Il ministero dei Trasporti invita le Autorità Portuali a fare riferimento al “caso” Livorno per le crociere

L'Autorità Portuale di Livorno ha reso noto che la direzione generale Porti del ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in una circolare diramata pochi giorni fa a tutte le Autorità Portuali e alle Capitanerie di Porto, ha esortato a tenere conto del pronunciamento del Consiglio di Stato di poco più di un mese fa, che pubblichiamo di seguito, che aveva ribaltato la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana del 13 settembre 2013 affermando che la Porto Livorno 2000 Srl è l'unico soggetto titolato a gestire il traffico delle crociere sulle banchine di Livorno.

«Con la sentenza n. 4667 del 2014 - ha scritto il direttore generale Cosimo Caliendo - il Consiglio di Stato ha fissato alcuni principi fondamentali». In primo luogo il carico delle provviste, vettovagliamento e altro materiale destinato al consumo diretto a bordo delle navi da crociera è estraneo al ciclo di trasporto della merce, come ad altre attività quali lo scarico dei rifiuti delle navi o la fornitura idrica a bordo o il rifornimento di carburante. «Se ne ricava - si legge nella circolare - che le imprese autorizzate allo svolgimento delle operazioni portuali non possono espletare di diritto attività relative ai passeggeri, e ciò a prescindere dal fatto che l'impresa ex articolo 16 sia o meno concessionaria di aree e/o banchine».

Il secondo punto evidenzia che, nelle more dell'espletamento delle procedure di dismissione delle quote, la Porto 2000, pur essendo detenuta a maggioranza dall'Authority di Livorno, «è titolata allo svolgimento di tutti i servizi resi alle navi da crociera e passeggeri ai sensi del contratto di affidamento dei servizi stessi». Inoltre, l'attracco delle navi da crociera a banchine in concessione di altri soggetti è ammissibile «laddove ciò risulti necessario per le esigenze del porto e sia appositamente previsto nell'atto concessorio».

Nella circolare il ministero evidenzia infine che «le prerogative e le responsabilità, tra cui ad esempio la security, restano sempre in capo al soggetto incaricato di gestire la stazione marittima e i servizi ai passeggeri».

«Il fatto che il MIT abbia ritenuto di estendere a livello nazionale i contenuti di una sentenza del Consiglio di Stato nella quale sono state integralmente condivise le posizioni dell'Authority livornese - ha commentato il segretario generale dell'Autorità Portuale di Livorno, Massimo Provinciali - è indubbiamente motivo di soddisfazione per gli uffici e contribuisce a stabilizzare il panorama delle regole».

N. 04667/2014REG.PROV.COLL.
N. 06990/2013 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6990 del 2013, proposto da Porto Livorno 2000 s.r.l., in persona del suo legale rappresentante, pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Federico De Meo, con domicilio eletto presso lo studio Grez in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 18.

contro

Compagnia Impresa Lavoratori Portuali (CILP) srl, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Claudio Cecchella, con domicilio eletto presso Bruno Nicola Sassani in Roma, via XX Settembre, n.3.

nei confronti di

Autorità Portuale di Livorno, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio eletto in Roma, via dei Portoghesi, n.12.

per la riforma

della sentenza n. 1018 TAR Toscana (Sezione III) del 13 settembre 2013, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Compagnia Impresa Lavoratori Portuali (Cilp) srl e di Autorità Portuale di Livorno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 24 giugno 2014, il Cons. Carlo Mosca e uditi per le parti gli avvocati De Meo e Cecchella, e l’avvocato dello Stato Messuti.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Società Porto Livorno 2000 che svolge, con concessione dell'Autorità Portuale rinnovata il 27 ottobre 2006 per la durata di quindici anni, i servizi generali di gestione della stazione marittima del porto di Livorno e di supporto dei passeggeri e la cui costituzione è avvenuta a seguito del riordino della legislazione in materia portuale ai sensi dell'articolo 20 della legge 28 gennaio 1994, n 84 sulla trasformazione in società delle organizzazioni portuali, ha impugnato la sentenza n. 1018 del TAR Toscana del 13 settembre 2013.

Quel giudice ha accolto il ricorso presentato dalla Compagnia Impresa Lavoratori Portuali (CILP) che dispone della concessione demaniale marittima sulla calata “Alto fondale” dello stesso porto di Livorno, in esito all’accordo sostitutivo stipulato con l'Autorità Portuale in data 11 dicembre 1999, ex articolo 18, comma 4 della citata legge n. 84/94, prorogato sino al 2024 con atto suppletivo del 24 dicembre 2008, per mantenere e gestire un terminale polifunzionale con esercizio di operazioni portuali.

In effetti, con note n. 4252 del 27 aprile 2012 e n. 5284 del 24 maggio 2012, a firma del Segretario Generale, l'Autorità Portuale di Livorno chiariva che per le navi passeggeri facenti occasionalmente scalo per l'incremento del traffico crocieristico, alla banchina Alto Fondale in concessione alla CILP, per le operazioni diverse da quelle portuali di cui all'articolo 16 della predetta legge n. 84/94, sarebbe stata competente la Società Porto Livorno 2000 per lo svolgimento delle attività di imbarco e sbarco dei passeggeri, ivi comprese le operazioni di carico a bordo del vettovagliamento e dell'altro materiale funzionale al viaggio.

Le due note citate venivano così impugnate davanti al TAR Toscana per violazione degli articoli 6, 16, 18 e 23 della legge n. 84/94, dell'articolo 36 del codice della navigazione, per eccesso di potere in ragione del difetto di istruttoria e di motivazione e del contraddittorio, nonché per violazione dell'articolo 9 dell'accordo sostitutivo di concessione, e per incompetenza in relazione agli articoli 6-10 della citata legge n. 84/94.

Si costituivano in giudizio, per il rigetto del ricorso, l'Autorità portuale e la Società Porto Livorno 2000. Preliminarmente, entrambe deducevano l'inammissibilità del gravame per difetto di legittimazione e di interesse, essendo state impugnate note di chiarimento di natura non provvedimentale, non lesiva e meramente confermativa degli atti concessori.

La Società Porto Livorno 2000 deduceva altresì l'improcedibilità del gravame per sopravvenuta carenza di interesse, non essendo stata impugnata la circolare n. 1 del 17 luglio 2012 della stessa Autorità Portuale sulle attività portuali ed essendo intervenuto un accordo transattivo, in data 11 febbraio 2013, tra l'originaria ricorrente e la società controinteressata Porto Livorno 2000 sui rapporti di credito - debito per l'anno 2012. Quest'ultima società sosteneva, infine, l'inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, essendo la ricorrente autorizzata, ex articoli 16 e 18 della legge n. 84/94, a svolgere solo operazioni portuali e non servizi ai passeggeri.

2. Il giudice di primo grado con la sentenza in epigrafe, ha preliminarmente respinto le eccezioni di rito sollevate, ritenendo gli atti impugnati di natura procedimentale, con autonoma capacità lesiva perché innovativi degli atti concessori e dell'accordo sostitutivo dell'11 dicembre 1999 e non riguardando la circolare n. 1/2012 l'attività svolta dalla Società Porto Livorno 2000 nella citata calata Alto Fondale, bensì le attività portuali in genere. La ricorrente non aveva dunque interesse ad impugnarla, ma solo interesse ad impedire che la Porto Livorno 2000 svolgesse sulla banchina Alto Fondale attività non previste dall'articolo 9 del più volte richiamato accordo sostitutivo dell'11 dicembre 1999 e previste invece nelle due note impugnate.

Lo stesso giudice ha quindi accolto il ricorso con annullamento delle note impugnate, segnalando l'incompetenza del Segretario Generale dell'Autorità Portuale ex art. 10 della legge n. 84/94 ad emanare, in luogo del Presidente e del Comitato Portuale, atti provvedimentali incidenti sul contenuto delle concessioni demaniali e sugli accordi sostitutivi delle stesse.

Il giudice di prime cure, nella circostanza, evidenziava altresì che, in base al citato articolo 9 dell'Accordo sostitutivo di concessione demaniale dell'11 dicembre 1999 alla Società Porto Livorno 2000 spettava unicamente il compito di predisporre l'incolonnamento degli automezzi e delle persone, coordinando il flusso e il deflusso degli stessi, nonché tutte le ulteriori cautele necessarie a garantire, in condizione di sicurezza, l'imbarco e lo sbarco dei passeggeri, anche in compresenza di operazioni portuali svolte all'interno del terminal. Ciò in aderenza all'ordinanza n. 11 del 9 settembre 1997 dell'Autorità Portuale e secondo quanto previsto dallo stesso articolo 7 della concessione demaniale marittima del 27 ottobre 2006 rilasciata alla Società Porto 2000.

3. Con l'appello in epigrafe, l'originaria controinteressata impugnava la detta sentenza:

a. per travisamento dei contenuti del ricorso e dell'interesse della originaria ricorrente, nonché per difetto ed erroneità della motivazione. Ciò in quanto, diversamente da quanto ritenuto dal giudice di primo grado, la CILP aveva censurato le note del Segretario Generale, perché era stata riconosciuta la propria prerogativa di concessionario ex articolo 18 della legge n. 84/94 a svolgere le attività di imbarco delle provviste di bordo, attività riconducibili al novero delle operazioni portuali, come qualificate dall'articolo 16 della stessa legge n. 84/94. L'interesse pretensivo di CILP emergeva dal primo motivo di ricorso dove si assumeva la violazione degli articoli 6, 16 e 18 della legge n. 84/94, lamentando che l'Autorità Portuale avesse negato l'inserimento della fornitura del vettovagliamento alle navi da crociera tra le cosiddette operazioni portuali in cui invece, ai sensi del citato articolo 16, andavano ricondotte le prestazioni complementari ed accessorie al ciclo delle medesime operazioni tra le quali far rientrare pure le operazioni di stoccaggio e trasferimento sulla banchina di merci, a favore delle compagnie di navi da crociera. L'interesse pretensivo emergeva, altresì, anche laddove veniva sostenuto che la CILP sarebbe stata espropriata dalle sue prerogative di terminalista concessionaria nei casi di attracco delle navi da crociera.

b. perché il TAR non aveva colto la questione della controversia tra CILP e Porto Livorno 2000, né la portata dell'interpretazione operata dall'Autorità Portuale. Si trattava, in sostanza, di comprendere se la titolarità di una concessione per operazioni portuali ex articolo 18 della legge n. 84/94 attribuisse o meno al concessionario CILP la prerogativa di negoziare direttamente con gli armatori di navi da crociera i servizi di imbarco delle provviste di bordo. CILP aveva, in effetti, mirato a vedersi riconoscere la prerogativa ad organizzare e svolgere nel proprio terminal tutti i servizi a favore delle navi da crociera non strettamente connessi alla sicurezza dell'imbarco e sbarco dei passeggeri. Da qui l' esigenza di individuare le attività che CILP poteva svolgere sulla banchina, in quanto, una volta escluso che la Società potesse invocare la pretesa a svolgere servizi strumentali e complementari alla crocieristica, non ricompresi nella concessione ex art. 18 della legge n. 84/94, veniva meno l'interesse al gravame;

c. per travisamento della portata e degli effetti della circolare n. 1/2012 ai fini della sopravvenuta carenza di interesse e della conseguente improcedibilità del ricorso, nonché per difetto ed erroneità della motivazione. Ciò poiché, diversamente da quanto stabilito dalla sentenza del TAR, la suddetta circolare rileva in merito ai rapporti tra Porto Livorno 2000 e CILP nella parte relativa al traffico crocieristico, laddove afferma che risulta inconferente ogni riferimento all'autorizzazione di cui all'articolo 16 e alla posizione di concessionario ex articolo 18 della legge n. 84/94, visto che oggetto dell'operazione portuale è la merce destinata al trasporto e non quella destinata a soddisfare la necessità della nave e dell'equipaggio durante il viaggio. Ne consegue che nessuna pretesa possa essere invocata, per la fornitura di servizi strumentali e complementari alla crocieristica, da imprese autorizzate ex art. 16 o da imprese concessionarie ex art. 18 della più volte richiamata legge n. 84/94. Tutto ciò era sufficiente ad escludere l'interesse alla decisione del ricorso che investiva le precedenti note dell'Autorità Portuale in merito all'infondatezza delle stesse pretese.

La circolare ha disciplinato, infatti, in via generale, l'attività degli operatori portuali con prescrizioni direttamente incidenti sulla loro prerogativa, essendo di natura regolamentare. Su tale base, il TAR avrebbe dovuto concludere che la mancata impugnazione della circolare avesse reso improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso contro le precedenti note del Segretariato generale dell'Autorità, in quanto l'eventuale annullamento di questi ultimi atti non avrebbe potuto arrecare alcun concreto vantaggio alla ricorrente CILP, il cui interesse era irrimediabilmente pregiudicato dal provvedimento sopraggiunto e non contestato;

e. per erronea valutazione dell'interesse a ricorrere contro le note interpretative del Segretario Generale e per difetto ed erroneità della motivazione. Ciò in quanto il TAR ha ritenuto, senza motivazione, che le citate note avessero natura provvedimentale, incidendo sul contenuto dell'accordo sostitutivo dell'11 dicembre 2012 il cui articolo 9, secondo la sentenza, affermerebbe che alla Porto Livorno 2000 spetta unicamente l'incolonnamento degli automezzi e delle persone, nonché le ulteriori cautele. Ma la sentenza non spiega, in che modo il Segretario Generale dell'Autorità Portuale interpretando una clausola contrattuale inserita in un atto paritetico quale l'Accordo sostitutivo di concessione demaniale, abbia potuto incidere sul contenuto di questo ultimo, così da fare assumere alle due note impugnate gli effetti di un provvedimento. Le note in questione non hanno prodotto, quindi, tali effetti perché non hanno revocato la concessione o negato il suo rilascio o incrementato il canone di concessione demaniale, ma hanno interpretato l'ambito e il contenuto della facoltà del concessionario sulla base della vigente normativa e del tenore della clausola dell'accordo che regola la concessione, senza alterare la posizione soggettiva del concessionario i cui diritti e obblighi restano definiti da tale accordo e dalle fonti primarie e secondarie del diritto marittimo secondo la parte appellante. Del resto, le interpretazioni enunciate nella premessa delle due note erano proprio quelle di “riassumere e ribadire principi, modalità operative e ruoli peraltro già chiari nei vigenti provvedimenti” , nonché di offrire “un contributo di chiarezza con riferimento al quadro normativo e regolamentare vigente”. Ciò a conferma del contenuto non provvedimentale e non incidente su diritti e obblighi del concessionario CILP, con la conseguenza della mancanza di interesse da parte di quest'ultima a ricorrere avverso le due note, il che non è stato riconosciuto dal giudice di primo grado. Quest’ultimo le ha ritenute provvedimentali e incisive sul contenuto dell'accordo sostitutivo di concessione, mentre tali caratteri sono stati disconosciuti alla circolare n. 1/2012 del Presidente dell'Autorità, atto normativo che ha circoscritto le posizioni di pretesa dei concessionari ex articolo 18 della legge n. 84/94;

f. essendo da escludersi il carattere provvedimentale delle suddette note, viene meno pure la censura sulla rilevata incompetenza del Segretario Generale ad emanare le medesime note, né il TAR ha peraltro chiarito quale potestà riferibile al Presidente o al Comitato Portuale sarebbe stata illegittimamente esercitata dal Segretario Generale, il quale si è limitato ad una dichiarazione di scienza circa la portata di una clausola contrattuale e la sua interpretazione è conforme alle norme dell'ordinamento marittimo. In ogni caso, l'intervento interpretativo in questione è stato assorbito e superato dalla circolare n. 1/2012 del Presidente dell'Autorità Portuale che ha fatto propri gli indirizzi interpretativi espressi nelle citate note impugnate;

per erronea interpretazione dell'articolo 9 dell'accordo sostitutivo tra CILP e Autorità Portuale e per difetto ed erroneità della motivazione. Ciò in quanto la sentenza, oltre a dichiarare l'incompetenza del Segretario Generale ha ritenuto che l'articolo 9 dell'accordo in questione prevede che alla società appellante spetti unicamente il compito di predisporre l'incolonnamento degli automezzi e delle persone, nonché tutte le ulteriori cautele necessarie affinché l'imbarco e lo sbarco avvengano in sicurezza e non prevede che si occupi anche delle operazioni di carico e scarico a bordo del vettovagliamento. Secondo la parte appellante, ciò travisa la clausola dell'articolo 9 predetto diretto a garantire l'utilizzazione di banchine da parte di navi passeggeri e non chiarisce se spetti a CILP la prerogativa di eseguire l'imbarco delle vettovaglie e di offrire servizi di impresa terminaliste agli armatori di navi da crociera, assicurando loro l'accosto alle banchine dell'Alto Fondale. In sostanza, il TAR ha ritenuto che l'articolo 9 descriva i soli servizi per la sicurezza passeggeri che spettano alla Porto Livorno.

Ciò è errato poiché la norma in esame non ha lo scopo di individuare i soli servizi che spettano a Porto di Livorno 2000, né riserva a CILP la prerogativa di rendere all'armatore ogni servizio tecnico, visto che il comma 1 dell'articolo 9 afferma l'obbligo per la società terminalista (la CILP), compatibilmente con le esigenze del terminal, di consentire la utilizzazione delle banchine a navi da crociera e il comune 2 stabilisce che, in tali casi,l dovranno essere presi accordi diretti con la Porto Livorno 2000 per la fornitura del servizio e il pagamento del corrispettivo. Il comma 3 afferma, poi, che sarà onere e cura della Porto Livorno 2000, predisporre l'incolonnamento degli automezzi e delle persone ai fini della sicurezza, anche in compresenza di operazioni portuali svolte all'interno del terminal svolte da CILP su altre navi commerciali, con conseguente esonero da responsabilità di CILP rispetto ai rischi dell'ingresso di passeggeri in un ambito normalmente destinato all'operatività commerciale.

Peraltro, in base all'ordinanza n. 11/97, alla Porto Livorno 2000 l'Autorità Portuale aveva affidato la transennatura delle zone di imbarco/sbarco per assicurare la vigilanza dell'area interessata con riguardo proprio alla calata Alto Fondale, motivo per cui sarebbe stato impossibile introdursi da parte di CILP nella citata area protetta per evitare di interferire con l'organizzazione della sicurezza. Alla Porto Livorno 2000, del resto, l'affidamento del compito di gestire i servizi di accoglienza dei passeggeri e dei traffici crocieristici anche su banchine commerciali nell'intero ambito del Porto di Livorno, è stato riconosciuto dalla appena citata ordinanza n. 11/97 e dal provvedimento n. 45 /2004 con cui il Comitato Portuale, nell'esprimere parere favorevole al rinnovo della concessione demaniale alla Porto Livorno 2000, ha richiamato la legge n. 84/94 (artt. 20 e 23) che consente alle Autorità Portuali subentrate alle Organizzazioni Portuali, di poter continuare a svolgere, in via temporanea, i servizi di interesse generale fra i quali rientrano, ai sensi del d. m. 14 novembre 1994, quelli di supporto al traffico passeggeri. Ma, altresì, è stato riconosciuto dalla deliberazione n. 11 del 13 luglio 2011 con cui il Comitato Portuale, nell'adottare un atto di indirizzo per il procedimento di privatizzazione della Porto Livorno 2000, ha dato atto della funzione strumentale per le attività portuali della stessa Società, in attesa della dismissione della quota di controllo, quale soggetto avente finalità di gestione del servizio traffico passeggeri di interesse generale, peraltro esercitato sin dalla sua costituzione.

Secondo la parte appellante, il TAR non ha considerato che:- l'utilizzo delle banchine del terminal Alto Fondale supplisce alla transitoria indisponibilità di banchine pubbliche; - l'art. 7 dell'Accordo sostitutivo stabilisce che CILP debba consentire tale ormeggio a navi terze; - l'articolo 9 che ciò avvenga sino ad avvenuto ampliamento del porto destinato al traffico turistico;

h. per la violazione degli articoli 6, 16 e 18 della legge n. 84/94, per travisamento dello scopo della concessione assentita a CILP, e per difetto ed erroneità della motivazione. Pur, infatti, non avendo il TAR affermato che tra le operazioni portuali rientri l'imbarco delle provviste di bordo e neppure che tale imbarco sia riservato alla Società CILP, la sentenza ha comunque legittimato il dubbio che CILP possa effettuare tale imbarco, il che è illegittimo. Ciò in quanto, aldilà della più volte richiamata circolare n. 1/2012, è l’articolo 16 della legge n. 84/94 ad individuare le operazioni portuali e a distinguerle dalle altre categorie di attività o servizi svolgentesi nel porto e, in particolare, da quelle che l’articolo 6, comma 1, lettera c) della stessa legge menziona come attività dirette alla fornitura, a titolo oneroso, agli utenti del porto, di altri servizi non coincidenti, né strettamente connessi alle operazioni portuali di cui al citato art. 16, comma primo, individuate dal Ministro dei Trasporti con decreto in data 14 novembre 1994. Quest’ultimo ha annoverato tra i servizi di interesse generale la gestione delle stazioni marittime passeggeri e i servizi di supporto dei passeggeri che sono ordinariamente affidati in concessione dall'Autorità Portuale, mediante gara pubblica a cui si poteva derogare in fase di prima applicazione, ove i predetti servizi generali di cui al citato articolo 6, comma 1, lett. c), fossero già svolti, prima dell'istituzione delle Autorità Portuali, dalle organizzazioni portuali elencate nell'articolo 2 della legge n. 84/94.

Del resto, alle imprese autorizzate allo svolgimento di operazioni portuali di cui all'art.16, comma 1, prima parte, della legge n. 84/94 possono essere affidate in concessione aree demaniali e banchine per l'espletamento di operazioni portuali, come disciplinato dall'articolo 18 della medesima legge che oggi, a seguito della modifica introdotta dall'articolo 2, comma 17 del d. l. n. 535/96 convertito dalla legge 647/96, ha escluso che le imprese di cui all'articolo 16, comma 3, autorizzate dall'esercizio di operazioni portuali, divenute concessionaria di aree e banchine, possano utilizzarle anche per svolgere attività relative ai passeggeri e/o a servizi di preminente interesse commerciale.

Deve quindi escludersi, secondo la parte appellante che la società CILP possa utilizzare aree e banchine ottenute in concessione ex articolo 18 della legge n. 84/94 per offrire servizi connessi ai traffici passeggeri, in quanto l'articolo 3 dell'Accordo sostitutivo afferma che l'utilizzazione delle banchine è assentita per gestire un terminal polifunzionale per la ricezione, lo smistamento e la movimentazione di prodotti postali, contenitori e merce varia, senza alcun riferimento alle navi da crociera.

Il TAR ha quindi, sempre secondo la parte appellante, ignorato il quadro normativo ed ha mancato di compiere una lettura unitaria dell'Accordo sostitutivo di concessione demaniale tra l'Autorità Portuale e CILP. La circostanza, poi, che il Segretario Generale abbia osservato che le attività in questione non sarebbero vietate al concessionario CILP, va intesa, secondo la parte appellante, nel senso che la Porto Livorno può affidarne la pratica esecuzione a CILP in occasione degli accosti alla banchina Alto Fondale in un rapporto collaborativo e non perché spetti a CILP in forza della concessione che la riguarda.

Circa, infine, la sollevata preclusione relativamente alla partecipazione maggioritaria dell'Autorità Portuale al capitale della società Porto Livorno 2000 in merito allo svolgimento dei servizi di interesse generale, viene evidenziato che quest'ultima Società è stata costituita ai sensi dell'articolo 20, comma 2 della legge n. 84/94 in fase di dismissione delle attività operative dell'organizzazione portuale. Peraltro, nessuna norma stabilisce che Porto Livorno 2000 possa esercitare servizi di interesse generale solo ove l'Autorità Portuale mantenga una partecipazione non maggioritaria nell'impresa, dal momento che una società costituita per la dismissione delle attività operative della organizzazione portuale nel settore dei servizi di interesse generale, è naturale affidataria di quei servizi sin dalla sua costituzione e dunque anche prima che l'Autorità Portuale riduca la propria partecipazione maggioritaria, per la quale i termini previsti dall'articolo 20 della legge n. 84/94 non sono vincolanti, secondo quanto affermato dalla sentenza n. 1807 del 27 marzo 2005 di questo Consiglio. Anche il richiamo della società CILP all'articolo 3, comma 27, della legge 27 dicembre 2007, n. 244 non ha fondamento, perché tale norma prevede il divieto per le Amministrazioni dello Stato di costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, ma consente invece la costituzione di società che producano servizi di interesse generale e il Comitato Portuale ha dato atto, con la delibera n. 11 del 13 luglio 2011, della funzione strumentale per le attività portuali della società Porto Livorno 2000, in attesa di dismissione quale soggetto avente finalità di gestione del servizio traffico passeggeri, di interesse generale, delibera peraltro non impugnata dalla società CILP.

La parte appellante ha, altresì, prodotto due memorie di replica in data 22 maggio 2014 e 30 maggio 2014.

4. Si costituiva in giudizio, in data 14 novembre 2013, la CILP che, dopo aver contestato la carenza di interesse, perché l’accordo intervenuto tra le due Società destinato a disciplinare gli aspetti economico - commerciali, non riguarda il contenzioso in essere, ha puntualmente controdedotto sui motivi di appello ritenendoli infondati. La stessa parte appellata ha poi prodotto più memorie di replica in data 20 maggio 2014 e 29 maggio 2014.

5. Si costituiva in giudizio anche l'Autorità Portuale che faceva pervenire due memorie in data 21 febbraio 2014 e 21 maggio 2014, in cui si associava alle conclusioni della società Porto Livorno 2000, sottolineando l'erroneità e l'illogicità della sentenza del TAR, soffermandosi in particolare sulla eccepita preclusione, da parte di CILP, per Porto Livorno 2000 allo svolgimento dei servizi di interesse generale, a causa della partecipazione maggioritaria dell'Autorità Portuale nella citata società.

DIRITTO

1. L'appello è fondato. Questo Collegio prescinde dall'esame delle eccezioni sollevate preliminarmente dalla parte appellante in merito all'inammissibilità e all'improcedibilità del gravame proposto in primo grado dalla parte appellata, in ragione della manifesta fondatezza dei motivi di appello.

Per chiarire meglio i termini dell'intera vicenda sottoposta al suo vaglio, questo Collegio ritiene altresì utile specificare che, con la progressiva crescita numerica dei transiti crocieristici nel porto di Livorno e il notevole aumento delle dimensioni degli scafi, si è venuta a registrare l'inadeguatezza dell'area del terminal crociere e della stazione marittima ad accogliere tali transiti. Da ciò la conseguente necessità di approdi alle banchine del porto commerciale in concessione ad operatori di navi commerciali, approdi che riguardano ormai gran parte di quel tipo di traffico.

L'Autorità Portuale ha, quindi, inserito negli accordi sostitutivi di concessione demaniale con i principali terminalisti del porto di Livorno una clausola per impegnarli a consentire l'utilizzazione delle banchine in loro concessione, quando le stesse non fossero occupate da traffici commerciali.

Per la banchina della Calata Alto Fondale, in concessione alla società Compagnia Impresa Lavoratori Portuali (CILP,) l'Autorità Portuale stipulava, nel dicembre del 1999, un accordo sostitutivo di concessione demaniale ex articolo 11 della legge n. 241/90, che all'articolo 9 prevede l'obbligo per la società terminalista (la CILP), compatibilmente con le esigenze del terminal, di consentire l'utilizzazione delle banchine a navi passeggere sino all'avvenuto ampliamento del porto destinato a traffico turistico e, in tali casi, di prendere accordi diretti con la società Porto Livorno 2000, per la fornitura dei servizi e il pagamento del corrispettivo.

Ciò,fermo restando, a carico di questa ultima Società, la predisposizione dell'incolonnamento degli automezzi e delle persone con il coordinamento del flusso e deflusso degli stessi, nonché di tutte le cautele per garantire l'imbarco e lo sbarco dei passeggeri, anche in compresenza di operazioni portuali svolte all'interno del terminal.

In questo quadro, la società Porto Livorno 2000, operante nell'ambito del porto di Livorno come soggetto dotato di attribuzioni generali di supporto per i traffici passeggeri, ha chiesto sempre più frequentemente al Comandante del Porto l'assegnazione degli ormeggi delle navi da crociera presso le banchine della Calata Alto Fondale in concessione a CILP, ricevendone l'assenso, dietro corrispettivo del diritto di accosto che è stato versato a saldo degli approdi sino al 31 dicembre 2012, alla stessa CILP, in seguito allo stesso atto di transazione intervenuto l’11 febbraio 2013.

Dopo un decennio di collaborazione tra le due Società, la CILP ha tentato di attivare un rapporto commerciale diretto con l'agente della società armatrice Carnival che manifestava così l'intenzione all'Autorità Portuale, alla Capitaneria di Porto e alla Porto di Livorno di affidare le operazioni di sbarco passeggeri alla CILP, autorizzata ad operare ex art. 16 della legge n. 84/94, rinunciandovi in seguito all'intervento del Comandante del Porto il quale, con la nota del 7 ottobre 2008, aveva evidenziato l’impossibilità per i concessionari ex art. 18 della citata legge n. 84/94 di operare al di fuori degli ambiti riconducibili ad operazioni portuali e a servizi portuali come definiti dall'articolo 16, comma 1 e che tra queste ultime non potevano essere annoverate le operazioni riferibili a navi passeggeri, essendo l’assistenza per l'imbarco dei passeggeri estranea rispetto al concetto di lavorazione delle merci.

Nel marzo 2012, in seguito ad un nuovo accordo tra la CILP e l'agente della società armatrice Carnival per la fornitura di tutti i servizi, ad eccezione di quelli espressamente previsti dall'articolo 9 necessari per lo sbarco e imbarco dei passeggeri, e ad una nuova richiesta di assegnazione degli accosti al terminal Alto Fondale, l’Autorità portuale, su sollecitazione della società Porto Livorno 2000 e dopo che la Capitaneria di Porto aveva ritenuto non ammissibile l'individuazione della CILP come società terminalista, emanava le due note impugnate nel giugno 2012 presso il TAR Toscana, a cui faceva seguito la circolare del 17 luglio 2012 richiamata nell'odierno appello.

2.Ciò posto, a questo Collegio è apparso dirimente per il giudizio, l'esame del più volte citato Accordo sostitutivo di concessione demaniale e, in particolare, dell'articolo 9 dello stesso, nonché di quanto previsto dalla legge 28 gennaio 1994, n. 84 e specificatamente degli articoli 6, 16, 18; ciò allo scopo di verificare l'esatta portata delle operazioni portuali connesse alla posizione di concessionaria ex articolo 18, prima di affrontare la questione della partecipazione maggioritaria dell'Autorità Portuale al capitale della società parte appellante e la preclusione che ne conseguirebbe allo svolgimento dei servizi di interesse generale.

Dalla documentazione agli atti, emerge che la società CILP, parte appellata, è concessionaria per operazioni portuali ex articolo 18, comma 1 della citata legge n. 84/94, delle banchine della Calata Alto Fondale, banchine che sono quelle richieste, quando libere da traffici commerciali, dalla società Porto Livorno 2000 al Comandante del porto per l'attracco delle navi da crociera.

Ora, per espresso dettato dell'articolo 16, comma 1, prima parte, della stessa legge n. 84/94, sono operazioni portuali il carico, lo scarico, il trasbordo, il deposito, il movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale svolti nell'ambito portuale.

Ai sensi poi della seconda parte, dello stesso comma 1 sono servizi portuali quelli riferiti a prestazioni specialistiche, complementari e accessorie al ciclo delle operazioni portuali, individuate dalla medesima Autorità Portuale.

E' quindi evidente che le operazioni portuali riguardano il ciclo di attività che attengono al transito della merce imbarcata, sbarcata, movimentata o depositata in spazi portuali, con riferimento ai contratti di trasporto marittimo o di deposito temporaneo, cioè al movimento della merce che determina un effetto giuridico all'interno del rapporto contrattuale tra vettore e caricatore o ricevitore.

Del resto, proprio in tale logica lo stesso Comandante del Porto di Livorno all'espressa richiesta dell'agente della Società armatrice Carnival, rispondeva che le operazioni riferibili a navi passeggeri non potessero riconnettersi al concetto di lavorazione delle merci e chiarìva l'illegittimità di affidare tali operazioni e servizi ad un'impresa autorizzata ex articolo 16 della legge n. 84/94 a svolgere solo operazioni portuali.

3. Anche questo Collegio è convinto che il carico di provviste, vettovagliamento e altro materiale destinato al consumo diretto a bordo delle navi da crociera sia estraneo al ciclo di trasporto della merce, come ad altre operazioni quali lo scarico dei rifiuti delle navi, o la fornitura idrica di bordo, o il rifornimento del carburante, che pertanto non possono essere qualificate come operazioni portuali. Così come non lo sono le altre attività elencate nell'accordo del marzo 2012 tra la Società CILP e l'agente della società armatrice Carnival, estranee anche esse al ciclo di trasporto della merce.

Del resto, in attuazione della seconda parte del comma 1 dello stesso articolo 16, modificato dall'art. 2, comma 1, lettera a) della legge 30 giugno 2000, n. 186, con ordinanza n. 40 del 15 dicembre 2001 tali servizi sono stati individuati dall'Autorità Portuale in quelli connessi al controllo della merce e al suo trasferimento, alla sua sistemazione e alla sua vigilanza, nonché relativi al noleggio di mezzi di sollevamento verticale. Conseguentemente, anche sotto questo profilo le attività di carico, a bordo delle navi da crociera, del vettovagliamento passeggeri e di altro materiale funzionale al loro viaggio, non possono certamente rientrare nel novero dei servizi connessi alle operazioni portuali.

Se ne ricava che le imprese autorizzate allo svolgimento di operazioni portuali di cui all'articolo 16, comma 1, alle quali sono affidate in concessione banchine per l'espletamento di operazioni portuali non possano espletare attività relative ai passeggeri.

Ciò emerge peraltro dalla circostanza che, mentre l'originario testo dell'articolo 18, comma 1 della stessa legge stabiliva che le aree e le banchine potessero essere date in concessione alle imprese di cui all'articolo 16, comma 3 per l'espletamento delle operazioni portuali, nonché di attività relative ai passeggeri e di servizi di preminente interesse commerciale e industriale, con la modifica introdotta dall'art. 2, comma 17 del decreto legge 21 ottobre 1996, n. 535, convertito dalla legge 23 dicembre 1996, n. 647, il riferimento alle attività relative ai passeggeri è stato soppresso, escludendo così che un'impresa autorizzata all'esercizio di operazioni portuali e diventata concessionaria di aree e di banchine ai sensi dell'articolo 18 della legge n. 84/94 possa utilizzarle anche per le attività relative ai passeggeri.

Posto, quindi, che la parte appellata è titolare di una concessione ex articolo 18 della legge n. 84/94, perfezionata con l'accordo sostitutivo dell'11 novembre 1999, già dalla data del rilascio della concessione la CILP non avrebbe potuto svolgere attività relative ai passeggeri, né invero i contenuti di tale accordo sostitutivo avrebbero potuto essere contrari alla legge.

Lo stesso articolo 3 dell'accordo sostitutivo in questione precisa, infatti, che l'utilizzazione della concessione è assentita allo scopo di mantenere e gestire un terminal polifunzionale per la ricezione, lo smistamento e la movimentazione di prodotti forestali, contenitori e merce varia e, ai sensi del precedente articolo 2, la società concessionaria CILP si obbliga, compatibilmente con le esigenze del terminal, a consentire l'utilizzazione delle banchine a navi passeggeri, sino ad avvenuto ampliamento del porto destinato al traffico turistico.

Neppure è condivisibile l'assunto della parte appellata secondo cui l'attività di vettovagliamento a servizio delle navi da crociera e tutti i servizi accessori richiamati dal contratto tra CILP e l'agente marittimo della società Carnival, non rientrerebbero tra i servizi e le operazioni portuali e neanche tra i servizi di interesse generale, dal momento che le attività ammissibili nel porto sono soltanto quelle disciplinate espressamente dalla normativa vigente e non esiste un terzo genere di attività portuali che non sia possibile ricomprendere o tra i servizi di interesse generale che sono, ai sensi dell'articolo 6, lett. c) della legge n. 84/94, quelli individuati dal decreto del Ministro dei Trasporti del 14 novembre 1994 (e tra questi vi è la gestione delle stazioni marittime passeggeri e i servizi di supporto ai passeggeri) o tra le operazioni portuali.

4. E' in questo quadro normativo e rispetto a tali coordinate che va letto l'accordo sostitutivo tra l'Autorità Portuale di Livorno e la società CILP e, in particolare, l'articolo 9 di tale accordo, al cui contenuto non può darsi un significato e una portata diversa da quella che emerge dalla lettera della previsione e comunque al di fuori di quanto imponga la legge n. 84/94 che costituisce la cornice normativa primaria che non può essere violata.

Conviene, a tal fine, riprendere la clausola della citata previsione che testualmente recita “La società terminalista si obbliga, compatibilmente con le esigenze del terminal, a consentire l'utilizzazione delle banchine a navi passeggeri, sino ad avvenuto ampliamento del porto destinato al traffico turistico. In tali casi, dovranno essere presi diretti accordi con la società Porto di Livorno 2000 s.r.l. per la fornitura dei servizi ed il pagamento del corrispettivo. Sarà onere e cura della società Porto Livorno 2000 di predisporre l'incolonnamento degli automezzi e delle persone, coordinando il flusso e deflusso degli stessi, nonché tutte le ulteriori cautele necessarie, affinché l'imbarco/sbarco dei passeggeri avvenga in condizioni di sicurezza, anche in compresenza di operazioni portuali svolte all'interno del terminal”.

La citata previsione risulta chiara. Essa obbliga la CILP a consentire l'utilizzazione delle banchine a navi passeggeri da crociera compatibilmente con le esigenze del terminal e obbliga la Porto Livorno a provvedere alla sicurezza dell'imbarco e dello sbarco dei passeggeri. Ciò, però, non significa né conferire alla società CILP nuove attribuzioni diverse da quelle previste dalla concessione di cui all'art. 18 della legge n. 84/94 per l'espletamento delle operazioni portuali, né sottrarre alla società Porto Livorno 2000 le attribuzioni previste dalla stessa ordinanza n. 11/97 con cui l'Autorità Portuale aveva istituito servizi obbligatori di transennatura e vigilanza delle zone di imbarco, di sbarco e di vigilanza di tali zone, con riguardo alla calata Alto Fondale in concessione a CILP, ma aveva altresì stabilito che a carico della stessa società Porto Livorno 2000 fossero tra l’altro, posti, nell'atto di concessione, l'assistenza ai passeggeri anche nelle banchine occasionalmente utilizzate per accosti di navi.

Nemmeno, peraltro, può essere sottaciuto che analoghe previsioni sono contenute nello stesso atto di concessione demaniale n. 116 del 27 ottobre 2006 con cui venne rinnovata per 15 anni l'originaria concessione alla società Porto di Livorno 2000 costituita dall'Autorità Portuale per la finalità di cui all'art. 20 della legge n. 84/94, stabilendo come oggetto sociale l'esercizio delle attività portuali e ricettive conseguenti, connesse e complementari al traffico passeggeri da e per il porto di Livorno.

Del resto, la documentazione presente agli atti attesta che la società Porto Livorno 2000 svolge nell'intero porto di Livorno i servizi di interesse generale di cui all'articolo 6 lettera c) della legge n. 84/94 e di ciò vi è evidente traccia nella deliberazione n. 11 del 13 luglio 2011, laddove il Comitato Portuale riconosce la funzione strumentale svolta per le attività portuali dalla società Porto Livorno 2000 quale soggetto avente finalità di gestione del servizio traffico passeggeri di interesse generale, in attesa della dismissione della quota di controllo, al fine del procedimento di rivalutazione della stessa Società.

La circostanza, poi, che l'attività in questione di carico a bordo di vettovagliamento e altro materiale funzionale al viaggio sia stata svolta dalla società CILP non rileva, poiché ciò è avvenuto su affidamento della società Porto Livorno che, quale titolare del servizio, può svolgerlo direttamente o affidandolo ad un terzo. Legittimamente, è stata la stessa Autorità Portuale ad evidenziare che il contenzioso è sorto perché la CILP ha rivendicato, da un certo momento in poi, la titolarità del servizio, riconnettendola alla concessione di cui all'articolo 18 per l'espletamento delle operazioni portuali, nonché la titolarità di poter concludere accordi con l'agente della compagnia di navigazione Carnival per gli accosti in banchina, collegandola analogamente alla concessione di cui al richiamato articolo 18.

La società CILP ha così l'obbligo, in base all'Accordo sostitutivo, di consentire l'utilizzazione delle banchine per l'accosto delle navi di crociera e continua ad essere titolare delle operazioni portuali previste dalla concessione che la riguarda. Ma proprio tale ultima specificazione non le consente di diventare titolare di operazioni diverse da quelle per le quali è autorizzata, in virtù del solo assolvimento dell'obbligo di consentire l'accosto delle navi passeggeri alle banchine di cui ha la concessione, accosto di cui resta titolare e per il quale percepisce dalla società Porto Livorno 2000 il ristoro in termini di corrispettivo economico per ogni accosto di navi da crociera fatturato e da cui è peraltro scaturito un contenzioso risolto, per gli approdi a tutto il 2012, con l'atto citato di transazione dell'11 febbraio 2013.

In sostanza, la cessione da parte di CILP della banchina, normalmente destinata a traffici commerciali, nei confronti della società Porto Livorno 2000 affidataria dei servizi passeggeri per la loro utilizzazione a favore del non traffico crocieristico non comporta altro, nella fattispecie in esame, che il corrispettivo per cessione da parte della società Porto Livorno 2000 la quale resta titolare dei servizi generali alla stessa stregua di quanto avviene allorchè l'accosto è effettuato presso le banchine destinate al traffico passeggeri.

La cessione e l'utilizzazione temporanea di banchine non implica quindi l'ampliamento dei termini della concessione rilasciata per operazioni portuali alla società CILP. Ovviamente, come rilevato dall'Autorità Portuale, posizione condivisa da questo Collegio, i servizi di approvvigionamento di vettovagliamento e quanto altro sia destinato al consumo di bordo non sono vietati alla società CILP, ove la società Porto Livorno 2000 intenda affidare a quest'ultima, dietro un corrispettivo concordato, la pratica esecuzione di tali servizi in occasione degli accosti, ma ciò non può avvenire in forza delle prerogative che la concessione ex art. 18 riserva a CILP.

5. Sulle eccezioni proposte da CILP nel ricorso originario con la prima e la seconda censura e riproposte dalla parte appellante perché il TAR aveva omesso di considerarle, ritenendole assorbite, va osservato quanto segue:

a. sulla prospettazione che tra le operazioni portuali non possano rientrare le operazioni di imbarco di vettovagliamento, si è già ampiamente argomentato.

b. sulla inesistente preclusione che conseguirebbe alla partecipazione maggioritaria dell'Autorità Portuale al capitale della Porto Livorno 2000 e sulla inapplicabilità dell'articolo 23, comma 5 della legge n. 84/94, è necessario evidenziare che la società Porto Livorno 2000 è stata costituita a seguito del processo di dismissione delle attività produttive delle cessate aziende portuali, ai sensi del combinato disposto dagli articoli 20, comma 2 e 23, comma 5 della legge n. 84/94 che derogano a quanto previsto dall'articolo 6, comma 1, lettera c) della stessa legge e secondo cui l'affidamento dei servizi di interesse generale da parte dell'Autorità Portuale avviene mediante gara pubblica. Proprio in base a tale deroga, il Presidente della neo-costituita Autorità Portuale costituiva, con proprio atto unilaterale, la società Porto Livorno 2000 “per l'esercizio delle attività portuali e ricettive conseguenti, connesse o complementari al traffico passeggeri da e per il porto di Livorno, anche con l'utilizzazione delle infrastrutture e degli altri beni provenienti dalla dismissione delle attività operative dell'organizzazione portuale Azienda mezzi meccanici”.

La società Porto Livorno 2000 è così subentrata, in virtù del citato articolo 20, nell'esercizio dei servizi di interesse generale di cui all'articolo 6, lettera c), della legge n. 84/94, per la gestione della stazione marittima e il supporto dei passeggeri. Pur avendo previsto, poi, la collocazione presso terzi del capitale societario, lo stesso articolo 20 non pone però termini vincolanti o sanzionatori, né prevede che la società costituita non possa esercitare servizi di interesse generale, ove l'Autorità Portuale mantenga una partecipazione maggioritaria nella stessa Società.

Peraltro, risulta dagli atti acquisiti che il Presidente dell'Autorità Portuale abbia attivato la procedura di privatizzazione della società Porto Livorno, a seguito della delibera del Comitato Portuale n. 11 del 13 luglio 2011, delibera non impugnata da CILP e con cui, come si è già in precedenza rilevato, è stato adottato l'atto di indirizzo per tale procedimento, dando atto alla funzione strumentale svolta da Porto Livorno 2000, in attesa della dismissione della quota di controllo, quale soggetto avente finalità di gestione del servizio traffico passeggeri di interesse generale.

Da quanto esposto consegue che, in alcun modo, la presunta inadempienza dell'Autorità Portuale nel ridurre la propria partecipazione al di sotto delle quote di controllo della società Porto Livorno, può al momento determinare la decadenza delle partecipate rispetto all’affidamento dei servizi generali ai passeggeri.

6. In conclusione, il quarto, il quinto ed il sesto motivo di appello sono fondati e la loro fondatezza consente di assorbire l'esame degli altri motivi.

In ragione della complessità della vicenda contenziosa, il Collegio ritiene sussistenti i presupposti per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l'effetto, annulla la sentenza impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 24 giugno 2014, con l'intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Sergio De Felice, Consigliere

Claudio Contessa, Consigliere

Gabriella De Michele, Consigliere

Carlo Mosca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE