Domani audizione al Parlamento UE sul progetto di direttiva sull'accesso al mercato dei servizi portuali

Domani presso la commissione Trasporti e Turismo del Parlamento europeo si terrà un'audizione pubblica sulla proposta di direttiva sull'accesso al mercato dei servizi portuali alla quale parteciperanno le organizzazioni European Sea Ports Organisation (ESPO), Federation of European Private Port Operators (FEPORT), European Maritime Pilots' Association (EMPA), European Boatmen's Association (EBA), European Tugowners' Association (ETA), European Shippers' Council (ESC) ed European Community Shipowners' Association (ECSA).

Di seguito riportiamo la relazione che verrà presentata del presidente di ESPO, Giuliano Gallanti, e il documento di lavoro sulla proposta di direttiva della commissione Trasporti e Turismo del Parlamento UE.

Market access to port services

European Parliament - TRAN Committee - Public Hearing 14 June 2005

Statement by Giuliano Gallanti, Chairman of ESPO

The European Sea Ports Organisation (ESPO) represents the common interests of the port authorities of more than 800 seaports in all the Member States of the European Union and in countries in accession or otherwise associated to the EU. ESPO thanks the European Parliament for the opportunity to express its views on the new Directive proposal on market access to port services.

European seaports need a coherent and supportive policy framework of which the first priority should be the encouragement of port development. If no investments are made to create the capacity to accommodate the overall rise in traffic, European trade will come to a standstill. Proper infrastructure links are necessary both in terms of maritime access and hinterland connections to swiftly dispatch goods and avoid congestion. A European policy framework should also ensure a level playing field among ports.

Regulatory measures on market access to port services could help this process by clarifying to what extent the freedom to provide services applies to ports, by increasing the overall transparency of access procedures and by emphasising the role of the port authority as facilitator of the market process and guardian of the general interest of the port.

An internal impact assessment carried out by ESPO demonstrates that, in its present form, the Directive proposal of the Commission would have virtually no positive impact on the European port sector but might, on the contrary, lead to a negative investment climate in ports, more bureaucracy, legal uncertainty and even create additional hindrances to market access.

Fundamental changes to the present proposal are therefore absolutely vital. ESPO has unanimously agreed in April on a position paper which contains a conceptual alternative to the main provisions of the Directive. This paper replies to most of the questions raised by Rapporteur Jarzembowski in his working document. The essential points can be summarised as follows:

The managing body of the port should be fully recognised as the competent authority for services provided within the port area.
There are different ways in which potential service providers may obtain access to the market. A common framework should not intend to harmonise them but should clarify that if a service provider has gained access in one of these ways, he implicitly has obtained an authorisation to provide the service. A separate administrative authorisation should only be requested in case of specific public service requirements, for instance in the context of technical-nautical services.
Open selection procedures can be recommended in general, but should only be mandatory in two cases:

in case a monopoly situation occurs in a port for reasons of public service requirements;
in case service providers would directly or indirectly benefit from public funding that could be qualified as State aid - a direct link must therefore be made with State aid guidelines for the port sector which must be developed first before a common framework on market access can enter into force.

By applying the system described above, there is no need for the confusing limitation concept put forward by the Directive proposal.
Concessions, licenses and commercial agreements must be concluded for periods which are in relation to the investments made by service providers, allowing a normal period of amortisation: 10, 15 and 45 years are maximum durations in line with normal commercial practice.
A common framework should in first instance apply to new concessions, licenses or agreements. The competent authority should however verify whether durations of existing arrangements correspond with the actual investments made and/or the maximum durations put forward by the common framework. Durations should be adapted if necessary. The competent authority should also check whether existing service providers are still meeting the conditions under which they gained access to the market. In case of serious non-compliance, the competent authority must be able to revoke or vary existing arrangements.
Service providers who own the piece of land on which they operate should in any case be able to enjoy their full property rights.
ESPO does not consider self-handling to be an essential element of a common framework on market access to port services. For reasons of proportionality and subsidiarity, the conditions for self-handling are best set at local or national level.

In conclusion, ESPO believes that the current proposal of the Commission can be modified into a workable text, but only if fundamental amendments are made based on the conceptual alternative put forward by ESPO. If this would prove not to be feasible, the option to fully rewrite the proposal should be considered as well.

ESPO remains either way committed to co-operate closely with the Members of the European Parliament, with Member States and with the Commission to develop a common framework that would be useful for the efficient and sustainable development of the European port sector.

PARLAMENTO EUROPEO
Commissione per i trasporti e il turismo

31 marzo 2005

DOCUMENTO DI LAVORO
sull'accesso al mercato dei servizi portuali
Commissione per i trasporti e il turismo

Relatore: Georg Jarzembowski

A. Introduzione

La proposta di direttiva in esame ha come finalità l'attuazione delle libertà fondamentali garantite dal Trattato CE (in particolare il principio della libera prestazione dei servizi) e delle regole di concorrenza sancite dal Trattato, è ciò riguardo sia ad ogni singolo porto marittimo che fra porti diversi, in modo da aumentare l'efficienza degli stessi. In quanto complessi punti nodali, sia per diversi modi di trasporto che con soggetti diversi di natura statale e privata, i porti marittimi rivestono una particolarmente importanza per la funzionalità e l'efficienza della rete transeuropea dei trasporti.

I. La procedura legislativa relativa alla proposta della Commissione del 2001

La presente proposta di direttiva fa seguito ad una prima proposta di direttiva sull'accesso al mercato dei servizi portuali, che la Commissione ha presentato il 13 febbraio 2001 nel quadro della Comunicazione "Migliorare la qualità dei servizi nei porti marittimi, passaggio essenziale per il sistema dei trasporti in Europa" (il cosiddetto "pacchetto porti")¹. Nella prima proposta di direttiva, tuttavia, non figura alcuna regolamentazione in materia di concorrenza fra porti, che è stata per la prima volta introdotta e fatta approvare nell'ambito della procedura legislativa su iniziativa del Parlamento europeo.

La proposta di direttiva del 2001 è stata oggetto di accese discussioni e controversie fra Parlamento e Consiglio nell'ambito di due letture e di una successiva procedura di conciliazione. In nessuna fase della procedura legislativa il Parlamento e il Consiglio hanno sollevato dubbi in merito alla necessità di una direttiva in materia, manifestando esclusivamente opinioni diverse soprattutto riguardo ai seguenti punti: estensione dell'applicabilità ai servizi di pilotaggio, diritto esclusivo di rilascio delle autorizzazioni per i servizi portuali, periodo di validità dell'autorizzazione, compensazione ai precedenti fornitori di servizi, autoproduzione, misure transitorie e norme di trasparenza in materia di concorrenza fra i porti.

¹ Comunicazione "Migliorare la qualità dei servizi nei porti marittimi, passaggio essenziale per il sistema dei trasporti in Europa" e proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso al mercato dei servizi portuali - COM/2001/0035 def. - COD 2001/0047 ² Progetto comune 3670/2003 - C5-0461/2003 e Relazione sul progetto comune, approvato dal comitato di conciliazione, di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso al mercato dei servizi portuali - Delegazione del Parlamento europeo al comitato di conciliazione - A5-0364/2003.

Infine, il 29 settembre 2003, nell'ambito del comitato di conciliazione, i rappresentanti del Parlamento (con una ristretta maggioranza) e del Consiglio (di comune accordo) hanno raggiunto un accordo di compromesso sul progetto comune di direttiva². Ciononostante, nella seduta plenaria del 20 novembre 2003, il Parlamento ha respinto tale compromesso con una maggioranza ristretta (209 voti a favore, 229 contrari e 16 astenuti), ponendo irrevocabilmente fine alla procedura legislativa.

II. La nuova proposta della Commissione del 2004

Il 13 ottobre 2004 la Commissione ha presentato la nuova proposta di direttiva sull'accesso al mercato dei servizi portuali, oggetto del presente documento, che nei suoi tratti essenziali e per quanto concerne la normativa di base, risulta identica al progetto di compromesso raggiunto in sede di conciliazione.

Tuttavia la nuova proposta della Commissione si differenzia dal progetto comune del comitato di conciliazione riguardo ad alcune singole questioni fondamentali, come, ad esempio, l'ormai obbligatorio diritto esclusivo di rilascio delle autorizzazioni per tutti i servizi portuali, un periodo di validità abbreviato per le autorizzazioni, una regolamentazione soltanto abbozzata in merito alla compensazione ai precedenti fornitori di servizi, l'estensione dell'autoproduzione a nuovi stati di fatto nonché l'effettiva rinuncia alle misure transitorie per i precedenti fornitori di servizi.

Nel capitolo che segue verranno illustrate le normative fondamentali della nuova proposta di direttiva, analizzate e in alcuni casi messe a confronto con soluzioni alternative, anche tenendo presente il progetto del comitato di conciliazione.

A seguito delle discussioni sul presente documento di lavoro nell'ambito della commissione per i trasporti e il turismo, compresa la prevista procedura di consultazione, e gli scambi con le parti interessate, il relatore elaborerà e presenterà un progetto di relazione contenente concrete proposte di emendamento alla proposta di direttiva.

B. Capitolo centrale

La proposta di direttiva comprende due diversi contesti normativi: in primo luogo, la competitività e l'accesso al mercato nell'ambito di ciascun porto, e, in secondo luogo, la concorrenza fra porti diversi all'interno dell'Unione.

I. Normative in materia di competitività e accesso al mercato nell'ambito di ciascun porto.

1. Esigenza di una normativa europea
Il principio della libera prestazione dei servizi è considerato una libertà fondamentale in qualsiasi luogo dell'Unione europea, quindi anche all'interno dei porti marittimi e nell'ambito delle vie di accesso navigabili. Lo stesso dicasi per le disposizioni in materia di competitività, che hanno validità sull'intero territorio dell'Unione. Per cause obiettive, come ad esempio per problemi di capacità di singoli porti, o per motivi di sicurezza, il principio di libera prestazione dei servizi può tuttavia essere oggetto di limitazioni. Pertanto, in tal caso, è necessario ricorrere ad una normativa comunitaria adeguata, obiettiva, trasparente e non discriminatoria. Tale posizione di principio è stata adottata all'unanimità da Commissione, Parlamento e Consiglio nell'ambito della precedente procedura legislativa¹. A parere del relatore, non sono adducibili motivazioni che giustifichino un allontanamento da tale posizione. Piuttosto, il fatto che dei 10 Stati che il 1 maggio 2004 hanno aderito all'Unione europea, sette dispongano di porti marittimi, rafforza ancora di più l'esigenza di una normativa europea a riguardo. A causa dell'ampliamento, è ulteriormente aumentata la molteplicità delle varie normative nazionali in materia di porti marittimi mentre è ancora più forte l'esigenza di poter disporre di norme unitarie valide su tutto il territorio dell'Unione.

¹ In tal senso si sono anche pronunciati i Capi di Stato e di governo dell'Unione europea in occasione delle riunioni del Consiglio europeo del 15/16 marzo 2002 (punto n. 38 delle Conclusioni) e del 21/22 marzo 2003 (punto n. 29 delle Conclusioni).

L'esigenza fondamentale di una normativa europea lascia tuttavia spazio all'iniziativa legislativa di Parlamento e Consiglio, che possono definire per quali servizi nel settore dei porti marittimi, in base a quali modalità e con quale livello di intensità intendano adottare normative europee. Di conseguenza, nel quadro di tale procedura legislativa, si rivela determinante esaminare approfonditamente le singole normative proposte dalla Commissione verificandone la necessità e gli aspetti complessivi e, al termine della prima lettura, dal punto di vista del Parlamento, presentare emendamenti particolari.

2. Esame delle singole normative proposte
Di seguito vengono affrontate le singole questioni che già nel corso della precedente procedura legislativa sono state oggetto di controversie sia in Parlamento che fra il Parlamento e il Consiglio, e che ancora una volta hanno condotto ad accese discussioni pubbliche in merito alla nuova proposta della Commissione

a) Ambito di applicazione della direttiva
L'ambito di applicazione della direttiva, in conformità dell'articolo 2, riguarda solamente i principali porti marittimi dell'Unione.

aa) Soglie di traffico
Si potrebbe verificare se le soglie di traffico che vengono proposte e gli altri criteri di limitazione siano adeguati e ragionevoli.

bb) Porti pubblici e privati
Dal punto di vista specifico della tutela costituzionale della proprietà, si potrebbe discutere se i porti o le componenti portuali di proprietà privata possano rientrare nell'ambito della direttiva, e in caso affermativo, in base a quali modalità.

cc) Vie d'accesso navigabili
Altro oggetto di discussione potrebbe essere l'ipotesi di inserire in modo generico le vie navigabili d'accesso nell'ambito di applicazione di cui all'articolo 2, come già accade in linea di massima all'interno degli obiettivi dell'articolo 1.

b) Settori di applicazione della direttiva

Il settore di applicazione, in conformità dell'articolo 2 paragrafo1, deve comprendere i servizi portuali definitivi al punto 6 dell'articolo 3.

aa) Servizi tecnico-nautici
Riguardo ai servizi tecnico-nautici (1. Pilotaggio, 2. Rimorchio e 3. Ormeggio), il Parlamento, nel quadro delle consultazioni relative alla precedente procedura legislativa, aveva già chiesto in seconda lettura di eliminare i servizi di pilotaggio dai settori di applicazione della direttiva. Il Consiglio, che ha sempre respinto tale richiesta, ha tuttavia proposto, in fase di compromesso con il Parlamento, di concedere alle autorità nazionali competenti la possibilità, fra l'altro per motivi di sicurezza, di gestire autonomamente o di conferire ai propri fornitori i servizi di pilotaggio, concedendo in tal modo la possibilità di limitare il principio di libera prestazione dei servizi.

Si potrebbe discutere se sia corretto applicare ai servizi di pilotaggio un regime specifico, che limita il principio della libera prestazione dei servizi, o se invece non sia opportuno escludere completamente i servizi di pilotaggio dai settori di applicazione della direttiva, trasferendone le competenze agli Stati membri.

bb) Operazioni di movimentazione delle merci
Nel corso della prima lettura della precedente procedura legislativa, il relatore aveva proposto che tali attività (carico e scarico, stivaggio, trasbordo ed altri trasporti all'interno del terminale) venissero completamente escluse dai settori di applicazione della direttiva, dal momento che, in considerazione delle esistenti condizioni di competitività, non emergeva alcuna esigenza di regolamentazione. Ciononostante il Parlamento e il Consiglio, di comune accordo, hanno continuato a ribadire in modo palese l'esigenza di una regolamentazione in materia.

Il mantenimento delle operazioni di movimentazione delle merci all'interno dei settori di applicazione della direttiva potrebbe nuovamente divenire oggetto di discussione.

cc) Servizi passeggeri
Per quanto attiene ai servizi passeggeri, compresi l'imbarco e lo sbarco, gli argomenti da dibattere e le problematiche sono gli stessi sollevati per le operazioni di movimentazione delle merci.

c) Diritto esclusivo di rilascio delle autorizzazioni per i servizi portuali
In base all'articolo 7, tutti i fornitori di servizi portuali dovranno in futuro disporre di un'autorizzazione statale.

I seguenti punti potrebbero divenire oggetto di discussione:
- in primo luogo, se sia realmente necessario un diritto esclusivo di rilascio delle autorizzazioni di natura così generica, in particolare in virtù del principio di sussidiarietà, che se applicato, dovrebbe trasferire la competenza agli Stati membri (vedi l'articolo 8 paragrafo 1 del progetto del comitato di conciliazione),
- in secondo luogo, nel caso si mantenga il diritto esclusivo di rilascio delle autorizzazioni, andrebbero considerate le modalità per disciplinare tale rilascio, in modo da subire un minore impatto burocratico, e
- in terzo luogo, andrebbe definita la procedura semplificata da adottare nel caso di rilascio a favore di fornitori di servizi già operativi.

d) Periodo di validità delle autorizzazioni
L'articolo 12 stabilisce i diversi periodi di validità delle autorizzazioni, che sono abbreviati rispetto a quanto contemplato all'articolo 15 del progetto del comitato di conciliazione.

Si potrebbe discutere in merito all'ipotesi di estendere nuovamente la durata in base a quanto previsto dal comitato di conciliazione, per garantire condizioni economicamente stabili per gli investimenti materialmente necessari nei porti.

e) Obbligo di appalto mediante gara pubblica
In caso di limitazione del numero dei fornitori di uno o più servizi portuali, le autorità nazionali competenti, ai sensi degli articoli 8 e 9, applicano una procedura di selezione che si estendere sia ai precedenti che ai nuovi fornitori di servizi.

Si potrebbe considerare la possibilità che le autorità competenti non debbano avviare una procedura di selezione nel caso in cui:
- in primo luogo, all'interno di un porto siano già presenti due o tre fornitori operanti nell'ambito di un servizio portuale e/o
- in secondo luogo, nell'ambito di un range portuale, esistano già due o tre porti in concorrenza fra loro in relazione ad un servizio portuale (il mercato rilevante non è rappresentato da un singolo porto ma da un range portuale, da definire con precisione).

f) Compensazione a favore dei precedenti fornitori di servizi
L'articolo 10, paragrafo 2 secondo comma, definisce in modo molto indiretto e incompleto l'obbligo degli Stati membri di riconoscere una compensazione a favore dei fornitori di servizi già operanti che non vengano selezionati.

¹Risoluzione legislativa del Parlamento europeo sulla posizione comune del Consiglio in vista dell'adozione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso al mercato dei servizi portuali -T5-0078/2003

Si potrebbe discutere l'ipotesi di adottare una normativa dettagliata e sostanziale in materia di indennizzi a favore dei precedenti fornitori di servizi (vedi l'articolo 12 del progetto del comitato di conciliazione nonché la proposta di emendamento n. 24 per un articolo 9a nella seconda lettura del Parlamento relativa alla precedente procedura legislativa¹), allo scopo di garantire condizioni economicamente stabili per gli investimenti materialmente necessari nei porti.

g) Autoproduzione
Le disposizioni previste all'articolo 3, punti 9 e 10, e all'articolo 13 disciplinano l'autoproduzione.

Si potrebbero discutere i seguenti punti:
- in primo luogo, se la definizione di autoproduzione debba essere ancora limitata al personale navigante (vedi l'articolo 4, punto 9 del progetto del comitato di conciliazione), e
- in secondo luogo, se sia necessaria la nuova disposizione particolare per il servizio di trasporto marittimo a corto raggio e per le autostrade del mare, in conformità dell'articolo 13 paragrafo 2, oppure se sia possibile un'altra modalità di regolamentazione.

h) Misure transitorie
La proposta della Commissione prevede all'articolo 10 paragrafo 3 solamente un abbozzo di regolamentazione in merito alle misure transitorie per i fornitori di servizi esistenti.

Si potrebbe prendere in esame l'ipotesi di adottare misure transitorie dettagliate e sostanziali per i precedenti fornitori di servizi (vedi l'articolo 24 del progetto del comitato di conciliazione), allo scopo di garantire condizioni economicamente stabili sia per la situazione occupazionale dei lavoratori che per gli investimenti materialmente necessari nei porti.

i) Garanzie in materia di protezione sociale, sicurezza nei porti e tutela dell'ambiente, disposizioni relative formazione e tutela sociale nonché status internazionale dei porti.
All'articolo 4 (Protezione sociale), all'articolo 5 (Sicurezza nei porti e tutela dell'ambiente), all'articolo 13 paragrafo 4 (Disposizioni in materia di formazione e tutela sociale nell'ambito dell'autoproduzione), nonché all'articolo 20 (Status internazionale) viene espressamente dichiarato che la nuova direttiva non incide su tali settori. A tale proposito vedi l'articolo 7 paragrafo 3 lettera c enunciato 2, l'articolo 7 paragrafo 7, l'articolo 8 paragrafo 8, l'articolo 13 paragrafo 3.

Si potrebbe discutere in merito all'eventuale esigenza di ulteriori disposizioni maggiormente attinenti a tali settori.

II. Normative in materia di competitività fra porti

1. Esigenza di una normativa europea
Come dimostra la forte concorrenza fra porti all'interno dei singoli range portuali, per garantire il regolare svolgimento di situazioni di concorrenza leale nel mercato interno europeo, occorrono urgentemente normative comunitarie chiare nel settore dei porti marittimi che disciplinino gli aiuti finanziari di Stato destinati ai porti e alle imprese portuali nonché gli orientamenti in materia di aiuti. Tale posizione, originariamente adottata dal Parlamento nell'ambito della procedura di conciliazione della precedente procedura legislativa, non è mai stata messa in discussione e pertanto è stata introdotta dalla Commissione nella sua nuova proposta.

2. Esame delle singole normative proposte
a) Norme in materia di trasparenza
Si potrebbe discutere se le norme in materia di trasparenza delle relazioni finanziarie, di cui all'articolo 16 (confronta con il quasi identico articolo 5 del progetto del comitato di conciliazione) siano sufficienti o necessitino di ulteriori integrazioni.

b) Orientamenti in materia di aiuti
Si potrebbe discutere se le norme relative agli orientamenti in materia di aiuti, di cui all'articolo 17 (confronta con il quasi identico articolo 6 del progetto del comitato di conciliazione) siano sufficienti o necessitino di ulteriori integrazioni.

c) Titolo della direttiva
Sia il titolo della proposta di direttiva (accesso al mercato dei servizi portuali) che l'articolo 1 (sulle finalità della stessa) non lasciano trasparire che la direttiva intende anche disciplinare la materia della trasparenza degli aiuti finanziari di Stato e della competitività fra i porti, che hanno un peso determinante nell'ambito della politica europea dei trasporti. Per altro, ciò dovrebbe conformarsi alla prassi legislativa, che prevede una chiara indicazione riguardo al contenuto delle norme presenti nella direttiva, soprattutto nell'interesse dei cittadini e delle imprese interessati. In tal senso il fatto che il titolo della direttiva si limiti esclusivamente ai servizi portuali risulta lacunoso e ingannevole.

Si potrebbe ipotizzare:
- in primo luogo, di modificare il titolo in "Direttiva sui porti marittimi", e
- in secondo luogo, di inserire all'articolo 1 della direttiva l'obiettivo di garantire condizioni di concorrenza leale fra i porti marittimi.

C. Conclusione

Il presente documento di lavoro si assume anche l'impegno di informare gli ambienti interessati - in particolare nel quadro della procedura di consultazione - in merito a quelle che il relatore considera le questioni fondamentali, invitando le parti interessate a prendere posizioni in merito a queste e ad altre questioni.