L'Antitrust invita il governo a fare di più sulle liberalizzazioni e a rendere immediatamente operativa l'Autorità dei trasporti

L'analisi e le proposte dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato per il sistema portuale

Cosa è stato fatto e grado attuale di apertura dei mercati

L'analisi delle problematiche di sviluppo concorrenziale del settore portuale può essere ricondotta alle condizioni di offerta di servizi portuali (operazioni portuali e altre attività commerciali e servizi tecnico-nautici), con specifico riferimento alle disposizioni vigenti in materia e al ruolo delle Autorità portuali a fronte di quello della costituenda Autorità di regolazione dei trasporti.

Cosa resta da fare

1) Chiara ripartizione tra le Autorità di regolamentazione e controllo
Con l'istituzione della nuova Autorità dei trasporti, le Autorità portuali saranno tenute a svolgere le proprie funzioni (individuate all'articolo 6 della legge 28 gennaio 1994, n. 84) avendo conto delle competenze attribuite al nuovo organismo. Se si considerano anche le funzioni e competenze riservate ex lege alle Autorità marittime ai sensi dell'articolo 14 della legge n. 84/94, appare evidente la necessità di individuare una soluzione normativa maggiormente idonea a garantire un chiaro riparto di competenze tra i vari soggetti di regolamentazione e controllo, più chiaramente ispirata a principi concorrenziali.

2) Modalità di gestione dei servizi portuali
La commistione fra regolazione e gestione delle operazioni portuali costituisce, ancora oggi, nonostante la modifica del quadro normativa operata dalla legge n. 84/94, uno dei principali problemi in grado di originare non solo conflitti di interessi, ma anche e soprattutto ostacoli alla concorrenza, laddove nuove imprese intendano entrare sul mercato dei servizi portuali. Il permanere del doppio ruolo (regolatore/impresa) da parte dell'Autorità portuale, favorito dalla possibilità per la stessa di costituire o partecipare a società esercenti attività accessorie o strumentali rispetto ai compiti istituzionali affidatele, ha frenato lo sviluppo della concorrenza. Appare, pertanto, necessario addivenire alla totale separazione del ruolo di impresa portuale da quello di regolatore e controllore del porto, limitando esclusivamente a quest'ultima funzione l'operare delle Autorità portuali.
Nell'ottica di ampliare il novero di soggetti in concorrenza nella fornitura di servizi portuali, appare inoltre opportuno modificare il comma 7 dell'articolo 16 della legge n. 84/94 prevedendo l'introduzione di un meccanismo consultivo dell'Autorità dei Trasporti in relazione al numero massimo di autorizzazioni da rilasciare per l'esercizio di tali servizi tenuto conto delle esigenze di funzionalità del porto e del traffico.

3) Modalità e durata delle concessioni delle aree e banchine in ambito portuale
Al fine di ottenere un'effettiva apertura alla concorrenza della gestione delle aree e banchine in ambito portuale occorre incidere sulle modalità di affidamento delle concessioni delle stesse con la modifica dell'articolo 18 della legge n. 84/94, prevedendo in particolare il ricorso a procedure di selezione degli operatori con evidenza pubblica e, al contempo, l'abrogazione di ogni eventuale disposizione incompatibile.
In linea più generale, inoltre, la durata delle concessioni delle aree e banchine in ambito portuale dovrebbe essere rigorosamente definita in maniera da perseguire l'equilibrio economico-finanziario degli investimenti del concessionario, senza però rinviare per tempi eccessivamente lunghi il confronto concorrenziale.

4) Modalità di gestione dei servizi tecnico-nautici
In ordine ai servizi tecnico-nautici, fermo restando le competenze delle Autorità marittime e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in relazione all'obbligatorietà prevista in alcuni ambiti portuali, appare opportuno segnalare che le motivazioni inerenti a garantire la sicurezza dello svolgimento delle operazioni portuali non dovrebbero costituire pretesto per mantenere rendite di posizione a favore di soggetti che prestano tali servizi in ambiti di riserva legale.
In questa prospettiva, appare necessario modificare l'articolo 14 della legge n. 84/94, delimitando gli ambiti della riserva legale agli specifici casi nei quali essa risulta assolutamente indispensabile e lasciando che in tutti gli altri operi la concorrenza. Una volta effettuato questo esame, per le situazioni che comportano la necessità di gestire il servizio in regime di riserva legale, appare opportuno che, non potendosi svolgere la concorrenza all'interno del mercato, ci si affidi comunque alla concorrenza per il mercato. L'affidamento delle attività riservate dovrebbe avvenire con procedura pubblica, volta a massimizzare l'efficienza ed a minimizzare le tariffe, dati i requisiti di sicurezza necessari. Solo laddove le due modalità citate, concorrenza nel mercato e concorrenza per il mercato, non siano realizzabili, dovrà intervenire una regolazione di dettaglio del livello delle tariffe.
In questo contesto appare, peraltro, auspicabile che il meccanismo di determinazione delle tariffe sia individuato, in luogo del sistema basato sui costi storici delle imprese attive nel mercato (rate of return), nel cosiddetto price cap, sistema maggiormente idoneo a indurre le imprese monopoliste a incrementare i propri guadagni di produttività e, conseguentemente, a trasferirli a vantaggio degli utenti finali.

Proposte operative

Si propone di modificare legge 28 gennaio 1994, n. 84, nel senso di:
L'analisi e le proposte dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato per il sistema portuale

Cosa è stato fatto e grado attuale di apertura dei mercati

L'analisi delle problematiche di sviluppo concorrenziale del settore portuale può essere ricondotta alle condizioni di offerta di servizi portuali (operazioni portuali e altre attività commerciali e servizi tecnico-nautici), con specifico riferimento alle disposizioni vigenti in materia e al ruolo delle Autorità portuali a fronte di quello della costituenda Autorità di regolazione dei trasporti.


Cosa resta da fare

1) Chiara ripartizione tra le Autorità di regolamentazione e controllo
Con l'istituzione della nuova Autorità dei trasporti, le Autorità portuali saranno tenute a svolgere le proprie funzioni (individuate all'articolo 6 della legge 28 gennaio 1994, n. 84) avendo conto delle competenze attribuite al nuovo organismo. Se si considerano anche le funzioni e competenze riservate ex lege alle Autorità marittime ai sensi dell'articolo 14 della legge n. 84/94, appare evidente la necessità di individuare una soluzione normativa maggiormente idonea a garantire un chiaro riparto di competenze tra i vari soggetti di regolamentazione e controllo, più chiaramente ispirata a principi concorrenziali.

2) Modalità di gestione dei servizi portuali
La commistione fra regolazione e gestione delle operazioni portuali costituisce, ancora oggi, nonostante la modifica del quadro normativa operata dalla legge n. 84/94, uno dei principali problemi in grado di originare non solo conflitti di interessi, ma anche e soprattutto ostacoli alla concorrenza, laddove nuove imprese intendano entrare sul mercato dei servizi portuali. Il permanere del doppio ruolo (regolatore/impresa) da parte dell'Autorità portuale, favorito dalla possibilità per la stessa di costituire o partecipare a società esercenti attività accessorie o strumentali rispetto ai compiti istituzionali affidatele, ha frenato lo sviluppo della concorrenza. Appare, pertanto, necessario addivenire alla totale separazione del ruolo di impresa portuale da quello di regolatore e controllore del porto, limitando esclusivamente a quest'ultima funzione l'operare delle Autorità portuali.
Nell'ottica di ampliare il novero di soggetti in concorrenza nella fornitura di servizi portuali, appare inoltre opportuno modificare il comma 7 dell'articolo 16 della legge n. 84/94 prevedendo l'introduzione di un meccanismo consultivo dell'Autorità dei Trasporti in relazione al numero massimo di autorizzazioni da rilasciare per l'esercizio di tali servizi tenuto conto delle esigenze di funzionalità del porto e del traffico.

3) Modalità e durata delle concessioni delle aree e banchine in ambito portuale
Al fine di ottenere un'effettiva apertura alla concorrenza della gestione delle aree e banchine in ambito portuale occorre incidere sulle modalità di affidamento delle concessioni delle stesse con la modifica dell'articolo 18 della legge n. 84/94, prevedendo in particolare il ricorso a procedure di selezione degli operatori con evidenza pubblica e, al contempo, l'abrogazione di ogni eventuale disposizione incompatibile.
In linea più generale, inoltre, la durata delle concessioni delle aree e banchine in ambito portuale dovrebbe essere rigorosamente definita in maniera da perseguire l'equilibrio economico-finanziario degli investimenti del concessionario, senza però rinviare per tempi eccessivamente lunghi il confronto concorrenziale.

4) Modalità di gestione dei servizi tecnico-nautici
In ordine ai servizi tecnico-nautici, fermo restando le competenze delle Autorità marittime e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in relazione all'obbligatorietà prevista in alcuni ambiti portuali, appare opportuno segnalare che le motivazioni inerenti a garantire la sicurezza dello svolgimento delle operazioni portuali non dovrebbero costituire pretesto per mantenere rendite di posizione a favore di soggetti che prestano tali servizi in ambiti di riserva legale.
In questa prospettiva, appare necessario modificare l'articolo 14 della legge n. 84/94, delimitando gli ambiti della riserva legale agli specifici casi nei quali essa risulta assolutamente indispensabile e lasciando che in tutti gli altri operi la concorrenza. Una volta effettuato questo esame, per le situazioni che comportano la necessità di gestire il servizio in regime di riserva legale, appare opportuno che, non potendosi svolgere la concorrenza all'interno del mercato, ci si affidi comunque alla concorrenza per il mercato. L'affidamento delle attività riservate dovrebbe avvenire con procedura pubblica, volta a massimizzare l'efficienza ed a minimizzare le tariffe, dati i requisiti di sicurezza necessari. Solo laddove le due modalità citate, concorrenza nel mercato e concorrenza per il mercato, non siano realizzabili, dovrà intervenire una regolazione di dettaglio del livello delle tariffe.
In questo contesto appare, peraltro, auspicabile che il meccanismo di determinazione delle tariffe sia individuato, in luogo del sistema basato sui costi storici delle imprese attive nel mercato (rate of return), nel cosiddetto price cap, sistema maggiormente idoneo a indurre le imprese monopoliste a incrementare i propri guadagni di produttività e, conseguentemente, a trasferirli a vantaggio degli utenti finali.

Proposte operative
Proposte operative

Si propone di modificare legge 28 gennaio 1994, n. 84, nel senso di:

modificare gli articoli 6 e 14 in modo da garantire un chiaro riparto di competenze tra le Autorità marittime e le Autorità portuali, più chiaramente ispirato a principi concorrenziali;

modificare il comma 6 dell'articolo 6 introducendo un divieto per le Autorità portuali di svolgere, direttamente o attraverso società partecipate, oltre alle operazioni portuali, anche ogni altra attività industriale e commerciale nei porti;

modificare l'articolo 16 prevedendo un meccanismo consultivo dell'Autorità dei Trasporti in relazione al numero massimo di autorizzazioni per l'esercizio dei servizi portuali;

con riguardo all'attività concessoria di aree e banchine in ambito portuale, modificare l'articolo 18 introducendo una norma espressa che preveda il ricorso a procedure di selezione degli operatori (assegnatari delle aree appartenenti all'ambito portuale) ad evidenza pubblica, con la contestuale abrogazione di ogni disposizione incompatibile;

modificare l'articolo 18 limitando la durata delle concessioni, che non dovrebbe eccedere quella coerente con l'entità degli investimenti previsti;

modificare il comma 1-bis dell'articolo 14 prevedendo modalità pro-concorrenziali di gestione dei servizi tecnico-nautici, limitando il ricorso alla gestione in riserva legale solo alle ipotesi in cui essa risulti assolutamente indispensabile; in tali circostanze, prevedere meccanismi di concorrenza per il mercato ai fini dell'individuazione del gestore ovvero, in ultima analisi, meccanismi di determinazione della tariffe dei basate sul principio del 'price cap'.

L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), nella segnalazione inviata al parlamento e al governo su richiesta dello stesso esecutivo in vista della predisposizione anticipata del disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza, evidenzia che il processo di liberalizzazione dei mercati ha mostrato, durante il governo Monti, rapide accelerazioni, ma molto resta ancora da fare.

Per l'Autorità Antitrust, dai trasporti alle infrastrutture energetiche, dai servizi postali alle assicurazioni, dai servizi pubblici locali a quelli professionali fino alla sanità, ci sono ancora spazi per ulteriori aperture dei mercati e per misure proconcorrenziali. Alcuni principi - precisa l'AGCM - sono trasversali. Laddove i servizi vengono svolti in concessione, la durata delle concessioni stesse va ridotta, commisurandola ai tempi di rientro dell'investimento: una volta scadute vanno riaffidate con procedure di gara trasparenti e competitive. Le tariffe devono essere orientate al recupero di efficienza, piuttosto che all'inflazione, in base a meccanismi di price-cap.

Per tutti i settori del trasporto e, in particolare, per quello del trasporto ferroviario, l'Autorità Antitrust sollecita l'immediato avvio dell'operatività dell'Autorità di regolazione dei trasporti, «in quanto - spiega l'AGCM - lo svolgimento dei compiti ad essa attribuiti da parte di un soggetto terzo indipendente risulta essenziale per addivenire ad una piena apertura del settore dei trasporti e di quello ferroviario. In assenza di tale tempestivo avvio resta, peraltro, irrisolto il nodo della separazione proprietaria tra gestore dell'infrastruttura ed impresa erogatrice dei servizi di trasporto ferroviario». Secondo l'AGCM, «occorre coniugare l'esigenza dell'equilibrio economico del gestore del servizio pubblico con l'ingresso di altri operatori, istituendo una royalty a carico di questi ultimi: verrebbe così garantito l'ingresso dei concorrenti nei settori più profittevoli senza ricadute negative sui conti del gestore pubblico. Tale contributo andrebbe versato all'ente che sussidia l'attività di servizio universale».

Nel settore autostradale, l'Autorità ritiene necessario introdurre «disposizioni che privilegino meccanismi di attribuzione delle concessioni secondo procedure di selezione competitiva, da porre in essere tempestivamente rispetto alle ordinarie scadenze ed evitando di ricorrere a proroghe; appare altresì necessario - specifica l'AGCM - garantire che, fino alla costituzione dell'Autorità di regolazione dei trasporti, l'attività svolta direttamente dal competente ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, sia indirizzata a incentivare la concorrenza e l'efficienza nel settore, attuando senza indugio la revisione del meccanismo di definizione tariffaria dei servizi basandolo su una formulazione di tipo “price cap”».

Nel settore aeroportuale, l'Autorità ritiene opportuna «l'effettiva implementazione del modello a gestione totale, dal momento che - ricorda - nella maggior parte dei casi il capitale sociale del concessionario risulta pressoché regolarmente ripartito tra una pluralità di soggetti riconducibili alla dimensione pubblica locale; al fine di ottenere un'effettiva apertura della gestione degli aeroporti a soggetti privati competitivi occorre, dunque - secondo l'Antitrust - incidere sulla gestione del sistema aeroportuale nazionale, transitando un maggior numero di scali a gestioni totali competitivamente assegnate». In linea più generale, inoltre, l'Autorità evidenzia la necessità di «ridurre la durata delle concessioni, da definirsi rigorosamente per il periodo strettamente necessario a perseguire l'equilibrio economico-finanziario degli investimenti del concessionario; nonché di evitare illegittime deroghe all'immediata attuazione della nuova disciplina comunitaria di cui alla direttiva 2009/12/CE, concernente la definizione dei corrispettivi aeroportuali sulla base di un confronto fra gestori e utenti aeroportuali».

Per il settore portuale, secondo l'Antitrust «è necessario: individuare una soluzione normativa maggiormente ispirata a principi concorrenziali e idonea a garantire un chiaro riparto di competenze tra i vari soggetti di regolamentazione e controllo (nuova Autorità dei trasporti, Autorità Portuali e Autorità marittime); addivenire alla totale separazione del ruolo di impresa portuale da quello di regolatore e controllore del porto, limitando esclusivamente a quest'ultima funzione l'operare delle Autorità Portuali; ampliare il novero di soggetti in concorrenza nella fornitura di servizi portuali, prevedendo l'introduzione di un meccanismo consultivo dell'Autorità dei Trasporti in relazione al numero massimo di autorizzazioni da rilasciare per l'esercizio di tali servizi tenuto conto delle esigenze di funzionalità del porto e del traffico; al fine di ottenere un'effettiva apertura alla concorrenza della gestione delle aree e banchine in ambito portuale - puntualizza l'AGCM - prevedere il ricorso a procedure di selezione degli operatori con evidenza pubblica e, al contempo, l'abrogazione di ogni eventuale disposizione incompatibile». «Anche in questo settore - per l'Autorità Antitrust - la durata delle concessioni delle aree e banchine in ambito portuale deve rigorosamente definita in maniera da perseguire l'equilibrio economico-finanziario degli investimenti del concessionario, senza però rinviare per tempi eccessivamente lunghi il confronto concorrenziale».