Il Comitato dell'utenza portuale critica aspramente una bozza di revisione della legge di riforma portuale (84/94), redatta dal ministero dei Trasporti, all'esame della Commissione Europea

Il Comitato Nazionale di Coordinamento degli Utenti e degli Operatori Portuali ha comunicato alla Commissione Europea, in un documento pubblicato di seguito, di non ritenere "in alcun modo condivisibile" la proposta del ministero dei Trasporti e della Navigazione per la revisione degli articoli 16 e 17 della legge di riforma portuale (84/94).

Gli utenti portuali hanno sottolineato di essere venuti a conoscenza di una bozza di lavoro, riportata anch'essa di seguito, redatta dal ministero su questo argomento e "all'esame dei funzionari della Commissione Europea, incaricati di seguire l'istruttoria del procedimento di infrazione scaturito dalla decisione del 21.10.97". Bozza - hanno aggiunto - "alla cui stesura lo stesso Comitato non è stato mai coinvolto".

Com'è noto il Comitato dell'Utenza ha più volte affermato che questi articoli del provvedimento legislativo reintrodurrebbero di fatto il monopolio del lavoro a vantaggio delle imprese ex Compagnie portuali e ha ripetutamente chiesto una riformulazione delle indicazioni di organizzazione delle attività di manodopera portuale contenute nell'articolo 17 della legge.

In questa occasione gli Utenti si sono dichiarati inoltre stupiti e preoccupati del fatto che il ministero abbia provveduto ad apportare delle modifiche all'articolo 16, che non era stato oggetto di critiche da parte comunitaria.

Comitato Nazionale di Coordinamento degli Utenti e degli Operatori Portuali
Assologistica Ausitra Confetra Confindustria Confitarma Fedarlinea Federagenti Intersind

N O T A
COMMENTO ALLA BOZZA DI LAVORO MINISTERIALE
DEL 19 GENNAIO 1998

La bozza di lavoro, redatta dal Ministero dei Trasporti e della Navigazione in data 19.1.98, prevede la modifica sia dell'art. 16 che dell'art.17 della L. 84/94.

Considerato che la modifica dell'art. 16 non è stata richiesta dalla Commissione Europea con la sua decisione del 21.10.97, lo scrivente Comitato ritiene necessario esprimere qui di seguito le proprie osservazioni sulla citata bozza di lavoro.

Art. 16 - Operazioni portuali

Le modifiche apportate all'art.16 (commi 3 e 8) si possono sottoporre alle seguenti valutazioni:

la prima di carattere politico, riguarda l'opportunità di modificare il testo dell'art. 16 che non è stato mai oggetto di censure né da parte della Commissione Europea né dell'Antitrust italiana;
la seconda, di natura prettamente tecnica, riguarda i contenuti dell'emendamento. La modifica del comma 3, pur apparendo di scarso rilievo, è invece estremamente importante sul piano sostanziale.
Ciò in quanto alle imprese autorizzate ex art. 16 verrebbe vietata la facoltà di svolgere la propria attività imprenditoriale nei confronti delle altre imprese autorizzate ex art. 16 e/o dei terminals concessionari ex art. 18.
Questa circostanza creerebbe un gravissimo impedimento all'accesso ad una rilevante parte di mercato senza alcuna logica giustificazione.

Infatti, la modifica del comma 3 impone alle imprese autorizzate ex art. 16 di svolgere la propria attività solo nei confronti degli utenti e/o dei vettori, impedendo che la stessa possa essere resa a quelli che sono i loro naturali clienti: i terminal operators.

La volontà di ridurre al minimo la capacità operativa delle imprese autorizzate ex art. 16 è confermata dal successivo emendamento che si intenderebbe adottare con l'aggiunta di un comma 8, ove viene stabilito che, entro 180 giorni dall'entrata in vigore della legge, tutte le attuali autorizzazioni all'esercizio di impresa dovranno essere sottoposte a verifica da parte dell'Autorità portuale o dell'Autorità marittima, per garantire il rispetto delle disposizioni contenute nell'emendamento comma 3.

In altre parole, l'Autorità portuale o l'Autorità marittima dovranno verificare se le imprese portuali autorizzate forniscono servizi ai terminal operators o ad altre imprese autorizzate e, qualora ciò venisse accertato, dovranno provvedere alla revoca dell'autorizzazione all'esercizio d'impresa.

Art. 16 bis) - Fornitura di servizi

L'art. 16 bis dovrebbe rappresentare la risposta del Governo italiano alla Commissione Europea sulla nota questione del monopolio dell'appalto dei servizi riconosciuto alle ex Compagnie portuali dal comma 3 dell'art. 17.

Appare francamente sconcertante la proposta contenuta nell'art. 16 bis in quanto si tenta con questo articolo di creare una grave confusione terminologica sulla nozione di servizio portuale.

La Commissione Europea, infatti, ha chiaramente indicato cosa intende per servizi portuali e più in particolare che cosa sia il mercato degli appalti di tali servizi. Si tratta dello svolgimento di operazioni portuali rese in regime di appalto a favore dei terminal operators.

Il nuovo art. 16 bis invece definisce servizi le semplici attività complementari e accessorie alle operazioni portuali, attività finora non considerate servizi portuali e svolte in base alle autorizzazioni rilasciate ai sensi dell'art. 68 Cod. Nav. Mentre i servizi connessi al ciclo operativo delle imprese portuali sono completamente disciplinati dall'art. 17 concernenti il lavoro temporaneo, al quale i suddetti servizi vengono del tutto equiparati.

Da quanto sopra, appare quindi chiaro l'intento di chi ha predisposto l'art. 16 bis e cioè quello di far apparire servizi portuali attività che nulla hanno a che vedere con questi, creando così l'illusoria sensazione di aver eliminato il monopolio dei servizi portuali con una speciale disciplina autorizzatoria.

In realtà, il mercato degli appalti dei servizi portuali rimane riservato, con tale normativa, all'ex Compagnia portuale, come è meglio specificato al successivo punto 3).

Inspiegabilmente, poi, le imprese autorizzate ex art. 16 non potrebbero svolgere i servizi indicati nell'art. 16 bis, che pure possono rientrare nel complesso dei servizi offerti per un ciclo completo.

Art. 17 - Lavoro temporaneo

Le disposizioni contenute nel primo comma dell'art. 17 rendono subito chiaro l'intento che si vuole perseguire con la nuova normativa.

Viene, infatti, inserita nella definizione del "lavoro temporaneo" un elemento del tutto estraneo costituito dai "servizi inerenti le operazioni portuali".

Come si evince chiaramente dalla decisione del 27.10.97 della Commissione Europea, il lavoro temporaneo rappresenta un "acquisto di mezzi" per l'impresa mentre l'appalto o, in ogni caso, la fornitura di un servizio costituisce un "acquisto di risultato".

Mentre con la manodopera temporanea si fa fronte ai picchi della domanda, il ricorso all'appalto dei servizi s'inquadra in una logica industriale di terziarizzazione dell'attività alla quale la manodopera temporanea non è in grado di rispondere.

Queste importanti considerazioni svolte dalla Commissione Europea nella sua ultima decisione rendono evidente l'anomalia della soluzione adottata.

Nell'ambito del lavoro temporaneo è stato, infatti, aggiunto alla fornitura di manodopera anche la fornitura di servizi che, per quanto sopra detto, risulta invece del tutto estranea alla nozione di lavoro temporaneo.

L'intento che si vuole perseguire con il nuovo comma 1 dell'art. 17 è, pertanto, estremamente chiaro: si vogliono disciplinare nell'àmbito dell'art. 17 tutti i servizi connessi alle operazioni portuali resi in regime di appalto, sia ad alto che a basso contenuto di manodopera, in modo tale che l'unico soggetto abilitato a fornirli alle altre imprese sia la ex Compagnia portuale, citata nel successivo comma 2, lettera a) e non anche le altre imprese portuali autorizzate ai sensi dell'art. 16.

Tale soluzione comporterebbe, quindi, l'assunzione a carico della ex Compagnia portuale di funzioni del tutto eterogenee, in quanto non si comprende come possa una stessa impresa svolgere in modo funzionale ed efficiente sia la fornitura del lavoro temporaneo che tutti i possibili servizi di supporto alle imprese per ognuno dei quali è necessario possedere non solo le attrezzature richieste ma anche personale altamente specializzato.

Gli appalti di servizi continueranno, quindi, con la nuova disciplina ad essere forniti in regime di monopolio dallo stesso soggetto: l'impresa ex Compagnia portuale, contravvenendo non solo alle direttive della Commissione Europea ma anche alle più elementari esigenze organizzative necessarie per lo svolgimento del servizio in termini di efficienza e di economicità.

Si risolve così, ad esclusivo vantaggio della Compagnia portuale, tutta la complessa problematica legata all'appalto dei servizi di cui al comma 3 dell'art. 17.

Questa modifica fa apparire in tutta la sua evidenza le ragioni che hanno portato alla variazione dell'art. 16.

E' appena il caso di ricordare, infine, che anche la legge n. 1369 del 1960, che com'è noto vieta l'intermediazione della manodopera, prevede, all'art. 3, la facoltà per le imprese di fornire, in regime di appalto, servizi ad alto contenuto di manodopera sempreché al lavoratore della ditta appaltatrice sia riconosciuto un trattamento economico e normativo minimo inderogabile pari a quello del lavoratore della ditta appaltante.

Tale condizione viene espressamente richiesta al comma 5 dell'art. 17 della bozza ma ciò non comporta, come logica conseguenza, il riconoscimento alle imprese portuali ex art. 16 della facoltà di assumere in regime di appalto la fornitura di servizi connessi al ciclo operativo delle altre imprese portuali.

L'esclusiva riconosciuta alle ex Compagnie portuali discrimina, quindi, fortemente le imprese autorizzate ex art. 16 sul mercato della fornitura dei servizi portuali: anche qui si è in presenza di una notevole limitazione della concorrenza senza alcuna logica giustificazione.

Il Comitato Nazionale di Coordinamento degli Utenti e degli Operatori Portuali ha comunicato la seguente bozza di lavoro attribuita al ministero dei Trasporti e della Navigazione.

Bozza di lavoro 19.1.98
soggetta a revisione

Art 16
Operazioni Portuali

al comma 3 dopo le parole: "per conto, proprio o di terzi" aggiungere "nei confronti degli utenti e/o dei venditori".

Dopo il comma 7 bis aggiungere il comma 8:

Le Autorità Portuali o, laddove non istituite, le Autorità Marittime, provvedono, entro 180 giorni dalla entrata in vigore della presente legge alla revisione delle autorizzazioni e/o concessioni in essere al fine di verificarne la conformità con quanto stabilito ai precedenti commi, disponendo, dove ne ricorrano i presupposti, i necessari provvedimenti di revoca.

Il resto è invariato

Art 16 bis
Forniture di servizi

Le imprese autorizzate ai sensi dell'art. 16 e quelle concessionarie ai sensi dell'art. 18 possono avvalersi di servizi forniti in appalto da imprese appositamente autorizzate dall'Autorità Portuale o, laddove non istituita, dall'Autorità Marittima. Tali servizi riguardano prestazioni riferite a particolari attività, diverse da quelle disciplinate dall'art. 17, che richiedano l'impiego di mano d'opera diversa, per specializzazione, da quella normalmente impiegata nella impresa, e con carattere non continuativo, ovvero prestazioni saltuarie ed occasionali, di breve durata, non ricorrenti abitualmente nel ciclo produttivo e nell'organizzazione dell'impresa quali:

Pesatura merci
Operazioni pulizia merci
Ricondizionamento colli
Servizio "Navetta" alle merci
Ispezione
Campionamento
Misurazione
Cernita/Scartaggio
Sorveglianza e vigilanza della merce
Monitoraggio contenitori frigo
Riparazione contenitori
Pulizia piazzali, capannoni, banchine
Fornitura mezzi meccanici per carichi eccezionali, in termini occasionali e per prestazioni altamente qualificate

2.	Le imprese autorizzate ai sensi del presente articolo non possono nel contempo essere autorizzate ai sensi dell'art. 16.

Art. 17
Lavoro temporaneo

Le disposizioni che seguono disciplinano lo svolgimento dell'attività delle imprese di cui agli art. 16 e 18 caratterizzate da variazioni nella richiesta di manodopera e servizi inerenti il ciclo operativo autorizzato in rapporto a traffici o carichi anche natura ripetitiva o abituale.

Le prestazioni rese ai sensi del presente comma vengono fornite anche in deroga all'art. 1 della legge 23 ottobre 1960, n. 1369.

Le Autorità portuali o, laddove non istituite le Autorità marittime, valutate le esigenze dei traffici o dell'organizzazione portuale, dispongono che le prestazioni di cui al comma 1 vengano erogate secondo le seguenti modalità alternative tra di loro:

dalle imprese di cui all'art. 21 comma 1 lettera b) purché le stesse o le Compagnie portuali trasformate in impresa, anche ai sensi dell'art. 21 comma 1 lettera a), non esercitino direttamente o indirettamente attività di cui agli artt. 16 e 18, ovvero non detengano direttamente o indirettamente partecipazioni anche di minoranza in una o più imprese di cui agli artt. 16 e 18 ovvero dismettano dette attività e/o partecipazioni entro i termini assegnati dalle Autorità portuali o, laddove non istituite dalle Autorità marittime;
Qualora non si realizzi quanto previsto alla precedente lettera a), da una agenzia promossa dalle Autorità portuali o, laddove non istituite, dalle Autorità marittime e soggetta al controllo delle stesse e la cui gestione è affidata ad un organo direttivo composto da rappresentanti delle imprese di cui agli artt. 16, 18 e 21 lett. a).

Ai fini della erogazione delle prestazioni di cui al comma 1 l'Agenzia assume i lavoratori impiegati presso le imprese di cui all'art. 21 lett. b) e i lavoratori che alla data di entrata in vigore della presente legge siano eventualmente in esubero strutturale dalle imprese di cui agli artt. 16 e 18; questi ultimi saranno individuati secondo apposite procedure di consultazione tra le organizzazioni sindacali dei lavoratori maggiormente rappresentative, quelle delle imprese e l'Autorità portuale o, laddove non istituita l'Autorità marittima. Dopo l'entrata in vigore della presente legge, le eventuali situazioni di crisi e/o ristrutturazione aziendale delle imprese di cui agli artt. 16 e 18 saranno disciplinate secondo le norme e le procedure di cui alla legge 23 luglio 1991, n° 223.

Con decreto del Ministro dei Trasporti e della Navigazione, di concerto con il Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale, da emanarsi entro 90 giorni dalla entrata in vigore della presente legge, sono adottate le norme per l'istituzione ed il funzionamento dell'Agenzia.

Le imprese di cui alle lettere a) o b) del presente comma non costituiscono imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale ai sensi dell'art. 90 par. 2 del Trattato C:E:

Le Autorità portuali o, laddove non istituite le Autorità marittime, entro 120 giorni dalla entrata in vigore della presente legge, adottano specifici regolamenti volti a controllare le attività effettuate dai soggetti di cui al comma 2 a) e b) anche al fine di verificare l'osservanza dell'obbligo di parità di trattamento nei confronti delle imprese di cui agli artt. 16 o 18 o delle capacità di prestare le attività secondo livelli quantitativi e qualitativi adeguati. Detti regolamenti dovranno prevedere tra l'altro:

criteri per la determinazione e applicazione delle tariffe da approvarsi dalla Autorità portuale o, laddove non istituita dalla Autorità marittima;
criteri per la determinazione degli organici e delle modalità di avviamento al lavoro;
disposizioni attuative del Regolamento unico per la sicurezza del lavoro in ambito portuale di cui al successivo art. 24 comma 3;
predisposizione di piani e programmi di formazione professionale sia ai fini dell'accesso alle attività portuali, sia ai fini dell'aggiornamento e della riqualificazione dei lavoratori.

Le Autorità portuali o, laddove non istituite le Autorità marittime, sanzionano le violazioni dei regolamenti di cui al precedente comma tramite, a seconda della gravità dei casi:

la sospensione o la revoca della autorizzazione relativa all'impresa di cui al comma 2 lettera a) del presente articolo, previa diffida con fissazione di un termine per l'adempimento
il commissariamento dell'organo di gestione dell'Agenzia di cui al comma 2 lett. b) del presente articolo, previa diffida con fissazione di un termine per l'adempimento, nei casi di gravi e reiterate irregolarità.

In caso di violazione delle disposizioni tariffarie si applicherà una sanzione pecuniaria pari nel massimo a 10 volte il valore dell'infrazione accertata.

Le Autorità portuali o, laddove non istituite le Autorità marittime inseriscono negli atti di autorizzazione di cui al presente articolo nonché in quelli previsti dall'art. 16 e negli atti di concessione di cui all'art. 18, disposizioni volte a garantire ai lavoratori un trattamento normativo e retributivo minimo inderogabile. Per i predetti fini il Ministero dei trasporti e della navigazione, di concerto con il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, promuove specifici incontri fra le organizzazioni sindacali dei lavoratori maggiormente rappresentative a livello nazionale, le rappresentanze delle imprese dell'utenza portuale e delle compagnie portuali, nonché l'associazione fra le Autorità portuali, volti a determinare, entro 12 mesi dalla entrata in vigore della presente legge la stipula di un contratto collettivo di lavoro unico nazionale di riferimento.

Fino alla stipula di tale contratto le predette parti determineranno a livello locale i trattamenti normativi e retributivi di riferimento per l'individuazione del minimo inderogabile.

Ai fini del completamento del processo di riforma del lavoro nei porti, è concessa per l'anno 1997 e fino al 30 giugno 1998, a favore dei lavoratori delle società succedute alle compagnie e gruppi portuali ai sensi dell'articolo 21 della presente legge non avviati per normativa di lavoro nel corso dello stesso periodo, la proroga del beneficio di integrazione salariale di cui all'articolo 1, comma 19, del decreto legge 21 ottobre 1996, n. 535, convertito con modificazioni dalla legge 23 dicembre 1996 n. 647 nel limite di ulteriori milleduecento unità. Al relativo onere per il rimborso a favore dell'INPS provvede la gestione commissariale del Fondo gestione istituti contrattuali lavoratori portuali sulla base di apposita rendicontazione. Il predetto beneficio viene esteso ai dipendenti delle imprese di cui agli artt. 16 e 18 nei casi di revoca della autorizzazione/concessione assentita ai sensi del precedente art. 16 comma 8.

Alla scadenza del beneficio di cui al comma 6 le parti sociali indicate al precedente comma 5 determineranno sulla base delle disposizioni di cui al comma 28 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 1996 n. 662 una normativa per la retribuzione delle giornate di mancato avviamento al lavoro dei lavoratori impiegati presso i soggetti di cui alle lettere a) e b) del comma 2 del presente articolo. I relativi oneri saranno ripartiti tra Stato, lavoratori ed imprese.