Hace diez años, comentando el decreto legislativo promovido por el entonces ministro de Infraestructuras y Transportes, Graziano Delrio, en el interior del gobierno Renzi que reescribía la ley 84/1994 reemplazando a las Autoridades Portuarias por las Autoridades del Sistema Portuario, escribimos que el gobierno italiano estaba abriendo "un bisecante de tercera manera los regímenes tradicionales en vigor en Europa": ni la gestión Norte-europea(G)de 25 de enero 2016).

Diez años después, esa tercera calle se está acercando aún más. El proyecto de ley C. 2925, aprobado por el Consejo de Ministros el 22 de diciembre de 2025 y examinado actualmente por la Cámara de Diputados(G)de 22 de diciembre 2025), no se limita a reformar la gobernanza de las autoridades portuarias italianas: crea un nuevo tema, Puertos de Italia Spa, destinado a convertirse en el "arrelieve cooperativo" del Estado para la realización de las infraestructuras estratégicas del sistema portuario nacional. Es un salto de calidad institucional, siendo la primera vez que una parte significativa de la función infraestructural portuaria se concentra en un tema corporativo nacional, distinto de las Autoridades del Sistema Portuario, y como cada salto cualitativo trae consigo un montón de preguntas que más allá de cien audiciones parlamentarias y las más de 600 enmiendas depositadas, la mayoría para firmar el Partido Demócrata, seguido por los Hermanos de Italia, han hecho más fuerte.

La propuesta gubernamental asigna a los puertos de Italia la concesión por 99 años de la realización de las inversiones estratégicas de relevancia nacional e internacional y el mantenimiento extraordinario de los puertos incluidos en la "red italiana de la portualità", actividad clasificada como servicio de interés económico general, por lo tanto restringida al libre mercado. Al mismo tiempo, la propuesta asigna libertad de empresa a la nueva empresa, que puede operar tanto a nivel nacional como en el extranjero en competencia, diseño y realización de obras también para terceros. Las funciones que proporciona la medida son transparentemente separadas de una contabilidad separada entre las dos actividades. A las Autoridades del Sistema Portuario siguen siendo la gestión territorial de los puertos de llamada, las concesiones estatales y el mantenimiento ordinario. Los recursos económicos y orgánicos asignados a los puertos de Italia probarían de dos fondos estatales alimentados por una cuota entre el 15% y el 25% de los ingresos que las Autoridades del Sistema Portuario recaudan de impuestos de anclaje, impuestos portuarios y derechos de autorización, además de la transferencia de una parte del personal del AdSP no superior al 25%.

El punto de partida, antes de cada juicio sobre el instrumento elegido, es el problema que la reforma portuaria del gobierno dice que quiere enfrentar: que para mejorar la competitividad del sistema portuario y nacional logístico, para facilitar el aumento de los tráficos de las mercancías y del pueblo, así como para promover la intermodalidad en las mercancías de tráfico.

De hecho, el tonelaje total de las mercancías animados de los puertos italianos sigue siendo, en un largo período de lectura: el registro de 2007, 537 millones de toneladas, nunca ha sido igualado, y en 2024 Italia cayó a 480.7 millones de toneladas y luego subió a 510.8 millones de toneladas en 2025. Pero estos datos, por sí solos, dicen menos de lo que parece sobre la calidad de la gobernanza portuaria. El tráfico portuario agregado sigue en gran medida la tendencia de la economía que sirve, y la economía italiana crece de un cuarto de siglo a un ritmo entre los más bajos de Europa: un promedio anual real alrededor de +0,4-0,7% de 2000 a hoy, contra, por ejemplo, los +1,7-2,1% de España, que en el mismo período también se ha beneficiado de un fuerte aumento demográfico (casi tres millones de habitantes en más de 2016, en mayor). La comparación entre el tonelaje español, subió de 445 a más de 558 millones de toneladas entre 2013 y 2024, para descender un millón de toneladas en 2025, y el italiano, sustancialmente plano en el mismo período, refleja así significativamente esta brecha macroeconómica, no necesariamente un déficit de infraestructura o coordinación.

La comparación con España no es aleatoria ya que el gobierno italiano al presentar la reforma, había admitido explícitamente mirar el modelo portuario español. Pero el modelo que citó y el modelo que construyó parece ser dos cosas diferentes. Puertos del Estado, órgano público que desde 1992 coordina el sistema portuario español, nunca entra en el patio: define objetivos estratégicos, aprueba los planes, coordina los presupuestos, ejerce supervisión sobre las Autoridades Portuarias, pero les deja la realización de las obras. Es un cuerpo público de derecho público, no una empresa de acciones: no necesita cuentas separadas para no distorsionar la competencia, porque simplemente no funciona en el mercado o compite con las empresas que operan allí.

Entre 2022 y 2023 el viceministro de Infraestructuras y Transportes, Eduardo Rixi, anunció la intención de reformar la gobernanza portuaria inspirada en el modelo español. Ese anuncio merece ser leído hoy, porque contenía una advertencia de que el actual proyecto de ley, de hecho, no escuchó. Rixi entonces se acercó a Puertos del Estado a ENAV, la agencia italiana que administra el control de tráfico aéreo. Una comparación que generó perplejidad, ya que corría el riesgo de sobreponer las nuevas habilidades a las ya ejercidas por el Cuerpo de las oficinas Portuarias en el control del tráfico marítimo. Nuestro temor, entonces, no era que el modelo español estuviera equivocado en sí mismo, sino que Italia terminaría construyendo una versión regada por su "espíritu corporativo": un nuevo cuerpo añadido a los ya existentes, sin restar nada, que termina exacerbando la burocracia superando habilidades en lugar de racionalizarlos. Exactamente lo que ya había sucedido, en ese mismo período, con el establecimiento de un Ministerio de Protección Civil y Políticas del mar de las competencias adecuadas a las de Infraestructura, Medio Ambiente y otros dicasterios(G)de 23 de octubre 2023).

El texto de hoy en el examen de la Casa confirma ese miedo, pero por un diferente y de alguna manera más insidioso. En el texto el Puertos del Estado no fue copiado-paciado en su forma magra - el de un coordinador que no compite y no construye - sino que eligió crear un operador industrial: una sociedad que planifica, financia y realiza directamente las obras, que puede competir en el mercado con las mismas empresas de ingeniería y construcción del campo, y que es lado a lado con las dieciséis Autoridades del Sistema Portuario sin subcontratarlas claramente, limitando los recursos. Es, en otras palabras, precisamente el riesgo reportado en 2023: un nuevo tema que se añade, no uno que reemplaza o simplifica. Con el hecho agravante de que esta vez el nuevo tema no se limita a coordinar, sino que entra en el mercado, multiplicando, con respecto a una simple institución de dirección, también los frentes de fricción legales con el derecho de la competencia europea.

El doble vestido de Porti d'Italia Spa tiene muchas perplejidades. Algunas de ellas son principalmente una cuestión de cifras: el capital social de la sociedad, que en la versión de diciembre de 2025 llegó hasta 500 millones de euros, fue reducido en un 98% en el texto firmado por el Presidente Mattarella y aterrizado en el Parlamento, parando a 10 millones. Se trata de una reducción difícil de liquidar como mero ajuste técnico: si el objetivo declarado es equipar al país con un tema capaz de planificar y financiar obras de infraestructura a escala nacional, una capitalización que apenas cubre las señales de viabilidad, al menos en la etapa inicial, una estructura más simbólica y operacional. El hecho es que el Fondo para las infraestructuras estratégicas - alimentado por los cánones y los impuestos portuarios - garantiza sin embargo, en primera aplicación, una dotación no menos de unos 200 millones al año: el motor financiero real de la reforma, por lo tanto, no es el capital social, sino el impuesto sobre los ingresos de las Autoridades.

Otras perplejidades son la gobernanza: la resta de recursos y personal a las Autoridades del Sistema Portuario, la posible duplicación de oficinas técnicas en la fase transitoria, el riesgo - señalizado por varias partes - que los AdSP se reducen a "oficinas periféricas meri". Sobre estas cuestiones, la negociación parlamentaria ya está muy avanzada. Las enmiendas dibujan cuatro pautas precisas: reducir o eliminar las actividades de mercado de Porti d'Italia; imponer una separación corporativa (no sólo contable) entre concesión y mercado; fortalecer la garantía de capital enteramente pública; redimensionar drásticamente la parte de los recursos y el personal restringido a la AdSP hasta el voluntariado para el personal.

Hay entonces un problema más técnico, que se refiere directamente a la elección de confiar a Porti d'Italia las obras estratégicas a través de una concesión de 99 años, mientras que el derecho europeo de concesiones une la duración del arrendamiento al tiempo razonable de recuperación de las inversiones y los costos incurridos para realizar las obras o servicios, sólo para evitar una concesión demasiado larga impide el acceso al mercado a otros operadores. Un segundo bono se añade a esto: la entrega directa, sin competencia, a una empresa en casa es admitida por la ley de la UE sólo si la empresa lleva a cabo más allá del 80% de su actividad para la entidad controladora.

A un nivel más operativo, entonces, la entrega a Porti d'Italia inserta un nuevo tema sobre áreas estatales ya dadas en concesión a terminalisti según las reglas de la regulación de 2022, que les pone el mantenimiento extraordinario. Si ese mismo mantenimiento pasa a Porti d'Italia, sin un acuerdo explícito en el texto, el concesionario que ya ha asumido compromisos de inversión sobre la base de su plan económico-financiera corre el riesgo de ser un tercero que intervenga en el bien que tiene en concesión, sin una relación jurídica directa con él.

El hilo que une estas y otras perplejidades (incluyendo - no secundaria - que se conecta a la posible apertura por las filiales de la Porti d'Italia que operan en régimen de mercado a empresa conjunta con capital privado o la posible superposición de competencias entre AdSP y Porti d'Italia) es, al final, una cuestión de coherencia: ¿Es porti d'Italia una asignación legal de tareas públicas, o una concesión en su propio sentido? Si es lo primero, debe llamarse con su nombre y el perímetro debe ser cerrado estrictamente, excluyendo la actividad competitiva y limitando los derechos exclusivos a la necesidad estricta. Y es el camino indicado, no por casualidad, por las enmiendas transversales que reproducen casi literalmente el Artículo 106 del Tratado de la UE sobre servicios de interés económico general. Si, por otra parte, es una concesión real, debe ser aceptada en su totalidad: la cantidad de obligaciones de servicio público definidas con precisión, compensación parametrada, normas de acuerdo explícitas con las que ya operan en las mismas áreas estatales.

Pero la pregunta más importante es si es la herramienta adecuada para responder a veinte años de estancamiento ya sea un operador industrial como Porti d'Italia o un coordinador ligero como Puertos del Estado. Una pregunta que no tiene una respuesta descontada a favor del modelo español, por una razón que vale la pena expresar al fondo. Una entidad de dirección esbelta funciona sólo si está acompañada por el valor de restar realmente habilidades a aquellos que las ejercen hoy de manera fragmentada, imponiendo a las dieciséis Autoridades del Sistema Portuario para realizar una dirección única, y no si se limita a añadirlas como un nivel adicional. Es el mismo espíritu corporativo con el que Italia siempre se ha enfrentado a la desburocratización: nuevas normas que se suman al precedente sin anularlas, nuevos organismos que apoyan a los que ya operan en lugar de realmente hacer que funcionen. Para concretar el riesgo de que incluso un modelo en el papel más ligero, si importado sin ese valor, se convierta en otra puerta es la evidencia de que esto sería útil para la política para encontrar lugares, tranquilizando para los sindicatos porque no toca posiciones adquiridas, inofensivas para las empresas porque no cambia los equilibrios del mercado. Pero es igualmente evidente que sería incapaz de frustrar realmente la fragmentación de la toma de decisiones que restringe la inversión.

Los puertos de Italia, así como hoy diseñados, no escapan en todo este riesgo: se une a los adSP sin reemplazarlos, añade una junta directiva y una estructura técnica a los muchos ya existentes, y por lo tanto lo hace eligiendo la forma más expuesta: la del operador industrial con derechos exclusivos casi seculares y licencia para competir en el mercado, en lugar del más simple del coordinador.

Se puede argumentar que los adSP, tomados individualmente, carecen de habilidades técnicas y masa crítica financiera para completar las grandes obras, y que por esta razón sirve a un sujeto capaz de construir, no sólo para planificar. Es un argumento legítimo, y probablemente la verdadera razón por la que el gobierno eligió el modelo industrial en lugar del regulatorio. Pero si este es el problema, tal vez la solución más lineal habría sido fortalecer la capacidad técnica del AdSP - incluso compartiendo recursos y habilidades entre ellos - no crear un nuevo sujeto de empresa con derechos exclusivos de duración casi secular y licenciado para operar en el mercado. El hecho de que la capital inicial de Porti d'Italia haya sido reducida en un 98%, de 500 a 10 millones de euros, precisamente en el paso del Consejo de Ministros al Parlamento, es una pista de que ni el ejecutivo está completamente convencido de la necesidad de equipar este sujeto industrial de medios realmente proporcionados a la misión que se le ha confiado en el periódico.

Por lo tanto, los puertos de Italia parecen tener una doble debilidad: el instrumento es desproporcionado con respecto a la tarea (una concesión de 99 años y una actividad de mercado para llevar a cabo funciones de dirección), y juntos no enfrenta el vicio subyacente, que resumir organismos en lugar de racionalizarlos, que la experiencia italiana de las últimas décadas sabe demasiado bien.

El riesgo concreto es que, para resolver un problema real (esto si la falta de crecimiento de los tráficos portuarios se atribuye sólo a la falta de competitividad de los puertos en cambio, como debe ser, también o sobre todo a la debilidad de la economía italiana), la puerta infracapitalizada y legalmente expuesta se crea, sin resolver, a la raíz, la fragmentación de decisión que la reforma declara querer llenar. El examen parlamentario en curso en la Sala es el último lugar útil para evitarlo.

Bruno Bellio