricorrano le condizioni, l'UE) che, a seconda dei casi,
i diritti siano temporaneamente applicati in misura ridotta in
funzione di determinate tipologie di traffico e del decentramento
aeroportuale, con corrispondente compensazione con sgravi dei
canoni o con altri interventi di sostegno.
7.- Come si è indicato in premessa, la complessità
del mondo del trasporto aereo richiede che lo Stato attivi una
pluralità di leve per agevolarne lo sviluppo: alla pianificazione,
alla liberalizzazione e alla regolazione va aggiunto, come necessario
complemento, il coordinamento fra i numerosi soggetti interessati
e lo snellimento delle procedure amministrative. In primo luogo,
quelli interni al settore (gestori, vettori, handlers, Guardia
di Finanza, Polizia di Stato, VV.FF., servizi sanitari, ENAV,
ecc.) dalla cui capacità di interagire in modo rapido e
organizzato dipende in buona misura la funzionalità dei
servizi. Ma anche quelli esterni, posto che il settore è
parte di una rete di cui ogni tassello (ferrovie, Anas, autostrade)
condiziona l'efficienza del sistema, e la cui dinamica espansiva
lo pone continuamente a confrontarsi con il territorio (si pensi
alla lentezza delle procedure autorizzative per nuove infrastrutture
e insediamenti, ai delicati problemi che sorgono dalle emissioni
sonore, ecc.). Una parte significativa di responsabilità
del ritardo del settore e della sua scarsa competitività
scaturisce propria dalla mancanza di coordinamento fra i soggetti
a vario titolo coinvolti e dalla complessità delle procedure.
Di conseguenza, il Ministero, d'intesa con le istituzioni competenti,
promuoverà un'iniziativa diretta a sveltire le procedure
e ad assicurare un più incisivo coordinamento fra gli operatori
e le istituzioni.
8.- Il Ministero attiverà inoltre una serie di iniziative
dirette a promuovere la formazione di personale specializzato,
il riconoscimento delle qualifiche, lo snellimento delle procedure
di approvazione e collaudo di nuovi materiali. In particolare,
il settore del trasporto aereo richiede una crescente offerta
di competenze nuove e continuamente aggiornate, offerta oggi carente
in Italia. La formazione di piloti e di personale tecnico, ad
esempio, costituisce un processo lungo e costoso, spesso al di
sopra delle possibilità degli aspiranti; non a caso uno
dei principali "bacini" cui attingono le compagnie aeree
è il personale dell'Aeronautica militare. Il Ministero
pertanto, in raccordo con l'Aeronautica militare, con i Centri
di formazione attualmente esistenti e con gli operatori interessati,
promuoverà un'iniziativa diretta a valutare la possibilità
di potenziare la capacità formativa del Paese in questo
settore.
9.- Nello sviluppo del trasporto aereo delle merci il Paese sconta
ritardi considerevoli, dovuti a cause molteplici, solo in parte
comuni a quelle che frenano altre modalità:
- la mancanza di adeguate infrastrutture, logistiche e di accesso;
- procedure amministrative farraginose e controlli, spesso ripetuti
e lenti rispetto alle esigenze del trasporto aereo;
- di fondo, la mancanza di una cultura e di un'organizzazione logistica
paragonabili a quelle dei paesi più avanzati.
Sebbene l'attuale stato della rilevazione dei flussi di traffico
sia tutt'altro che soddisfacente, il risultato delle carenze di
cui sopra si traduce in uno sviluppo del trasportato ben al di
sotto della media europea e in una perdita consistente di traffico
a favore di vettori e di aeroporti di altri paesi: si stima che
la quota di traffico merci con origine o destinazione nel nostro
Paese che prende, via terra, la strada degli hub europei sia dell'ordine
del 60-70%.
Inoltre, al di là dei volumi trasportati, appare particolarmente
carente nel nostro Paese la lavorazione delle merci, che è
quella parte dell'attività a più elevato valore
aggiunto.
In questo stato di cose il Ministero, in concerto con le Amministrazioni
competenti e con gli Enti territoriali interessati, valuterà
la possibilità di intervenire su più fronti.
Per gli investimenti si dovrà:
- definire un piano di sviluppo della capacità aeroportuale
per merci (cargo, posta, courier) a livello nazionale, evitando
la polverizzazione delle iniziative e, laddove ne ricorrano le
condizioni, individuando siti a prevalente vocazione cargo e incentivando
la lavorazione in loco delle merci;
- promuovere la costruzione di infrastrutture ferroviarie di accesso
ai terminali cargo, ove i volumi, in concorso con il trasporto
passeggeri, ne rendano sostenibili i costi di esercizio;
- semplificare le procedure per l'insediamento nei principali aeroporti
di centri distributivi "sovranazionali" (oggi concentrati
nel Nord-Europa) per incentivare lo sviluppo di attività
logistiche e il trasporto internazionale di merci, in partenza
e in arrivo, direttamente sugli aeroporti del Paese;
- snellire le procedure di autorizzazione alla costruzione di nuovi
insediamenti logistici, nella convinzione che il principale fattore
frenante al riguardo sia rappresentato dalla lunghezza dei tempi
e dall'incertezza degli esiti; eventualmente stabilire (in analogia
con altri Paesi) tipologie standard di insediamenti.
Per ottimizzare la gestione sarà necessario valutare con
attenzione, in concerto con le istituzioni competenti, la possibilità
di:
- promuovere un più incisivo coordinamento fra i soggetti
pubblici presenti in aeroporto (Dogana, Guardia di Finanza, Polizia
di Stato, Carabinieri, VVFF, Sanità, ecc.);
- semplificare i documenti di viaggio della merce, fino all'unificazione
degli stessi nei trasporti intermodali;
- introdurre la lettera di vettura (AWB) come unico documento sia
per la dogana che per il trasporto fuori aeroporto;
- semplificare la normativa doganale, allineandola ai maggiori aeroporti
europei, eliminando controlli plurimi e responsabilizzando gli
handlers, ove necessario anche attraverso l'adeguamento delle
fideiussioni a garanzia di reati doganali;
- dotare Guardia di Finanza e Polizia di Stato di rilevatori idonei
ad assicurare sicurezza e velocità dei controlli (esplosivi
e antidroga);
- dotare gli Uffici doganali e di Polizia di sistemi informativi
in rete;
- portare fino alle 24 ore l'operatività degli stessi ed
ampliare l'orario di operatività dei servizi veterinari
e fisiopatologici;
- incentivare lo sviluppo di un CCS (Cargo Community System) unico
nazionale, che colleghi in tempo reale tutti i soggetti operanti
nel settore (spedizionieri, handlers, dogana, banche, vettori,
ecc.)
- consentire la circolazione dei mezzi di collegamento stradale
con gli aeroporti anche il sabato e la domenica, equiparando il
trasporto merci per via aerea a quello delle merci deperibili;
- consentire, in determinate fasce orarie e con l'imposizione di
vincoli alle emissioni sonore, l'uso notturno di alcuni aeroporti;
- prevedere abbattimenti tariffari mirati allo sviluppo di questa
tipologia di trasporto.
|
4.3 Le gestioni aeroportuali
1.- Il sedime e le infrastrutture degli aeroporti statali italiani
destinati a traffico commerciale sono, per la massima parte, di
proprietà demaniale. La gestione degli aeroporti statali
può essere affidata come "gestione totale", "gestione
parziale" o "gestione diretta"22.
Va detto che tutti i principali aeroporti italiani ricadono nelle
fattispecie della gestione totale o di quella parziale, e che
quest'ultima sta gradualmente evolvendo verso la prima. La concessione
della gestione totale è subordinata alla stipula di una
Convenzione e di un Contratto di programma, che costituiscono
strumenti essenziali per la regolazione nel settore. Nella trattazione
che segue saranno pertanto presi a riferimento le gestioni aeroportuali
totali.
2.- I gestori aeroportuali sono tenuti a versare allo Stato un
canone di concessione per l'uso delle infrastrutture, a fronte
del quale percepiscono proventi: proventi "lato aria"
(diritti di approdo, partenza e sosta degli aeromobili, diritti
di imbarco passeggeri, fees per la fornitura di carburanti, handling)
e proventi "lato terra" (ricavi della gestione commerciale,
affitti di spazi, ecc.); concorrono inoltre a formare il reddito
d'impresa proventi "diversi" (ad esempio, finanziari,
da partecipazioni, ecc.). La composizione dei proventi aeroportuali
varia considerevolmente da caso a caso, con marcate differenze
fra paesi, come evidenziato per il 1997 dalla Tabella 10.
Tabella 10 - composizione dei proventi di alcuni aeroporti23
Aeroporto | Composizione (%) dei proventi
|
| Aeronautici | handling
| commerciali | altri |
COPENHAGEN | 50% | ---
| 48% | 2% |
SCHIPOL | 45% | ---
| 54% | 1% |
VIENNA | 36% | 34%
| 30% | --- |
BAA | 34% | ---
| 44% | 22% |
PARIGI | 33% | 16%
| 33% | 18% |
FRANCOFORTE | 30% | 37%
| 19% | 14% |
SEA | 19% | 59%
| 17% | 5% |
ADR | 18% | 34%
| 6% | 12% |
GENOVA | 19% | 61%
| 20% | --- |
TORINO | 22% | 54%
| 17% | 7% |
VENEZIA | 27% | 54%
| 19% | --- |
La Tabella mostra che la quota di proventi derivante da handling
(pari a 0 in alcuni importanti aeroporti europei) è in
Italia sensibilmente superiore alla media europea. Come si dirà,
tale quota è destinata a diminuire con l'avvenuta liberalizzazione
delle attività di assistenza a terra e rende vieppiù
urgente una riforma dei meccanismi di determinazione delle varie
"voci" di proventi aeroportuali.
Al tempo stesso, gli aeroporti italiani sviluppano un'attività
commerciale che, misurata come quota dei proventi, non è
all'altezza delle migliori realtà europee, ciò che
implica, da un lato, una non adeguata valorizzazione delle strutture
concesse e, dall'altro, un'offerta di servizi di terra agli utenti
non ottimale. Le privatizzazioni in atto o in prospettiva, con
il conseguente, possibile ingresso di operatori specializzati
in campo commerciale, potrà fornire un solido stimolo in
questa direzione.
3.- Gli aeroporti rappresentano un caso di scuola di monopoli
naturali e di terreno di elezione della regolazione. Infatti,
i potenziali benefici per la collettività di questa condizione
scaturiscono dalle economie di scala che essa permette; quelli
effettivi dalla misura in cui le potenziali economie di costi
sono realizzate nei fatti e trasferite sui prezzi dei servizi
resi. L'assenza di pressioni competitive espone il settore a "tentazioni"
di inefficienza e alla potenziale acquisizione di rendite di posizione.
E' dunque compito degli Stati - attraverso la regolazione - di
adoperarsi affinché i benefici di questa situazione siano
interamente traslati a valle.
La teoria economica suggerisce al riguardo:
- di limitare l'area delle attività svolte in regime di monopolio
- di surrogare la concorrenza nel mercato con la concorrenza per
l'accesso al mercato
- di promuovere comportamenti ispirati alla simulazione della concorrenza,
laddove questa manchi.
4.- Gli attuali gestori totali e quanti sono in via di acquisizione
di tale titolo partendo da quello di gestori parziali, non hanno
acquisito il proprio diritto in virtù di una procedura
competitiva, bensì in virtù di leggi speciali o
del Regolamento di cui al Decreto ministeriale 521/1997.
E' bene ricordare che quanto sopra configura un regime transitorio,
per quanto con efficacia prolungata in relazione alla durata delle
concessioni. L'art. 8 dello stesso Regolamento stabilisce infatti
che le gestioni non richieste o non affidate, così come
quelle revocate o in scadenza, dovranno essere concesse attraverso
procedure competitive.
Tradizionalmente, i diritti aeronautici sono stati fissati sulla
base di procedure e convenzioni fondate su diritti acquisiti storicamente,
indipendentemente dai costi sostenuti per assicurare tali servizi.
La giustificazione di strutture tariffarie di questo tipo è
stata quella di interpretare i servizi aeronautici come servizi
di utilità sociale, per i quali devono essere garantite
condizioni di accesso non discriminatorie e uguali per tutti gli
utenti. Ancor oggi (nonostante previsioni legislative diverse
- di cui si dirà) i diritti di approdo e di partenza sono
fissati in base al peso degli aeromobili e sono uguali per tutti
gli aeroporti e per tutte le fasce orarie.
Al tempo stesso, non si è mai imposta alcuna forma di regolazione
sulle attività "lato terra", ciò che ha
permesso alle società di gestione, da un lato, di ottenere
rilevanti profitti e, dall'altro, di sussidiare i servizi aeronautici.
Il sistema che si è così andato costituendo è
inevitabilmente distorsivo: nelle attività aeronautiche
- per entrambe le ragioni che non consente un recupero dei costi
e che non è differenziato in relazione ai diversi aeroporti
e alle situazioni di congestione del traffico - conduce ad un'allocazione
inefficiente delle risorse; d'altro canto, nelle attività
commerciali le società di gestione godono di un elevato
potere monopolistico e realizzano elevati profitti, che vanno
a beneficio della collettività solo nella misura in cui
siano utilizzati per sussidiare il lato aria e le infrastrutture
aeronautiche. Infine, l'assenza di pressioni concorrenziali può
condurre a scarsa attenzione per la qualità dei servizi.
5.- Va nella direzione della limitazione delle attività
svolte in monopolio la recente liberalizzazione dell'handling,
che sottrae alle gestioni aeroportuali (al di sopra di determinate
soglie di traffico) il diritto esclusivo di esercitare tale attività
con conseguente, prevedibile abbassamento dei costi e innalzamento
della qualità. Il processo in questa direzione incontra
ostacoli che vanno rapidamente rimossi.
Al tempo stesso, nella qualità di concedente di un servizio
di pubblica utilità, lo Stato deve fare di più per
assicurare standard di servizio adeguati (tanto più dove
contribuisce agli investimenti), ad esempio, nei collegamenti
fra terminal.
6.- Per il resto, la materia dei canoni e dei proventi aeroportuali
è stata più volte modificata senza ancor oggi giungere
a una definizione che possa dirsi veramente compiuta e soddisfacente,
come non hanno mancato di rilevare l'Autorità garante della
concorrenza e del mercato (Segnalazione del 23 febbraio 1998)
e la Commissione europea con la proposta di direttiva del 20 giugno
1997. E' dunque necessario che il Governo ponga mano a una riforma
della materia, in parte avvalendosi degli esistenti strumenti
normativi, in parte introducendone di nuovi. La stessa riforma
nel campo dell'handling e l'abolizione del duty free per i collegamenti
infra-europei, che vedranno ridurre il peso di queste componenti
sul complesso delle attività dei gestori aeroportuali (e
dunque pressioni da parte di questi ultimi per un riequilibrio
dei proventi sugli altri fronti) spinge in questa direzione.
Ultima in ordine di tempo, la legge 662/96 (art.2, cc.188-189),
stabilisce:
- Che la misura dei diritti aeroportuali sia fissata annualmente
tenendo conto dei seguenti obiettivi: (i) progressivo allineamento
ai livelli europei, differenziazione fra scali aeroportuali in
funzione delle dimensioni di traffico; (iii) applicazione, per
ciascuno scalo, di livelli tariffari differenziati in relazione
all'intensità del traffico nei diversi periodi della giornata;
(iv) correlazione con il livello qualitativo e quantitativo dei
servizi offerti; (v) correlazione con le esigenze di recupero
dei costi, in base a criteri di efficienza e di sviluppo delle
infrastrutture aeroportuali, (vi) conseguimento degli obiettivi
di tutela ambientale.
- Che i canoni siano stabiliti con riferimento al volume di traffico
passeggeri e merci.
La stessa norma stabilisce che, in attesa dell'applicazione di
quanto da essa previsto, i diritti siano aumentati annualmente
in ragione del tasso di inflazione programmato. Al tempo stesso,
il Decreto interministeriale Finanze-Trasporti del 22 dicembre
1998 fissa i canoni dovuti dalle gestioni aeroportuali nel 10%
del volume delle entrate derivanti dai diritti e dalle tasse di
imbarco e sbarco merci. Lo stesso decreto stabilisce che, in ottemperanza
a quanto previsto dal Decreto legislativo 25 luglio 1997, n. 250,
istitutivo dell'Ente nazionale per l'aviazione civile, l'ammontare
dei canoni deve essere direttamente versato all'Ente quale fonte
di finanziamento.
Il Governo intende procedere rapidamente a dare attuazione a quanto
previsto dalla normativa vigente, tenendo conto dei seguenti criteri
ispirati alla simulazione della concorrenza:
- Commisurazione dei proventi aeronautici per i servizi offerti
in condizioni di monopolio (diritti di approdo, partenza, sosta
e ricovero degli aeromobili; diritti di imbarco passeggeri; compensi
per la sicurezza; fees sui carburanti, ecc.) ai costi dei singoli
servizi, sulla base del principio stabilito dalla Delibera CIPE
del 24.4.1996 sulla tariffazione dei servizi di pubblica utilità,
fondato sul criterio del price-cap. Come è noto, il criterio
del price-cap stabilisce (i) che le tariffe debbano essere fissate
con riferimento a costi certi e documentati e (ii) che la loro
dinamica debba essere non superiore al tasso programmato di inflazione,
meno un tasso di crescita della produttività stabilito
come obiettivo, più un'eventuale componente che tenga conto
di oneri aggiuntivi a carico del produttore dei servizi. I parametri
in questione saranno fissati con i contratti di programma che
i gestori devono stipulare con l'Amministrazione concedente, ai
sensi dell'art. 7, c. 3b, del Regolamento approvato con Decreto
interministeriale Trasporti-Tesoro 12 novembre 1997, n. 521. L'inclusione
nelle tariffe di oneri aggiuntivi per investimenti dovrà
essere previamente sottoposta alla valutazione del Comitato degli
utenti dell'aeroporto interessato.
Va sottolineato che il criterio citato fissa il tetto della dinamica
media di un paniere di tariffe, sancendo il principio che
ciascun servizio deve complessivamente ripagarsi, ma lasciando
alle aziende la libertà di gestire - all'interno di tale
tetto - i singoli segmenti tariffari in base a considerazioni
di efficienza e di mercato. Il price-cap, pertanto, consente la
flessibilità necessaria per attuare quanto previsto dalla
citata legge 662/96 in ordine alla differenziazione dei diritti
per aeroporti e per fasce orarie; in aggiunta a quanto previsto
dalla citata legge, potrebbe risultare opportuna l'introduzione
di un'ulteriore differenziazione dei diritti in funzione della
tipologia di traffico che si vuole promuovere, escludendo ovviamente
ogni discriminazione fra vettori. Al tempo stesso la commisurazione
ai costi efficienti è in piena armonia con la previsione
della stessa legge di una graduale convergenza dei diritti verso
i livelli medi europei.
- Fissazione dei canoni ad un livello tale da assicurare alle società
di gestione profitti sulle attività "lato terra"
non eccedenti quelli che potrebbero essere ottenuti a lungo andare
in situazioni concorrenziali similari ("yardstick competition"),
vale a dire, quelli che si determinerebbe in seguito all'assegnazione
delle concessioni mediante procedure competitive, calcolati sul
capitale investito al netto dei contributi pubblici. L'attuale
meccanismo, che stabilisce i canoni come proporzione fissa dei
diritti aeroportuali, vale a dire del traffico, penalizza gli
aeroporti minori a favore di quelli di maggior dimensioni, la
cui capacità di profitto è da pensare cresca progressivamente
rispetto al traffico. Dovrà essere pertanto introdotto
un criterio che fissi un profilo crescente delle aliquote applicate
a una base che potrà consistere nel volume dei diritti
percepiti dalle singole gestioni, ovvero ai ricavi della gestione
commerciale. Qualora i canoni venissero fissati in base ai ricavi
di una gestione commerciale parametrata su realtà similari
efficienti, ciò potrebbe costituire un efficace incentivo
allo sviluppo di tali attività.
- Il maggior flusso dei canoni, al netto della componente che dovrà
essere versata all'ENAC, potrà essere utilizzato a vantaggio
degli utenti dello stesso aeroporto, ad esempio, per il potenziamento
delle infrastrutture di accesso, ovvero della collettività
degli utenti, attraverso la costituzione di un fondo nazionale
con finalità similari.
La realizzazione di una tale riforma potrà richiedere anche
interventi normativi, tesi:
- Alla trasformazione delle tasse (diritti di approdo e partenza,
diritti di imbarco) in tariffe e a permettere la differenziazione
dei diritti in base alla tipologia di traffico.
- Ad attribuire le competenze in ordine alla tariffazione al solo
Ministero dei trasporti e della navigazione e al CIPE.
- A rendere più cogente l'obbligo delle società di
gestione di presentare contabilità analitiche per centri
di costo e di ricavo, certificate da società indicate dal
Ministero vigilante.
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5. L'allocazione degli slots aeroportuali
1.- La liberalizzazione del trasporto aereo si scontra talvolta
con barriere all'entrata che nascono da situazioni congestionamento
aeroportuale. Sebbene il fenomeno investa in senso stretto una
quota assai limitata dei movimenti aeronautici, tuttavia esso
assume importanza rilevante in quanto determina restrizioni di
traffico su aeroporti e fasce orarie di primaria importanza per
le compagnie aeree. Ciò giustifica l'attenzione che gli
Stati riservano alla regolazione in materia.
2.- L'Unione europea (anche recependo principi sanciti dall'ICAO)
ha emanato in materia il Regolamento n. 95/93 che stabilisce criteri
in ordine (i) alla allocazione degli slots negli aeroporti "coordinati"
o "pienamente coordinati" e (ii) al soggetto (il "coordinatore")
ai quali gli Stati membri possono conferire il potere di ripartire
gli slots fra i vettori aerei.
3.- L'adeguatezza dell'attuale regime rispetto alle esigenze di
efficienza del trasporto e di tutela dei diritti dei vettori è
materia controversa. Le valutazione al riguardo debbono tenere
conto di diversi elementi.
3.1.- La garanzia di effettiva neutralità del coordinatore.
La circostanza che ancora oggi la figura del coordinatore sia
spesso, direttamente o indirettamente, collegata alle compagnie
di bandiera costituisce elemento critico rispetto all'obbligo
di terzietà.
Sotto questo profilo lo Stato italiano, anche sulla base delle
indicazioni dell'Autorità garante della concorrenza e del
mercato e dell'UE, ha adottato un "modello" che sembra
dare particolari garanzie. L'organismo di coordinamento (Assoclearance)
è un'associazione aperta - con uguali diritti - a tutti
i gestori degli aeroporti coordinati o pienamente coordinati,
a tutte le compagnie aeree comunitarie e alle compagnie aree degli
Stati terzi che riconoscono ai vettori comunitari lo stesso diritto
di accedere ai propri organismi di clearance aeroportuale. La
drastica riduzione del contenzioso che ha seguito l'istituzione
del nuovo organismo conferma l'opportunità della scelta
effettuata dal Governo italiano, il quale a chiesto alla Commissione
europea di adoperarsi presso gli altri Stati membri affinché
il modello sia mutuato anche da essi.
3.2.- L'esistenza di meccanismi di salvaguardia degli interessi
dei vettori avverso le decisioni del coordinatore. Come è
stato indicato sopra, la normativa comunitaria prevede che i soggetti
investiti, in caso di ricorso, possano unicamente formulare "proposte"
al coordinatore o fornire una "mediazione"; in altre
parole, la normativa comunitaria sembra prefigurare soluzioni
conciliative, non meccanismi di annullamento delle decisioni del
coordinatore. Ovviamente, restano applicabili i principi generali
del diritto interno ai vari Stati e dunque il ricorso ai livelli
giurisdizionali competenti.
Sotto il profilo del diritto amministrativo italiano, l'assegnazione
degli slots sembra configurarsi come interesse legittimo, come
tale impugnabile di fronte al TAR. Ai fini della funzionalità
del sistema, tuttavia, potrà essere utile prefigurare ipotesi
integrative che consentano di trovare soluzioni alle controversie
all'interno del sistema della clearance: una via da esplorare
è l'introduzione di un arbitrato facoltativo, come interpretazione
estensiva dell'ipotesi comunitaria di una mediazione esperibile
da un soggetto nominato dallo Stato membro.
3.3.- I criteri di allocazione e la gratuità degli slots
sono gli aspetti più complessi e controversi.
- I criteri fissati in sede comunitaria si incentrano sulla cosiddetta
"grandfather's rule", vale a dire, sul diritto dei vettori
alla riconferma degli slots stagione dopo stagione, salvo il mancato
utilizzo degli stessi per una percentuale superiore al 20%. Questa
regola, unitamente ai vincoli di crescita della capacità
aeroportuale, rende di fatto marginali gli spazi che si aprono
ai nuovi entranti sugli aeroporti congestionati. Il principio
è palesemente sbilanciato nell'interesse delle compagnie
"storiche" dei vari Stati, che possono godere, da un
lato, di "rendite di posizione" (per di più acquisite
a titolo gratuito) e, dall'altro, di certezze a lungo termine
per pianificare servizi e investimenti. Al tempo stesso, la regola
in questione presenta anche aspetti positivi, dal punto di vista
dell'interesse generale, poiché determina un quadro di
stabilità in un settore caratterizzato da ingenti investimenti
e da elevata variabilità. In questo contesto, il compito
del regolatore, innanzitutto a livello comunitario, è di
concepire un nuovo sistema che garantisca una maggiore apertura
ai nuovi entranti senza disperdere i benefici della stabilità.
- Quanto alla gratuità degli slots, va detto che:
- Il prezzo per l'uso delle infrastrutture dovrebbe essere la somma
di due componenti che vanno tenute concettualmente distinte: il
corrispettivo dei servizi resi dal gestore dell'infrastruttura
(i diritti aeroportuali) e il prezzo per accedere a una risorsa
scarsa (la capacità infrastrutturale), se scarsa è.
Della prima componente si è già discusso nella sezione
4.3; quanto alla seconda, differenza fra il prezzo che i vettori
sarebbero disposti mediamente a pagare per accedere alla capacità
infrastrutturale scarsa e quello che debbono effettivamente pagare
(oggi pressoché pari a zero, stante la gratuità
degli slots) costituisce un indiretto sussidio dello Stato, in
qualità di concessionario di una risorsa scarsa, ai vettori.
Va da sé che i maggiori beneficiari del sussidio sono le
compagnie "storiche" che, in virtù del diritto
alla conservazione degli slots, ne detengono la maggiore quantità.
- La gratuità degli slots, inoltre, non garantisce un uso
efficiente di risorse scarse, non premia l'efficienza relativa
dei vettori (nella misura in cui questa si rifletta in capacità
e in disponibilità a pagare), non fornisce incentivi corretti
per le decisioni di investimento.
In conclusione, l'attuale regime è discriminatorio, non
favorisce la concorrenza e non garantisce un uso efficiente della
capacità infrastrutturale.
Al tempo stesso, la riforma del regime deve essere graduale e
attentamente ponderata, allo scopo di consentire un'effettiva
maggiore apertura a nuovi soggetti (evitando che produca effetti
opposti agli obiettivi), senza disperdere i benefici di stabilità
dell'attuale ordine. Ancora una volta, il problema del regolatore
è di trovare soluzioni equilibrate che massimizzino i benefici
del cambiamento in rapporto ai costi.
Infine, qualunque revisione della materia richiede di essere concordata
in sede comunitaria, in quanto (i) la disciplina è sottoposta
alla giurisdizione europea e (ii) produrrebbe effetti distorsivi
se non fosse applicata in modo uniforme, almeno a livello europeo.
Il Ministero intende farsi promotore in sede comunitaria di un
graduale cambiamento del regime.
4.- La soluzione più lineare sotto il profilo della teoria
economica è l'attribuzione degli slots sulla base di meccanismi
d'asta, eventualmente ipotizzando che il prezzo fissato in
sede di asta incorpori i diritti aeroportuali, allo scopo di evitare
duplicazioni di costi per servizi (l'accesso all'aeroporto e l'utilizzo
delle infrastrutture) che in definitiva rappresentano un tutt'uno.
E' tuttavia necessario ribadire che le due componenti vanno tenute
concettualmente. Rispetto all'attuale regime, un sistema incentrato
sull'attribuzione degli slots per asta comporta benefici e costi.
Quanti ai primi:
- Può consentire un "rimescolamento di carte" a
favore dei nuovi entranti e delle compagnie minori.
- Può premiare le compagnie più efficienti (quelle
disposte a pagare di più).
- Lascerebbe i titolari degli slots liberi di utilizzarli come meglio
credono, sia in ordine alle destinazioni dei collegamenti sia
in ordine alla possibilità di "venderli" ad altre
compagnie, attivando così un mercato secondario che accentuerebbe
la flessibilità del sistema.
Applicato senza correttivi e in misura non graduale, tuttavia,
essa può determinare effetti opposti a quelli attesi. In
particolare:
- Se è vero che i soggetti più efficienti sono quelli
disposti a pagare di più, non è necessariamente
vero che i soggetti disposti a pagare di più siano sempre
quelli più efficienti. In altre parole, il meccanismo d'asta
potrebbe di fatto favorire le compagnie maggiori, che (al di là
dell'efficienza) possono essere disposte a pagare per evitare
nuovi entranti, hanno maggiore larghezza finanziaria per farlo
e possiedono reti di alleanze tali da "parcheggiare"
gli slots presso compagnie amiche o di concordare con gli alleati
politiche comuni di acquisizione degli slots per sbarrare il passo
ad altri.
- Se non applicato con gradualità, si passerebbe da un regime
di stabilità, che comprime fortemente l'accesso al mercato,
ad uno che potrebbe destabilizzarlo in modo grave.
5.- La riforma deve essere dunque graduale e accompagnata da correttivi
tali da minimizzare i costi rispetto ai benefici. Come prima ipotesi
(da approfondire in sede di PGT, previo confronto con soggetti
interessati, e da sottoporre poi all'UE) è possibile immaginare
un percorso di riforma da attuare in fasi successive, anche tenuto
conto delle resistenze che questa potrà incontrare in sede
comunitaria.
5.1.- Iniziale mantenimento della gratuità degli slots,
ma con i seguenti correttivi:
- Elevazione al 90% della percentuale degli slots che debbono essere
utilizzati, pena la revoca.
- Elevazione al 75% della quota riservata ai nuovi entranti degli
slots che si rendono disponibili.
- Proibizione degli scambi diretti di slots e costituzione
di un pool destinato ad alimentare gli scambi. Il meccanismo,
da un lato, faciliterebbe la clearance che oggi i vettori esercitano
direttamente con gli slots che detengono e, dall'altro, eviterebbe
accordi diretti fra compagnie a scapito di altre. Questo meccanismo
avviene di fatto a margine delle conferenze IATA per l'assegnazione
semestrale degli slots.
- Preferenza per i servizi caratterizzati da maggiore continuità
in corso d'anno e da maggiore frequenza settimanale.
- Revoca in corso di stagione degli slots non utilizzati, qualora
risulti oggettivamente impossibile per il vettore titolare raggiungere
la quota minima prevista; una misura di questo tipo, oltre a rendere
immediatamente disponibili per altri slots altrimenti inutilizzati,
avrebbe come effetto quello di scoraggiare la diffusa pratica
di richiedere slots in eccesso rispetto alla propria capacità
operativa.
- Introduzione di meccanismi sanzionatori contro i vettori che non
utilizzano gli slots, o esercitano servizi senza la titolarità
dei corrispondenti slots, ovvero che utilizzano sistematicamente
fasce orarie diverse da quelle assegnate loro.
5.2.- In una secondo tempo potrebbe essere gradualmente introdotto
un meccanismo d'asta, a sua volta articolato in passi successivi:
- Offerta ai nuovi entranti, mediante asta, del 75% dei nuovi slots
e di quelli che si rendono disponibili; la motivazione dell'asta
riservata è di evitare che i vettori storici possano accaparrarsi,
in virtù, delle considerazioni indicate sopra, quote crescenti
di slots a scapito dei vettori minori. Il restante 25% dei nuovi
slots sarebbe offerto in asta a tutti i richiedenti. Il prezzo
determinato in questa seconda asta potrebbe poi essere applicato,
secondo fasce orarie omogenee, agli slots che, in virtù
della "grandfather's rule", restano nella "riserva
storica" delle compagnie.
- Fermo restando quanto al punto precedente, in una seconda fase
andrebbero messe in asta anche quote di slots storici (ad esempio,
il 10% ogni x anni), con possibilità di partecipazione
alle aste da parte di tutte le compagnie, di modo che - nel tempo
- verrebbe gradualmente riassorbita la "grandfather rule".
Il prezzo così determinato verrebbe applicato agli slots
ancora esenti dall'assegnazione in asta (sempre per fasce orarie
omogenee), in sostituzione del prezzo considerato al punto precedente.
Va da sé che sarebbero oggetto di asta - e dunque acquisibili
a titolo oneroso - solo gli slots relativi a fasce orarie congestionate;
laddove invece la capacità risulti superiore alla domanda,
gli slots andrebbero assegnati ai richiedenti a un prezzo pari
a zero.
I diritti acquisiti dovranno avere una durata temporale sufficientemente
lunga da permettere alle compagnie di programmare servizi e investimenti
e, al tempo stesso, sufficientemente breve da non "ingessare"
nuovamente il mercato. Resterebbe comunque valida la decadenza
dal diritto del vettore che non utilizzi gli slots aggiudicati;
questi potrebbero essere rimessi in gara come slots nuovi, con
parziale rimborso del prezzo a suo tempo pagato dal titolare,
al netto di una sanzione pari al danno subito dal gestore e dalle
compagnie che avevano concorso alla procedura di assegnazione.
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6. Il controllo del traffico aereo
1.- L'efficienza del controllo del volo è cruciale per
la sicurezza e la funzionalità del traffico aereo, sia
terminale che di sorvolo. Gli elevati tassi di crescita del trasporto
impongono a tutti i paesi di adeguare prontamente la capacità
dei propri organismi, compito che si è frequentemente rivelato
arduo, almeno in termini di tempestività. Al tempo stesso,
i progressi nell'unificazione europea e la creazione di uno spazio
aereo europeo hanno condotto all'istituzione di Eurocontrol, organismo
che coordina l'attività di tutti i soggetti comunitari
di assistenza al traffico aereo.
2.- Il servizio di assistenza al volo e di controllo del traffico
aereo è assicurato in Italia dall'ENAV, Ente pubblico economico
che deriva dalla trasformazione dell'Azienda autonoma di assistenza
al volo. L'esigenza di rendere più efficiente, economica
e flessibile la gestione del servizio ha indotto il Parlamento
ha prevedere un ulteriore passaggio verso un regime privatistico,
con la trasformazione dell'Ente in S.p.A. entro il 31.7.1999 (legge
21 dicembre 1996, n. 665), termine prorogato al 31.12.2000 dalla
legge 17 maggio 1999, n.144; quest'ultima legge ha altresì
disposto l'assegnazione della titolarità delle azioni al
Ministro del tesoro che eserciterà i diritti dell'azionista
d'intesa con il Ministro dei trasporti e della navigazione.
3.- Le caratteristiche operative e gestionali oggi possono essere
sintetizzate nei termini che seguono. L'ENAV:
- Eroga i seguenti servizi istituzionali: assistenza al volo, meteorologia
aeroportuale, informazioni aeronautiche, telecomunicazioni aeronautiche,
radio-navigazione e radio-diffusione;
- Pratica di norma tariffe di assistenza al volo (CUT) commisurate
alla copertura dei costi, salvo l'assistenza al traffico terminale
su aeroporti di valenza sociale e l'assistenza a determinate tipologie
di voli (voli di stato, VV.FF., ecc.), il cui costo è assunto
dallo Stato. Di conseguenza il bilancio di parte corrente - al
netto degli oneri di servizio pubblico - è sostanzialmente
in pareggio. Le tariffe fissate dall'Ente si collocano nella fascia
medio-alta della struttura tariffaria europea.
- Finanzia i propri investimenti con fondi forniti dallo Stato (storicamente
nell'ordine di 100-120 miliardi l'anno).
4.- L'Ente ha fronteggiato un consistente trend di crescita di
traffico, sia pure con difficoltà. Tali difficoltà
sono da imputarsi prevalentemente:
- a un ammodernamento delle attrezzature non sempre al passo con
il progresso tecnologico e, talvolta, a un'insufficiente numero
di settori operativi in alcuni CRAV e CAV35;
- a un'insufficienza degli organici dei controllori di volo e, soprattutto,
a una ripartizione territoriale degli stessi talvolta non coerente
con le esigenze del traffico;
- all'esclusione del traffico civile da aerovie riservate all'Aeronautica
militare, che può determinare fenomeni di congestione del
traffico in quota e in avvicinamento;
- alla solo parziale applicazione delle procedure ICAO di riduzione
degli intervalli fra successivi decolli e di distanziamento fra
aerei in atterraggio;
Le difficoltà di cui sopra sono causa di ritardi, che tuttavia
la Commissione ministeriale nominata con DM 17 luglio 1999 stima
oggi solo per il 25% di responsabilità del servizio di
assistenza al volo.
5.- In conclusione, l'ENAV unisce punti di forza con altri di
debolezza. Appartengono ai primi l'elevato grado di qualificazione
del personale tecnico, un buon livello tecnologico degli impianti
ed elevati standard di sicurezza.
Sono elementi di debolezza, invece, una struttura organizzativa
considerevolmente burocratizzata, una carente cultura industriale
e una scarsa progettualità, scarsa flessibilità
nell'impiego del personale (accentuata da contratti di lavoro
estremamente complessi e da un numero estremamente elevato di
sigle sindacali), livelli di remunerazione che, in rapporto alla
produttività, appaiono superiori alla media europea. In
sintesi, carenze che scontano una mancata trasformazione di fatto
rispetto all'originario modello di Azienda autonoma e la mancanza
di incentivi all'efficienza a causa del meccanismo tariffario,
che garantisce il ripianamento dei costi di esercizio, e dell'impegno
dello Stato a finanziare gli investimenti.
6.- In attuazione di quanto previsto dalla legge di trasformazione
in S.p.A., prima citata, l'Ente sta predisponendo un piano industriale,
propedeutico alla trasformazione, che dovrà essere sottoposto
all'approvazione dei Ministri del tesoro e dei trasporti. Il piano
dovrà prevedere un percorso di efficientamento tecnologico
e organizzativo tale da assicurare i seguenti obiettivi entro
il 31.12.2000, data prevista per la trasformazione:
- aumento della sicurezza (riduzione del 20% del coefficiente di
probabilità di incidenti);
- aumento della qualità dei servizi (riduzione del 15% dei
ritardi delle operazioni di volo rispetto al totale cumulato 1.1-31.12.98;
riduzione dei tempi di volo di 2 minuti su una tratta media nazionale);
- introduzione di modelli gestionali più flessibili e adatti
alle diverse tipologie dei servizi;
- definizione di un trend di abbattimento dei costi complessivi
di gestione;
- introduzione del principio del price-cap nella determinazione
delle tariffe di assistenza al volo;
- istituzione di una contabilità analitica articolata per
centri di costo.
- autofinanziamento degli investimenti per il potenziamento tecnologico
e l'incremento di capacità;
- potenziamento della presenza dell'Ente nelle sedi internazionali
e della partecipazione ai progetti di ricerca tecnologica;
- attivazione di servizi in regime di libero mercato;
7.- Al tempo stesso, è stato definito il Contratto di programma
e di servizio che l'Ente deve stipulare con i Ministeri dei trasporti
e del tesoro, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti,
di cui costituiscono parte integrante le azioni tese conseguire
gli obiettivi di cui al punto precedente.
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7. La tutela degli utenti
1.- L'interesse del pubblico a ricevere servizi aerei adeguati
in quantità, qualità e costi agli standard di un
Paese avanzato rappresenta l'obiettivo ultimo della politica del
Governo nel settore e ad esso si ispira il presente documento.
Il perseguimento di questo fine richiede un complesso insieme
di interventi, parte dei quali sono stati delineati nella precedenti
sezioni (promozione della concorrenza, decentramento territoriale,
miglioramento dell'efficienza, congruità delle tariffe,
imposizione di standard di sicurezza, ecc.).
2.- La regolazione attuata dallo Stato si esplica non solo stabilendo
standard di sicurezza e di qualità, e agevolandone il conseguimento,
ma anche imponendo trasparenza e assunzioni di responsabilità
verso il pubblico da parte dei vari soggetti del trasporto. E'
in questo quadro che si colloca l'istituzione della "Carta
dei servizi" nel settore dei trasporti, disposta dal DPCM
30 dicembre 1998, che segue il DPCM 27 gennaio 1994 e la legge
11 luglio 1995, n. 273.
3.- In virtù delle disposizioni normative precedenti, tutti
gestori delle infrastrutture di trasporto, gli esercenti servizi
di trasporto e i soggetti erogatori di servizi connessi sono tenuti
a presentare una propria carta dei servizi nella quale debbono
essere specificati:
- gli standard di qualità dei servizi erogati;
- gli indicatori più adatti per misurare i fattori di qualità
dei servizi (ad esempio: il tempo massimo di riconsegna dei bagagli,
l'entità massima dei ritardi previsti nelle partenze, i
risultati dei sondaggi effettuati dagli operatori presso i passeggeri,
l'incidenza massima di furti per milione di passeggeri/anno, ecc.);
- i valori-obiettivo degli indicatori di qualità che il soggetto
si impegna a raggiungere nel periodo immediatamente seguente la
sottoscrizione della carta;
- indicatori di sicurezza, personale, patrimoniale e del viaggio;
- i criteri adottati per il progressivo miglioramento degli standard;
- gli indennizzi previsti in caso di non ottemperanza degli obblighi
assunti, inclusi i ritardi eccedenti quanto stabilito sulla base
del punto b).
4.- Non tutti gli operatori hanno provveduto a trasmettere la
propria Carta dei servizi entro il termine (4 giugno 1999) stabilito
dal DPCM 30.12.98, e l'Amministrazione si sta attivamente adoperando
per il rispetto di tale adempimento.
Al fine di rendere più cogenti e controllabili gli impegni
assunti dai singoli operatori, l'Amministrazione ha intrapreso
un programma per la messa a punto di "carte di servizio standard"
per singolo comparto, condivise dagli interessati e caratterizzate
dall'omogeneità dei fattori da tenere sotto controllo.
Esso si sviluppo in sei fasi, che si concluderanno con la redazione,
d'intesa con gli operatori o le Amministrazioni di volta in volta
interessate, di carte dei servizi standard: dei gestori aeroportuali;
dei vettori aerei; dei Servizi doganali, della Guardia di Finanza,
della Polizia di frontiera, dei Servizi sanitari; di ENAV e di
Assoclearance; degli handlers, degli spedizionieri, delle Aziende
di trasporto pubblico locale operanti negli aeroporti; dello stesso
ENAC.
8. La revisione del codice della navigazione
1.- La revisione del codice della navigazione, prevista nel mandato
conferito alla Commissione istituita con D.M. 118 - T del 19 novembre
1998, si inserisce nel più ampio disegno della riorganizzazione
dell'Aviazione Civile in Italia secondo gli obbiettivi perseguiti
dall'ICAO e nella costituzione dell'Ente Nazionale per l'Aviazione
Civile (ENAC) disposta dal decreto legislativo 250/97 del 25 luglio
1997.
L'articolo 13 del predetto decreto legislativo, che regola l'istituzione
di tale Commissione, stabilisce infatti che:
"Nel rispetto dei principi e della normativa dell'Unione
Europea e degli accordi internazionali e tenuto conto della razionalizzazione
del comparto dell'aviazione civile, con decreto del Ministro dei
trasporti e della navigazione è istituita una Commissione
di studio per la elaborazione, da effettuarsi nel termine di sei
mesi dall'insediamento, delle modifiche del codice della navigazione,
con particolare riferimento alla ridefinizione dei compiti delle
articolazioni territoriali dell'Ente Nazionale per l'Aviazione
Civile e delle funzioni del direttore d'aeroporto, nonché
per il recepimento della normativa tecnica ICAO".
2.- In armonia con tale mandato, la commissione ha ritenuto di
dover preliminarmente procedere all'esame delle tre tematiche
riguardanti:
- la ridefinizione dei compiti territoriali dell'Ente Nazionale
per l'Aviazione Civile con particolare riferimento alle funzioni
del Direttore di aeroporto;
- l'organizzazione territoriale dell'Ente Nazionale per l'Aviazione
Civile;
- le modalità di recepimento degli Annessi emanati dalla
Organizzazione Internazionale dell'Aviazione Civile ( ICAO).
Sia pure nei predetti limiti, la Commissione ha ritenuto di non
potersi sottrarre ad un esame della normativa che con tali tematiche
sia comunque direttamente o indirettamente connessa, frutto delle
profonde trasformazioni che si sono prodotte nell'esercizio del
trasporto aereo e dell'infrastruttura, anche come conseguenza
del processo di unificazione internazionale e comunitario.
La Commissione ha dovuto tenere conto di un quadro normativo di
riferimento profondamente diverso ed innovativo rispetto a quello
del codice della navigazione del 1942. L'ordinamento giuridico
si è andato infatti sempre più arricchendo ed articolando
per lo sviluppo che in questo periodo ha ricevuto la collaborazione
internazionale e comunitaria, sia attraverso il sistema della
Convenzione di Chicago e dei suoi Annessi, sia per il decisivo
impulso del diritto sovranazionale derivante dall'appartenenza
all'Unione Europea.
La Commissione è così pervenuta alla revisione organica,
anche se parziale, del primo libro nella parte seconda del codice
della navigazione.
3.- In particolare si è ritenuto opportuno procedere a
una nuova elaborazione della normativa in materia di aeroporti
e di gestione aeroportuale in armonia con la recente legislazione.
Peraltro, durante il corso dei lavori il decreto legislativo.
25 febbraio 1999, n. 66 ha dato attuazione alla direttiva 94/56/CE
del 21 novembre 1994, istituendo l'Agenzia nazionale per la sicurezza
del volo e modificando di conseguenza il titolo ottavo (con la
sostituzione, fra l'altro, dell'intestazione "Delle inchieste
sui sinistri", con la diversa "Delle inchieste tecniche
sugli incidenti e sugli inconvenienti aeronautici"). Tale
titolo, quindi, non è stato oggetto di revisione da parte
della Commissione.
4.- Per quanto concerne la struttura amministrativa della navigazione
aerea, la Commissione ha tenuto conto del profondo processo di
trasformazione che tale struttura ha subito, sia rispetto al disegno
originario del codice della navigazione, che alla novella della
legge 213 del 1983.
A seguito della soppressione dei Ministeri della marina mercantile
e dei trasporti, e l'accorpamento delle loro funzioni in un unico
Ministero dei trasporti e della navigazione, ai sensi dell'articolo
1 della legge 537 del 1993, è stata prevista l'istituzione
di un Dipartimento dell'aviazione civile. Successivamente, con
il comma 49 dell'articolo 2 della legge 28 dicembre 1995, n. 549,
è stato previsto che il Governo, nell'emanare la normativa
delegatagli al precedente comma 48 dello stesso articolo 2, diretta
a "razionalizzare le strutture degli attuali organismi preposti
al settore dell'aviazione civile, con particolare riferimento
alla Direzione generale dell'aviazione civile ed al Registro aeronautico
italiano", provveda "all'istituzione di un'unica struttura,
sottoposta nelle sue funzioni all'indirizzo e al controllo del
Ministro dei trasporti e della navigazione". In attuazione
di tale delega è stato emanato il decreto legislativo 25
luglio 1997, n. 250 che, ha istituito l'Ente Nazionale per l'Aviazione
Civile, ente pubblico non economico, sottoposto all'indirizzo,
vigilanza e controllo del Ministero dei trasporti (articolo 1,
commi 1 e 2, del decreto menzionato). Tale ente è destinato
ad essere trasformato in ente pubblico economico (articolo 1,
comma 3, del medesimo decreto), cui sono state appunto trasferite
le sole "funzioni amministrative e tecniche", già
devolute alla Direzione generale dell'aviazione civile, al Registro
aeronautico italiano ed all'Ente nazionale della gente dell'aria.
5.- Ovvio rilievo è stato attribuito dalla Commissione
all'esame della problematica del recepimento degli Annessi ICAO,
rispetto alla quale, nella legislazione vigente, non si è
pervenuti ad una soluzione che possa garantire con la necessaria
tempestività anche un adeguamento formale dell'ordinamento
nazionale, a fronte di un loro sostanziale generalizzato rispetto
da parte del mondo aeronautico nazionale.
In effetti, a tale esigenza non ha sopperito la novella del codice
della navigazione introdotta dalla legge 13 maggio 1983, n. 213,
che ha regolato il relativo procedimento con un meccanismo che
ha finito per rivelarsi eccessivamente complesso.
La Commissione ha pertanto ritenuto di procedere al recepimento
in via amministrativa, anche con l'emanazione di regolamenti tecnici
dell'Ente Nazionale per l'Aviazione Civile, fermi restando i criteri
indicati dal DPR n. 461/1985 e i poteri di vigilanza in capo al
Ministro dei trasporti e della navigazione. Con i medesimi criteri
si prevede il recepimento degli emendamenti degli Annessi e dell'ulteriore
normativa tecnica dell'ICAO.
6.- Nel riformulare radicalmente i titoli secondo e terzo, la
Commissione ha modificato l'impostazione del codice, fondata sul
preminente rilievo assegnato ai beni destinati all'esercizio della
navigazione aerea visti nel loro profilo statico, valorizzando
il momento della gestione dei beni stessi, considerati in un'ottica
dinamica.
La maggiore novità della normativa predisposta dalla Commissione
in cui si concretizza la evidenziata impostazione innovativa,
che destituisce di rilievo la concessione di beni, assegna ruolo
cardine del sistema alla concessione di servizi, ossia di tutte
le attività che concorrono a formare la gestione dell'aeroporto.
Per quanto concerne il demanio aeronautico, è sembrato
più coerente con l'attuale realtà, da un lato, escludere
come fatto costitutivo della demanialità, il momento dell'istituzione
da parte dello Stato, sostituendolo con il più esatto criterio
della proprietà e, dall'altro, prevedere che nell'ambito
del demanio aeronautico siano incluse non solo le infrastrutture
destinate alla navigazione aerea di proprietà dello Stato,
ma anche quelle di proprietà degli enti pubblici territoriali.
Dai beni appartenenti al demanio aeronautico, quale che ne sia
la proprietà, sono invece espressamente escluse le aviosuperfici
in relazione al regime fortemente liberalizzato proprio delle
stesse.
E' stata inoltre introdotta una differenziazione negli obblighi
a carico del gestore nei confronti dell'Amministrazione, semplificando
gli stessi dove non si ravvede la necessità di interventi
autorizzatori.
Ulteriori approfondimenti riguardano i vincoli alla proprietà
privata in prossimità degli aeroporti e le attività
negli aeroporti. Il testo proposto segue l'orientamento dell'abbandono
dell'impegno pubblico diretto nella gestione degli aeroporti di
proprietà pubblica, secondo l'indirizzo già espresso
con il decreto ministeriale 12 novembre 1997, n. 521 e nell'individuazione
di società di capitali come soggetto al quale affidare
tale gestione, attraverso una selezione improntata al rispetto
dei princìpi della concorrenza e del mercato.
Per quanto concerne il rapporto di concessione, il testo proposto
comporta un importante salto di qualità rispetto al passato,
allineando la disciplina aeroportuale italiana a quella dei principali
Paesi europei.
La nuova normativa è stata modulata sulla base dei criteri
introdotti nell'ordinamento dell'articolo 10, comma 13, della
legge 24 dicembre 1993, n. 537, con cui è stata disposta
la costituzione di società di capitale per la gestione
dei servizi e delle infrastrutture degli aeroporti anche in parte
dallo Stato, il cui regolamento contenuto nel decreto ministeriale
12 novembre 1997 n. 521 è stato pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 9 aprile 1998 n. 83. In tale quadro, attraverso
la concessione, il contratto di programma ed il contratto di servizio,
sono stati attribuiti al gestore, sotto la sorveglianza dell'Ente
Nazionale per l'Aviazione Civile ampi poteri di programmazione
e di progettazione, modulando gli investimenti ed il canone secondo
le risorse (diritti, canoni, tariffe) concordate nello stesso
contratto di programma.
7.- Un capo è dedicato alle attività connesse alla
gestione e definisce i compiti del gestore aeroportuale, nonché
le modalità per la prestazione dei servizi a terra, richiamando,
a tale riguardo le leggi speciali in materia, volte a garantire
il rispetto del modello imprenditoriale e la libertà di
prestazione di servizi di cui alla Direttiva 96/67 del Consiglio,
del 15 ottobre 1996, cui in Italia si è data attuazione
con il già citato decreto legislativo 13 gennaio 1999,
n. 18, delegato dalla legge 24 aprile 1998, n. 128 (legge comunitaria
1995-1997). La Commissione ha ritenuto peraltro di attribuire
al gestore aeroportuale compiti di vigilanza sullo svolgimento
delle operazioni aeroportuali in condizioni di sicurezza, nel
vigente testo del codice della navigazione attribuiti invece al
direttore di aeroporto. In funzione della tutela di interesse
di oggettivo rilievo pubblico, si è attribuito ai gestori
e ai prestatori di servizi il diritto di rifiutarne l'erogazione
a favore degli utenti inadempienti. Coerentemente con tale indirizzo,
la Commissione ha ritenuto altresì di attribuire al gestore
aeroportuale il potere di ordinare la rimozione dei relitti di
aeromobili caduti in area aeroportuale, ovvero di provvedere alla
loro rimozione per conto ed a spese del proprietario, con previsione
corrispondente a quella dell'articolo 729 del testo vigente del
codice della navigazione.
Un ordine analogo di ragioni ha indotto anche ad individuare,
viceversa, nell'esercente il soggetto su cui gravano la sorveglianza
e la custodia degli aeromobili durante la sosta nelle aree aeroportuali,
così come a chiamarlo al controllo tecnico degli aeromobili,
al fine di garantirne la piena efficienza e sicurezza nelle manovre
e nel volo, secondo un orientamento che è stato fatto proprio
in sede europea dalle JAR-OPS sulla base anche delle indicazioni
contenute nell'Annesso VI ICAO (articolo 730 del progetto).
Parallelamente, con l'abrogazione degli articoli 801 e 802 del
codice si è perseguito un obbiettivo di completezza e coerenza
al sistema così delineato, escludendosi l'obbligo o anche
solo la facoltà (certamente anacronistici in considerazione
delle dimensioni odierne raggiunte dall'aviazione civile) del
direttore di aeroporto di sottoporre a controllo l'aeromobile
e, quindi, eliminandosi le conseguenti responsabilità che
potrebbero in astratto ricollegarsi all'omissione o all'insufficienza
di un controllo in realtà inattuabile.
Un nuovo titolo dedicato alla polizia della navigazione, assorbe
gli attuali Capo sesto del titolo terzo e titolo settimo, eliminando
la precedente partizione fra polizia degli aerodromi e polizia
della navigazione e realizzando un regime unitario, notevolmente
semplificato e profondamente innovativo in materia di polizia
della navigazione.
Seguono disposizioni per quanto concerne il trattamento degli
aeromobili stranieri e gli atti di stato civile.
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9. Le iniziative europee
Il processo di unificazione dei cieli europei non può considerarsi
completato con il "3° pacchetto" di misure di liberalizzazione.
Ulteriori iniziative sono in corso in sede comunitaria, alle quali
il Governo intende dare attivo sostegno.
- Le difficoltà che, pur con diversa intensità, caratterizzano
la capacità degli organismi nazionali di assistenza al
volo di tenere il passo con la crescita del traffico - e la ricaduta
di esse sulla funzionalità complessiva del sistema - richiedono
un può attivo ruolo da parte di Eurocontrol, organismo
che oggi agisce per conto dei singoli Stati membri, in virtù
di una convenzione stipulata con essi. Il Governo intende appoggiare
con decisione l'assunzione di un crescente ruolo dell'UE europea
in questo organismo, in primo luogo, favorendone l'ingresso.
- In secondo luogo, il Governo appoggerà l'istituzione dell'EASA,
Autorità di regolazione europea che, sulla falsariga della
Federal Aviation Administration, si propone l'unificazione della
normativa in tema di sicurezza e certificazione degli aeromobili.
L'esigenza di una politica europea della sicurezza è tanto
più urgente affinché alla crescente concorrenza,
alla nascita di nuove compagnie e all'unificazione dello spazio
europee, facciano riscontro uniformi normative e un organismo
comune di regolazione.
- Infine, come già anticipato nella sezione 5, il Governo
elaborerà una proposta organica di revisione della normativa
sugli slots, che verrà presentata alla Commissione europea.
CONCLUSIONI E SINTESI OPERATIVA
L'agenda delle cose da fare è ampia e diversificata, per
la complessità della materia e per variegata la natura
degli interventi richiesti. Gli interventi che si rendono necessari
andranno di volta in volta concordati con le istituzioni competenti
(UE, Autorità garante della concorrenza e del mercato,
Enti locali) e richiederanno un attento dosaggio di strumenti:
da quelli amministrativi della concessione, della semplificazione
procedurale, dell'attivazione di meccanismi di coordinamento,
alla regolazione, all'esercizio dei poteri di indirizzo e di vigilanza.
Non siamo tuttavia all'anno zero: la trasformazione del settore
aereo è in pieno corso; il Governo attuale e quello che
lo ha preceduto hanno già attuato numerosi interventi;
per altri lo stadio di elaborazione è sufficientemente
avanzato da preludere a misure rapide. Per altri ancora, infine,
occorrerà riflettere ulteriormente con il concorso delle
istituzioni e della parti sociali.
Sebbene l'insieme della materia dovrà essere oggetto di
sistemazione nel PGT, con il presente documento il Governo ha
inteso enunciare alcuni intendimenti cui intende dare rapida realizzazione.
Gli interventi proposti sono stati ampiamente indicati nel testo,
al quale si rinvia per una dettagliata descrizione. Giova ricordare
qui alcuni elementi qualificanti.
1.- Nell'ambito del trasporto aereo - "lato aria",
il Ministero:
- Emanerà un "atto di indirizzo", diretto all'Amministrazione,
che regolerà i criteri di assegnazione di nuovi diritti
di traffico per destinazioni esterne allo SEE, sulla base di elementi
oggettivi, trasparenti e non discriminatori, improntati anche
alla promozione del pluralismo dei vettori e al riequilibrio territoriale
dei collegamenti a lungo raggio; i criteri dovranno tenere altresì
conto del rispetto, da parte dei vettori, degli impegni presi
con la Carta dei servizi.
- Valuterà, ove sussistano adeguate prospettive di traffico,
la possibilità di estendere ai collegamenti con altri Stati
extra-europei l'accordo di open sky sottoscritto con gli Stati
Uniti e, comunque, qualora richiesto dai vettori nazionali, promuoverà
nuovi accordi di traffico con Stati terzi ovvero l'ampliamento
di quelli esistenti.
- Nel rispetto del principio della continuità territoriale,
si adopererà per assicurare collegamenti adeguati con aree
marginali del Paese, anche imponendo - ove necessario e in armonia
con la normativa comunitaria - oneri di servizio pubblico; al
tempo stesso il Ministero ribadisce che, di norma, tali servizi
dovranno vedere il concorso finanziario degli Enti locali interessati.
2.- Nell'ambito della regolazione dei servizi aeroportuali,
il Ministero, ove previsto d'intesa con gli altri Ministeri competenti
e con il CIPE:
- vigilerà sulla rapida attuazione del processo di liberalizzazione
dell'handling;
- provvederà a dare attuazione alla riforma dei diritti e
dei canoni aeroportuali, sulla base delle previsioni della legge
662/96, art. 2, cc. 188 e 189, e della Delibera del CIPE 24.4.1996,
tenuto conto, da un lato, del principio della congruità
dei proventi dei singoli servizi ai relativi ai costi, che costituisce
criterio-base per la tariffazione dei servizi di pubblica utilità;
e, dall'altro, di un livello dei canoni tali da assicurare alle
società di gestione profitti coerenti con la simulazione
della concorrenza (yardstick competition);
- a questo fine le società di gestione saranno tenute a presentare
al Ministero contabilità analitiche per centri di costo,
certificate da società indicate dal Ministero stesso.
L'applicazione delle misure di cui sopra potrà essere attuata
con l'introduzione di norme (eventualmente nel provvedimento collegato
alla prossima legge finanziaria) tese:
- alla trasformazione delle tasse (diritti di approdo, partenza,
sosta e ricovero, diritti di imbarco) in tariffe e alla differenziazione
dei diritti anche in base alla tipologia di traffico;
- ad attribuire le competenze in ordine alla tariffazione al solo
Ministro dei trasporti della navigazione e al CIPE;
- a rendere più cogente l'obbligo delle società di
gestione di cui al punto c) precedente.
3.- Nell'ambito della pianificazione del sistema aeroportuale:
Gli orientamenti qui espressi circa l'architettura del sistema
aeroportuale italiano in sub-sistemi "concentrici",
regionali e infra-regionali, saranno sottoposti alle valutazioni
delle Amministrazioni competenti e dei soggetti interessati. Il
Ministero ribadisce tuttavia il proprio fermo orientamento in
ordine alla necessità di promuovere un effettivo pluralismo
all'interno di questo settore, storicamente caratterizzato da
forti ostacoli in tal senso, e , al tempo stesso, di consentire
ad esso di cogliere sinergie e complementarità. A questo
scopo:
- Una volta a regime la capacità programmata dei due hub
(stimabile, nel complesso, in circa 50 milioni di passeggeri per
anno), andrà favorito il decentramento verso quegli aeroporti
regionali dove ha origine una consistente domanda di traffico,
anche valutando la possibilità di attivare collegamenti
di lungo raggio; andrà inoltre potenziata la loro valenza
turistica. Ciò dovrà essere realizzato azioni di
indirizzo, di incentivazione e di regolazione, che potranno includere:
- l'utilizzazione dello strumento concessorio e dei contratti di
programma;
- l'uso mirato dei finanziamenti pubblici per le infrastrutture
aeroportuali e per le infrastrutture di accesso;
- una maggiore apertura dei collegamenti con paesi esterni all'UE;
- la regolazione dei diritti e dei canoni.
Va da sé che dovranno essere fatti comunque valere i vincoli
di natura ambientale.
Andranno individuate vocazioni prioritarie dei singoli aeroporti,
sia con strumenti indicati al punto a) che, ove ricorrano le condizioni,
con una politica di sostegno delle infrastrutture logistiche.
Verrà promossa la coesione territoriale attraverso lo sviluppo
del sistema del trasporto aereo meridionale. Oltre agli strumenti
dianzi menzionati - tenuto anche conto dei costi complessivi (di
esercizio, di infrastruttura e ambientali) delle modalità
alternative di trasporto - sarà possibile utilizzare in
misura maggiore, in questo caso, la leva finanziaria.
4.- Quanto alla revisione della regolamentazione sugli slots,
in sede di lavori per il PGT sarà approfondito il percorso
di riforma illustrato nella sezione 5, anche in consultazione
con la Commissione europea e sentiti gli operatori interessati
e le istituzioni competenti, con l'obiettivo di perseguire un
migliore equilibrio fra le esigenze di stabilità del sistema
e di effettivo pluralismo. Come anticipato nella sezione 9, il
Ministero elaborerà una proposta di revisione da presentare
in sede europea.
5.- E' stato anticipato che fra le cause che ostacolano lo sviluppo
del trasporto aereo (in particolare la componente merci) è
la mancanza di un efficiente coordinamento fra i soggetti che
operano nel settore, fra questi e soggetti esterni (pubblici e
privati), così come la complessità delle procedure
che sovrintendono la gestione dei servizi e la realizzazione di
nuove infrastrutture. E' stato altresì rilevato che costituisce
un'ulteriore strozzatura la carenza del sistema di formazione
di professionalità di elevato livello tecnico e la sua
onerosità, sia per le imprese che per i soggetti interessati.
Delle misure che si intende intraprendere si è dato conto
nelle sezioni 4.2(7-9) alla quale si rinvia. Il Ministero, d'intesa
con le Amministrazioni competenti, promuoverà un'iniziativa
diretta a dare completezza e organicità agli interventi
in materia, anche nel quadro della Carta dei servizi che gli operatori
e le Amministrazioni presenti negli aeroporti dovranno sottoscrivere.
6.- Per l'assistenza al traffico aereo il programma è
già segnato, anche se l'effettiva trasformazione dell'Ente
in una realtà che agisca sulla base di criteri di efficienza
e di mercato non appare processo attuabile con facilità
nei tempi stabiliti per il suo cambiamento di natura giuridica.
Il Ministero utilizzando i propri poteri di vigilanza e di indirizzo
si sta adoperando, in concerto con il Ministro del tesoro, affinché
l'Ente progredisca rapidamente in efficienza e in economicità
dei servizi. A questo scopo è stato definito il testo del
nuovo Contratto di programma e di servizio e verrà a breve
completato il piano d'impresa, previsto come propedeutico alla
privatizzazione.
7.- La tutela dei diritti degli utenti - in termini di
qualità, sicurezza ed economicità dei servizi -
è l'obiettivo ultimo della politica dei trasporti che il
Governo persegue, così come traspare dal presente documento.
Nello specifico il Ministero ha dato attuazione alle prescrizioni
del DPCM 30.12.98 in ordine alla presentazione della Carta dei
servizi da parte dei singoli operatori e sta seguendo attivamente
l'implementazione del processo.
8.- Con il prossimo completamento della fase tecnica di revisione
del codice della navigazione, il Governo richiederà
al Parlamento, con il collegato alla legge finanziaria per il
2000, la delega per l'attuazione della riforma.
9.- Quanto alla sistematica acquisizione ed elaborazione di dati
sulla domanda e sui flussi di traffico aereo, e di indicatori
di concorrenza - elementi essenziali per una consapevole politica
di indirizzo e di regolazione e per consentire agli operatori
di orientare le proprie scelte - il Ministero si doterà
dei necessari supporti per la rilevazione e l'elaborazione dei
dati; ciò potrà anche richiedere l'emanazione di
provvedimenti diretti ad imporre agli operatori la raccolta e
l'inoltro all'Amministrazione delle informazioni.
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