- ART
Autorità di Regolazione
dei Trasporti-
- Presentazione del Presidente
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Nicola Zaccheo
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- Senato della Repubblica
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18 settembre 2024
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Autorità, Signore e Signori, |
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ringrazio il Presidente del Senato, Senatore Ignazio La
Russa, per la cortese ospitalità concessaci nella
prestigiosa Sala Zuccari di Palazzo Giustiniani.
Saluto i rappresentanti del Parlamento e del Governo, le autorità
civili e militari, tutti gli uditori qui intervenuti e coloro i
quali stanno assistendo a distanza, in collegamento televisivo o
in streaming.
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La Relazione annuale che mi appresto ad esporre, che si colloca
a metà mandato di questa seconda Consiliatura dell'Autorità
di regolazione dei trasporti, copre il periodo compreso tra il 16
giugno 2023 e il 30 giugno 2024. |
L'undicesima Relazione annuale
dell'Autorità |
Nell'attuale contesto economico e sociale, in costante e
continua evoluzione, che vede, tra l'altro, il Paese impegnato nel
processo di attuazione degli obiettivi approvati dall'Unione
europea con il Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR),
ritengo sia ancora più utile evidenziare l'importanza
dell'azione dell'Autorità che, per sua natura e genesi,
persegue la propria missione istituzionale operando “in
piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione”. |
L'indipendenza dell'Autorità |
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Alla nascita delle Autorità amministrative indipendenti
e alla strategicità del ruolo ad esse assegnato nel
processo di liberalizzazione dei mercati sono dedicate alcune
riflessioni generali affidate alla prima parte della Relazione
annuale, sulle quali tornerò in seguito. |
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Procedo con la presentazione delle principali attività
svolte nel periodo preso in considerazione e che trovate
compiutamente illustrate nella Relazione annuale. |
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- Nell'ambito regolatorio dell'accesso alle infrastrutture,
partendo dal settore aeroportuale, assume particolare rilevanza
l'avvenuta sottoscrizione dell'Atto aggiuntivo al contratto di
programma, scaduto nel 2021, tra l'Ente nazionale per l'aviazione
civile (ENAC) e la società Aeroporti di Roma (AdR), che ha
consentito di ricondurre pienamente gli aeroporti della Capitale
nell'alveo delle competenze regolatorie dell'ART.
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Tale complesso procedimento ha visto gli Uffici dell'Autorità
direttamente impegnati in proficue interazioni con l'ENAC, volte
a garantire la compliance dell'Atto finale alla regolazione
economica vigente.
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In applicazione delle disposizioni recate nell'Atto aggiuntivo,
il gestore ha presentato la proposta di aggiornamento tariffario
degli aeroporti di Fiumicino e Ciampino per il periodo
regolatorio 2024-2028, conformandosi agli ultimi modelli di
regolazione adottati.
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- Accesso alle infrastrutture
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- Le infrastrutture aeroportuali
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- La regolazione ART applicata ai
contratti di programma in deroga
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- Con la prossima sottoscrizione anche degli accordi relativi
ai contratti di programma cosiddetti “in deroga”, con
il gestore SAVE per l'aeroporto di Venezia e con il gestore SEA
per gli aeroporti di Milano, sarà possibile ritenere
compiuto il percorso di assoggettamento di tutti gli aeroporti
alla vigilanza e alla regolazione economica dell'Autorità,
consentendo così la corretta attuazione della normativa
euronitaria di settore, sollecitata, tra l'altro, dalla
Commissione europea anche attraverso la recente apertura di un
caso EU Pilot nei confronti del Governo italiano.
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L'Autorità ha prontamente fornito i riscontri di
competenza e confido che l'aggiornamento dei contratti di
programma tra l'ENAC e i citati gestori aeroportuali, in
conformità alla regolazione dell'ART, consentirà il
superamento del Pilot, assicurando il pieno enforcement della
competenze attribuite dalla normativa europea all'Autorità,
quale organismo nazionale titolare delle funzioni di vigilanza e
di regolazione economica dei diritti aeroportuali.
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Sempre in riferimento alle concessioni legate alla
contrattazione in deroga, le attribuzioni dell'Autorità
sono state confermate, anche recentemente, da diverse pronunce
giurisdizionali. Tra le altre, mi preme ricordare la sentenza del
Consiglio di Stato n. 1805/2024 del 23 febbraio 2024, nella quale
si afferma il pericolo di “un'interpretazione limitativa del
potere di sindacato dell'Autorità” e del conseguente
rischio, in mancanza del presidio di vigilanza dell'ART, di una
gestione che scarica sull'utenza i costi irragionevolmente
sostenuti e non pertinenti agli effettivi obiettivi conseguiti. |
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Avuto riguardo alle consuete attività di monitoraggio
relative ai gestori aeroportuali, l'Autorità ha verificato
la conformità degli aggiornamenti tariffari annuali ai
propri modelli di regolazione. A tal proposito, nell'anno in
corso, con la proposta di aggiornamento tariffario dell'aeroporto
di Trieste, si è dato avvio ai primi procedimenti di
verifica in applicazione degli ultimimodelli tariffari adottati
dall'ART con la delibera n. 38/2023. |
Le verifiche di conformità ai
modelli dell'ART |
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Nel settore autostradale, l'Autorità ha ritenuto
opportuno procedere ad una Verifica di impatto della regolazione
(VIR) sulla metodologia che è posta alla base dei sistemi
tariffari di pedaggio, all'esito della quale è emersa la
necessità di un intervento coordinato, volto da un lato a
favorire una più puntuale applicazione dei modelli
tariffari dell'ART e, dall'altro, a considerare una possibile
revisione del sistema tariffario vigente, da sottoporre a
consultazione pubblica. |
Le infrastrutture autostradali |
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Pertanto, con la delibera n. 15/2024 sono state approvate
specifiche indicazioni operative sull'applicazione dei principi e
dei criteri della regolazione economica delle concessioni
autostradali, con l'obiettivo di assicurare una maggiore aderenza
delle proposte di revisione e aggiornamento dei Piani economico
finanziari (PEF) al modello regolatorio dell'Autorità. |
Le indicazioni operative
sull'applicazione dei principi e criteri della regolazione
economica delle concessioni autostradali |
- Al contempo, con la delibera n. 29/2024, è stata
avviata un'indagine conoscitiva, al fine di acquisire elementi
informativi dagli stakeholder e, in particolare, una stima degli
investimenti ritenuti necessari dai concessionari, utile ad una
successiva analisi di sostenibilità degli stessi da parte
dell'Autorità per gli ambiti di competenza.
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Dalla citata indagine sono emersi profili di approfondimento per
diverse tematiche, in ragione delle quali è stato
conseguentemente avviato, con la delibera n. 62/2024, un
procedimento di aggiornamento del sistema tariffario di pedaggio,
la cui conclusione è stata fissata per la fine dell'anno
corrente.
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L'avvio del procedimento di
aggiornamento del sistema tariffario di pedaggio |
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Sono intanto proseguite le attività di definizione dei
sistemi tariffari di pedaggio per le concessioni con periodo
regolatorio scaduto, nonché l'attività consultiva
concernente l'espressione dei pareri riguardanti le procedure di
aggiornamento dei PEF e gli adeguamenti annuali delle tariffe, per
le concessioni che hanno recepito il sistema tariffario dell'ART. |
Lo stato del recepimento della
regolazione e le sue criticità |
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- Con riferimento a tale ambito, si conferma il persistere
delle criticità, già rilevate in occasione delle
precedenti Relazioni annuali.
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Infatti, sebbene l'Autorità abbia disciplinato i sistemi
tariffari per la quasi totalità delle società
concessionarie italiane, ad oggi, l'iter di recepimento della sua
regolazione appare non interamente adempiuto, ed è stato
completato solo con riferimento a sei di esse, rimanendo il
settore ancora solo parzialmente assoggettato, di fatto, alla
regolazione economica dell'ART.
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- Sotto tale profilo, è indicativo il procedimento della
proposta di revisione del PEF relativo alla Convenzione unica tra
Concessioni autostradali lombarde e società Autostrada
pedemontana lombarda, su cui l'ART ha rilasciato il parere di
competenza formulando necessari interventi correttivi, non tenuti
in considerazione nella successiva delibera di approvazione del
CIPESS.
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A seguito dei chiarimenti del Ministero delle Infrastrutture e
dei trasporti (MIT) in riscontro ai rilievi della Corte dei Conti
circa il mancato recepimento, nella citata delibera, delle
valutazioni di rilevanza tariffaria dell'ART, nella seduta del 29
maggio 2024 il CIPESS ha adottato una nuova delibera, disponendo
il ritiro della precedente.
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Nella decisione nuovamente assunta, il Comitato ha sancito
l'obbligatorietà dell'accoglimento dei profili di
pertinenza tariffaria di cui al parere dell'ART e la necessità
che sia dato seguito agli adeguamenti da questa richiesti nel
perimetro del sistema tariffario, disponendo che “restano di
obbligatorio recepimento” da parte del Concedente. |
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Il riconoscimento del carattere vincolante delle prescrizioni
dell'Autorità costituisce un passaggio significativo, che
chiarisce, definitivamente, i diversi plessi di responsabilità
dei vari soggetti coinvolti nell'iter e consolida il ruolo
dell'ART nei procedimenti di revisione o aggiornamento dei Piani
economico finanziari. |
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Le criticità relative al recepimento della disciplina
regolatoria dell'ART nel comparto autostradale dovrebbero essere
ulteriormente superate attraverso specifiche previsioni contenute
nella Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2023, il cui
disegno di legge è stato approvato dal Consiglio dei
ministri il 26 luglio scorso e che sarà adottata entro la
fine dell'anno corrente, portando a compimento gli obiettivi del
PNRR declinati nella Milestone M1C2-11 – Autostrade. |
La Legge annuale per il Mercato e la
Concorrenza 2023 |
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Con questi obiettivi, infatti, unitamente al rispetto dei
principi concorrenziali stabiliti dalla rilevante normativa UE in
materia di affidamento di concessioni, il Governo italiano si è
impegnato ad assicurare “la piena e tempestiva attuazione”
della regolazione economica dell'Autorità, ad efficientare
il procedimento amministrativo relativo all'affidamento dei
contratti di concessione e di aggiornamento dei relativi PEF,
assicurando che la definizione degli ambiti ottimali di gestione
delle tratte autostradali sia coerente con i criteri definiti
dall'ART, e a rendere maggiormente dettagliati e trasparenti i
contenuti dei contratti di concessione, ampliando la competenza
dell'Autorità a “definire gli schemi di concessione
da inserire nei bandi di gara […]” . Inoltre, con
riguardo agli affidamenti in house, tra le prescrizioni minime
della Milestone vi è quella di dotare l'Autorità
delle competenze e degli strumenti adeguati a condurre, anche con
il supporto dell'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC),
verifiche ex ante sulla legittimità di questa tipologia di
affidamenti e, al contempo, vietare l'indizione di nuove gare o
affidamenti in house senza che vengano prioritariamente condotte
le verifiche sulla conformità alla sua regolazione. |
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Con le “Disposizioni in tema di riordino delle
concessioni autostradali”, contenute al Capo I del
summenzionato disegno di legge, il Governo ha, di fatto, proposto
una importante riforma del settore, frutto anche di una
costruttiva interazione istituzionale con l'Autorità, che,
oltre a traguardare gli obiettivi contenuti nella relativa
Milestone del PNRR permetterà, auspicabilmente, di meglio
fronteggiare i cospicui investimenti di cui necessita la rete
infrastrutturale autostradale del Paese, anche grazie al previsto
rafforzamento delle funzioni di enforcement e vigilanza
dell'Autorità. |
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Colgo l'occasione per sottolineare l'importanza del dialogo
istituzionale instaurato, in questa occasione, tra MIT e ART, con
l'auspicio di un sempre maggior consolidamento delle relazioni tra
tutte le Istituzioni coinvolte nel complesso mondo dei trasporti. |
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- Infine, ancora con riguardo al settore autostradale,
l'Autorità nel periodo che qui interessa, ha potuto
fornire il proprio riscontro in merito alle prime esperienze
applicative dell'atto adottato con la delibera n. 130/2022,
concernente le misure di regolazione per la definizione degli
schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i
concessionari autostradali per gli affidamenti, nelle aree di
servizio, dei servizi di ricarica dei veicoli elettrici.
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L'Autorità ha formulato, infatti, in coerenza con le
misure adottate, le proprie osservazioni sulle prime Relazioni di
affidamento pervenute, in particolare quelle presentate da
Autostrade per l'Italia (ASPI) e da alcune concessionarie del
Gruppo ASTM, per la successiva pubblicazione dei relativi bandi
di gara.
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L'attuazione della regolazione per i
servizi di ricarica dei veicoli elettrici |
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Rimanendo su questo tema, l'ART ha esaminato il nuovo Piano di
ristrutturazione della rete delle aree di servizio presenti sulle
autostrade, approvato il 5 luglio scorso con decreto
interministeriale del Ministro delle Infrastrutture e dei
trasporti e del Ministro dell'Ambiente e della sicurezza
energetica. Le nuove misure, su cui si sta valutando un possibile
ricorso al TAR, non sembrano tenere conto delle competenze
regolatorie attribuite all'Autorità in materia, né
appaiono coerenti con la regolazione già adottata dall'ART,
non solo con la citata delibera per l'affidamento dei servizi di
ricarica elettrica, ma anche con la delibera n.1/2023, relativa
agli affidamenti dei servizi di distribuzione carbolubrificanti e
delle attività commerciali e ristorative nelle aree di
servizio (cosiddetti “oil” e “non oil”).
Sul punto, peraltro, è intervenuta la sentenza n. 412 del
26 aprile 2024 del TAR Piemonte che, nel qualificare la natura
pubblicistica dell'attività svolta dagli operatori
economici in regime di sub-concessione in relazione ai servizi di
ristorazione, ha pienamente confermato il ruolo esercitato
dall'ART nell'ambito delle sue attribuzioni. |
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Venendo ora al settore ferroviario, il periodo di riferimento è
stato interessato dalla prima applicazione della nuova regolazione
introdotta con la delibera n. 95/2023, con la quale sono stati
rivisti i criteri per la determinazione dei canoni di accesso e
utilizzo della infrastruttura ferroviaria, approvati con la
delibera n. 96/2015, e, al tempo stesso, ne è stata estesa
l'applicazione anche alle reti regionali interconnesse. |
Le infrastrutture ferroviarie |
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- Avuto riguardo al sistema tariffario di pedaggio della rete
nazionale, l'Autorità ha vagliato le proposte del gestore
dell'infrastruttura nazionale, Rete ferroviaria italiana (RFI), e
disposto, con la delibera n. 38/2024, la necessità per lo
stesso di elaborare una nuova proposta tariffaria per il periodo
2025-2029, stabilendo altresì, in via transitoria, di
applicare anche per il 2025 i livelli tariffari relativi al 2021,
già adottati negli anni precedenti.
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Dal momento che la nuova regolazione ha previsto l'estensione dei
criteri tariffari alle reti regionali interconnesse, per queste
si è reso necessario prevedere un rinvio di un anno del
termine entro cui i gestori dovranno presentare le relative
proposte, riferite al periodo 2026-2030.
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Il nuovo sistema tariffario della rete
nazionale |
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Rimanendo in tema di accesso all'infrastruttura ferroviaria,
l'Autorità, con la delibera n. 188/2023 dello scorso
dicembre, è intervenuta per fornire a RFI indicazioni e
prescrizioni relative al “Prospetto informativo della rete
2025” e al “Prospetto informativo della rete 2024”.
Le indicazioni e le prescrizioni sono volte a disciplinare e
risolvere diverse problematiche emerse nel corso del 2023,
afferenti ai limiti di allocazione di capacità pluriennale
dell'infrastruttura ferroviaria e ai criteri da applicarsi in caso
di richieste di capacità, avanzate in sede di allocazione
annuale o pluriennale, da utilizzare per la dichiarazione di
saturazione della linea. |
L'attività sui PIR e la
verifica della sua attuazione |
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Tali interventi hanno comportato la necessità, per il
gestore, di avviare adeguati processi di coordinamento nell'ambito
del procedimento di allocazione e analisi di capacità,
nonché delle susseguenti elaborazioni dei piani di
potenziamento dell'infrastruttura, finalizzati ad assicurare il
rispetto delle condizioni di equità, trasparenza e non
discriminazione, in considerazione dell'interesse dimostrato da
vari operatori, in particolare per il segmento passeggeri,
all'ingresso nel mercato italiano. |
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- La successiva attività di verifica dell'Autorità
ha condotto ad un procedimento sanzionatorio nei confronti di RFI
per violazione dei limiti nell'assegnazione della capacità
quadro oltre la soglia dell'85% della capacità commerciale
totale, con riferimento a undici accordi quadro, di cui nove
afferenti al trasporto ferroviario regionale di passeggeri e due
afferenti al trasporto merci.
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A causa del perdurare delle infrazioni contestate, l'Autorità,
con la delibera n. 127/2023, ha avviato un ulteriore procedimento
finalizzato all'adozione di un ordine di cessazione della
violazione accertata. Tale procedimento è ancora in corso
a seguito della declaratoria di inammissibilità della
proposta di impegni formulata da RFI.
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Ci tengo a sottolineare che una corretta assegnazione della
capacità ha diretti riflessi sull'uso efficiente
dell'infrastruttura, sulla adeguata programmazione dei cicli di
manutenzione, sulla regolarità e sulla puntualità
dei servizi e, di conseguenza, sulle decisioni che assumono le
imprese e sui comportamenti dei consumatori nella scelta della
modalità di trasporto da utilizzare. |
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Inoltre, non sarà mai possibile concretamente realizzare
il tanto auspicato shift modale su ferro senza una positiva
percezione, in termini di affidabilità, del trasporto
ferroviario di merci e persone. Per raggiungere questo traguardo
il gestore dell'infrastruttura nazionale dovrà migliorare
in modo significativo la propria performance. |
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- Ogni anno si contano, infatti, circa 10.000 interruzioni di
linea, ma ciò che preoccupa è anche la loro durata:
nel primo semestre 2022 erano pari a 17.913 ore; nel primo
semestre 2023 sono aumentate a 19.978 ore; nel primo semestre
2024 ben 22.904 ore.
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Queste inefficienze di linea, tra l'altro, concorrono ad
accentuare la crisi in cui attualmente versa il settore del
trasporto merci, nei confronti del quale l'Autorità sta
valutando la definizione di azioni procedimentali di sostegno,
almeno fino al termine degli interventi infrastrutturali sulla
rete previsti dal PNRR.
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È necessario un significativo cambio di rotta, sia
gestionale che industriale, poiché solo con
l'ottimizzazione di tutte le componenti del sistema trasportistico
si evita il collasso di singole modalità e si garantisce la
competitività e la vivibilità del Paese. |
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Segnalo, infine, che all'esito del procedimento concluso con la
delibera n. 33/2024, è stato consentito l'accesso
all'infrastruttura ferroviaria a un nuovo operatore per lo
svolgimento del servizio di trasporto ferroviario passeggeri sulle
tratte Roma-Reggio Calabria e Roma-Venezia, previo esame
dell'equilibrio economico (EET) del contratto di servizio fra MIT,
MEF e Trenitalia. |
I nuovi servizi passeggeri e il test
di verifica dell'equilibrio economico dei contratti di servizio |
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Avuto riguardo alle infrastrutture portuali, come ho avuto modo
di riferire in occasione della precedente Relazione al Parlamento,
ha assunto rilievo l'attribuizione, avvenuta mediante le Linee
guida adottate con il decreto del Ministro dei trasporti n. 110
del 21 aprile 2023, di specifiche competenze all'Autorità
nella fase di applicazione del Regolamento recante la disciplina
per il rilascio di concessioni di aree e banchine, approvato con
decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei trasporti di
concerto con il Ministro dell'Economia e delle finanze n. 202 del
28 dicembre 2022. |
- Le infrastrutture portuali
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- La definizione degli schemi di PEF
per le concessioni portuali
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- In particolare, all'Autorità è stata attribuita
la competenza di esprimersi sulla durata delle concessioni di
aree e banchine, che deve essere commisurata agli investimenti
previsti dai Piani economico finanziari presentati dai
partecipanti alle procedure di affidamento indette dalle Autorità
di sistema portuale (AdSP) ed elaborati sulla base di appositi
format adottati dall' ART.
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Ricordo che le citate Linee guida costituiscono adempimento
necessario del PNRR e in particolare della Milestone M3C2-2,
nell'ambito del complessivo obiettivo di sviluppo e incremento
della competitività del sistema portuale italiano. A
conclusione di una consultazione avviata con delibera n. 75/2024,
l'Autorità ha adottato, con delibera n. 89/2024, lo schema
sulla cui base devono essere predisposti i PEF che sono tenuti a
presentare i partecipanti alle procedure di gara per il rilascio
delle concessioni di cui all'art. 18 della l. 84/1994.
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Al fine di esercitare appieno le nuove attribuzioni, è
ancor più necessario avere accesso alle informazioni
relative alle concessioni portuali. In attesa del completamento
del caricamento dei dati nel Sistema informativo del demanio
marittimo (SID), che ci si augura avvenga in tempi brevi,
l'Autorità ha richiesto alle AdSP di trasmettere un elenco
minimo di informazioni di interesse, considerata l'importanza
cruciale dell'adeguatezza del pertinente patrimonio informativo ai
fini dell'esercizio delle funzioni di regolazione di competenza
dell'Autorità. |
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Infine, è proseguita, nel periodo di riferimento,
l'attività di revisione della regolazione vigente, di cui
alla delibera n. 57/2018, procedimento che si concluderà
nelle prossime settimane con l'avvio della consultazione del nuovo
atto regolatorio. |
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In un ambito intermedio tra l'accesso alle infrastutture e la
regolazione dei servizi, rileva l'attività dell'Autorità
al fine di garantire l'accesso equo e non discriminatorio alle
autostazioni dedicate alle linee automobilistiche per passeggeri,
in applicazione della delibera n. 56/2018. Anche per il periodo di
riferimento di questa Relazione si conferma l'incremento del
numero di autostazioni regolate dall' ART, pari attualmente a
quarantasette, di cui otto “designate” ai sensi
dell'art. 12 del regolamento (UE) n. 181/2011 in materia di
diritti dei passeggeri e assistenza alle persone con disabilità
e a mobilità ridotta (PMR). Colgo l'occasione per
sollecitare gli enti territoriali competenti ad individuare
ulteriori capolinea terminali o aree di stazionamento, soprattutto
in prossimità dei nodi di interconnessione, così da
favorire, anche per effetto della regolazione dell'ART, lo
sviluppo intermodale dei servizi di trasporto, garantendo, al
contempo, una maggiore accessibilità dei territori. |
L'accesso alle autostazioni |
- Passiamo ora ai servizi di trasporto. Uno dei compiti
principali della regolazione dell'ART in questo ambito è
garantire la contendibilità delle procedure di gara,
attraverso la rimozione delle barriere per gli operatori,
favorendo l'efficientamento dei costi per le Amministrazioni e la
qualità dei servizi.
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La rilevanza di queste attività è stata resa ancora
più evidente dall'inserimento di specifiche norme inerenti
alle procedure di affidamento dei servizi di Trasporto pubblico
locale (TPL) nell'ambito della Legge annuale per il mercato e la
concorrenza 2021, in attuazione delle Milestone M1C2-6 e M1C2-8
del PNRR. Coerentemente con tali previsioni, nell'annualità
di riferimento, l'Autorità ha verificato la conformità
di nove diverse procedure di affidamento di servizi di TPL su
strada e di una procedura di affidamento di servizi ferroviari di
interesse regionale, in particolare al fine di garantire
condizioni di gara eque e non discriminatorie agli operatori, la
sostenibilità economico finanziaria delle offerte e la
trasparenza delle procedure, sia nel trasporto pubblico locale
che regionale.
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- La regolazione dei servizi di
trasporto
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- L'attuazione della Legge annuale per
il mercato e la concorrenza
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- Non meno rilevante è il presidio sulle procedure di
affidamento secondo le modalità in house providing e
diretta, nei termini ammessi dall'ordinamento, al fine di
assicurare il perseguimento di obiettivi di efficienza e di
miglioramento qualitativo del servizio, anche attraverso
l'introduzione di Key Performance Indicators (KPI) e di specifici
meccanismi incentivanti.
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Al riguardo, preme sottolineare come sovente questa modalità
di affidamento non tenga adeguatamente conto delle problematiche
prestazionali storicamente radicate. È il caso, ad
esempio, del nuovo affidamento, ancorché limitato a 4
anni, che Roma Capitale ha disposto nei confronti di ATAC e
rispetto al quale l'Autorità, nel febbraio scorso, ha
formulato numerose osservazioni.
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Innovativo e atteso in tale ambito è stato il
procedimento per l'individuazione delle condizioni minime di
qualità per i servizi di trasporto locale su strada
connotati da obblighi di servizio pubblico, con riferimento a
tutte le modalità effettuate con autobus, tram,
metropolitana e filobus, concluso con la delibera n. 53/2024, al
termine di un'ampia fase di consultazione alla quale hanno
partecipato anche l'Autorità garante della concorrenza e
del mercato (AGCM) e l'ANAC. Con le misure introdotte, è
stato completato il quadro regolatorio di settore, precedentemente
inerente al solo trasporto ferroviario e marittimo. |
Le condizioni minime di qualità
per i servizi di trasporto locale su strada connotati da obblighi
di servizio pubblico |
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- Questo atto di regolazione promuove un miglioramento continuo
delle prestazioni a vantaggio degli utenti, ma anche processi di
innovazione nelle imprese di trasporto pubblico.
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Con riferimento all'utenza, i principali aspetti qualitativi
considerati riguardano l'intera esperienza di viaggio nel suo
complesso, con particolare attenzione all'integrazione
(multi)modale, alla sostenibilità ambientale, alla
puntualità e affidabilità del servizio, alla
accessibilità dei mezzi e delle infrastrutture (con
particolare attenzione ai passeggeri con disabilità e a
mobilità ridotta), alla sicurezza del viaggio e al
contrasto all'evasione tariffaria.
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- Riguardo alle imprese, esse hanno la possibilità di
competere presentando offerte migliorative rispetto alle
condizioni minime di qualità previste nei bandi di gara,
mentre, nel caso di affidamenti in house, gli enti affidanti
avranno a disposizione appropriati benchmark con i quali valutare
l'adeguatezza dell'impresa affidataria prescelta.
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Utenti e cittadini potranno infine beneficiare di una maggiore
trasparenza sulle condizioni di utilizzo, sui diritti da loro
azionabili e sui risultati conseguiti dalle imprese di TPL, anche
grazie alla messa a disposizione di dati in tempo reale sulla
gestione del servizio.
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L'introduzione delle condizioni minime di qualità
nell'ambito del trasporto su strada e la previsione dei nuovi
adempimenti introdotti dalla citata Legge annuale per il mercato e
la concorrenza 2021, hanno reso necessario un adeguamento della
regolazione vigente dei servizi di trasporto pubblico locale
passeggeri su strada e ferrovia. Pertanto, nel periodo interessato
da questa Relazione, con la delibera n. 64/2024, è giunto a
conclusione il procedimento di revisione che ha introdotto, tra
l'altro, obiettivi di sostenibilità ambientale, di
sostenibilità sociale, di digitalizzazione e innovazione
tecnologica. L'atto finale è inoltre corredato di schemi di
riferimento e linee guida per la redazione dei Piani economico
finanziari e la trattazione di altri aspetti economici delle
procedure di affidamento a supporto delle amministrazioni
territoriali. |
La revisione della regolazione
relativa agli affidamenti dei servizi di trasporto pubblico locale |
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Infine, anche nella prospettiva di giungere ad una cornice
regolatoria uniforme nei diversi ambiti di trasporto, si è
reso necessario un coordinamento con il procedimento, tuttora in
corso, di revisione della metodologia di determinazione del
margine di utile ragionevole, per gli affidamenti relativi ai
servizi di trasporto su strada, per ferrovia e del trasporto
marittimo. Gli esiti della consultazione con gli stakeholder di
settore, conclusasi il 21 giugno 2024, sono in corso di
valutazione. |
La revisione della metodologia di
determinazione del margine di utile ragionevole per gli
affidamenti di servizi di trasporto su strada, ferroviari e
marittim |
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- Concludendo questa parte dedicata alla regolazione dei
servizi di trasporto, mi soffermo sui servizi non di linea (taxi
e NCC).
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Nelle precedenti presentazioni della Relazione annuale ho già
avuto modo di evidenziare come l'Autorità abbia
predisposto un insieme coerente e organico di Linee guida per
l'adeguamento del servizio taxi messo a disposizione di Regioni
ed Enti locali che, se correttamente applicate nella definizione
dei relativi regolamenti, consentirebbero di attenuare gran parte
delle note problematiche che affliggono il settore.
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Il servizio Taxi e il contributo
dell'Autorità all'incremento delle licenze |
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- Per far fronte ad una situazione definita emergenziale, lo
scorso anno, il Governo e il Parlamento hanno adottato il
decreto-legge n. 104/2023, cosiddetto “Decreto Asset”,
che ha previsto la possibilità di un incremento
straordinario delle licenze fino ad un massimo del 20%. Tale
decreto prevede un coinvolgimento dell'Autorità unicamente
in relazione alla determinazione del contributo per l'acquisto
delle nuove licenze e destinato alla compensazione dei soggetti
che ne sono già titolari.
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In questa forma, l'Autorità ha esaminato le richieste
pervenute dai comuni di Milano, Treviso, Bologna, Pisa e Bergamo
e rilasciato i pareri di competenza. Visto l'esiguo numero delle
richieste pervenute, lo strumento dell'incremento straordinario
delle licenze non appare essere stato adeguatamente recepito
dagli Enti locali, e, pur nel carattere di straordinarietà,
sembra purtroppo non sufficiente a fronteggiare le problematiche
sistematiche e, ahimè, ramificate del settore.
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Avuto riguardo, invece, ai 42 pareri rilasciati nel periodo in
esame dall'Autorità in procedura ordinaria, merita menzione
quello relativo al comune di Roma Capitale sull'incremento del
contingente taxi e sull'adeguamento tariffario, propedeutico alla
pubblicazione del bando relativo a mille nuove licenze, avvenuta
nei giorni scorsi. |
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- Infine, l'ART ha formulato, congiuntamente all'Autorità
garante della concorrenza e del mercato e ciascuno per i propri
di competenza, un atto di segnalazione al Governo in merito a
profili di criticità che emergono nei mercati dei servizi
di trasporto pubblico non di linea tramite taxi e noleggio con
conducente (NCC).
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L'atto di segnalazione ha rappresentato anche una nuova occasione
per ribadire l'essenzialità della raccolta dei dati,
opportunamente anonimizzati, i quali, ben più del solo
registro nazionale, potrebbero costituire la base per una
programmazione efficace ed efficiente dello sviluppo
dell'offerta.
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L'atto di segnalazione congiunto
ART-AGCM in materia di NCC e Taxi |
Venendo al tema della tutela dei diritti e degli utenti, nel
periodo di riferimento di questa Relazione, il Servizio
conciliazioni dell'ART è entrato in piena operatività,
gestendo oltre 24.000 istanze pervenute mediante la apposita
piattaforma telematica ConciliaWeb, disponibile nel sito web
istituzionale dell'Autorità dal 3 aprile 2023. Di queste,
ben il 97,6% ha riguardato il settore aereo. Ad oggi, la
conclusione delle procedure di conciliazione ha consentito di
riconoscere, complessivamente, più di 2,5 milioni di euro a
titolo di rimborso agli utenti (una media di più di 400
euro per passeggero). |
I diritti dei passeggeri e degli
utenti |
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- Con riguardo alle funzioni di regolazione ex ante attribuite
dalla norma istitutiva, è proseguito il lavoro
dell'Autorità finalizzato ad introdurre, anche nel
comparto autostradale, apposite misure concernenti il contenuto
minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che
gli utenti possono esigere nei confronti dei concessionari
autostradali e dei gestori dei servizi.
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Pertanto, con la delibera n. 130/2023, è stato posto in
consultazione uno schema di atto di regolazione, previa
pubblicazione di dedicata Analisi di impatto della regolazione
(AIR), in cui sono stati valutati i benefici incrementali delle
misure proposte, relativamente, tra l'altro, alla trasparenza
delle gestioni, all'accessibilità alle informazioni
relative al viaggio e ai servizi resi, con particolare attenzione
alle esigenze delle persone con disabilità e a mobilità
ridotta. L'analisi ha riguardato anche i profili di adeguatezza
del servizio al costo sostenuto dagli utenti autostradali e la
concorrenza tra i diversi gestori dei servizi nelle pertinenze.
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La regolazione del contenuto minimo
degli specifici diritti nel settore autostradale |
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- In considerazione della numerosità dei contributi
ricevuti e della necessità di svolgere ulteriori
approfondimenti su tematiche innovative e di vivo interesse per
gli operatori e per gli utenti, l'Autorità ha prorogato al
30 giugno 2024 il termine di conclusione del procedimento ed
avviato una nuova consultazione, conclusasi lo scorso 26 luglio,
fissando al prossimo 30 settembre l'approvazione definitiva
dell'atto regolatorio.
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Contestualmente, data la complessità del tema, ha ritenuto
opportuno dedicare un procedimento separato alle sole misure
concernenti l'individuazione delle fattispecie costituenti il
presupposto per il diritto al rimborso e per la determinazione
del relativo importo. La conclusione di detto procedimento è
stata fissata al 31 marzo 2025.
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Il quadro regolatorio in materia di contenuto minimo dei
diritti degli utenti si è arricchito ulteriormente grazie
alla delibera n. 92/2024, con la quale l'Autorità ha
proceduto alla definizione delle misure concernenti il contenuto
minimo degli specifici diritti per gli utenti dei servizi di
trasporto aereo, con riguardo al trattamento dei reclami.
L'iniziativa muove dagli esiti di una preliminare attività
di monitoraggio, condotta dall'ART sulla trasparenza e
l'accessibilità delle procedure di reclamo predisposte dai
vettori di trasporto aereo e dai gestori delle infrastrutture
aereoportuali, e sulla base dell'apposita AIR. |
La regolazione del contenuto minimo
degli specifici diritti nel trasporto aereo |
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Tali esiti, unitamente alle risultanze emerse dall'esperienza
applicativa delle procedure di conciliazione, hanno evidenziato
alcune criticità in merito ai sistemi per il trattamento
dei reclami, anche in considerazione della mancata previsione, nel
vigente ordinamento nazionale, di uno specifico regime
sanzionatorio. |
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I provvedimenti citati si aggiungono alle misure di regolazione
già introdotte dall'Autorità in materia di contenuto
minimo degli specifici diritti nell'ambito dei servizi di
trasporto per ferrovia connotati da oneri di servizio pubblico
nonché, con riguardo al trattamento dei reclami, nei
servizi di trasporto via mare e per vie navigabili interne e nel
trasporto ferroviario e con autobus, completando, così, le
forme di tutela degli utenti. |
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Nel corso del periodo in esame, inoltre, l'Autorità ha
svolto la consueta attività di monitoraggio e vigilanza
sull'ottemperanza, da parte dei soggetti regolati, alle misure in
vigore, esercitando i previsti poteri sanzionatori relativamente
alle infrazioni accertate. |
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- Con specifico riguardo al trasporto ferroviario, rileva
l'intervenuta novella normativa dell'art. 24-bis del
decreto-legge n. 69/2023 che, nell'attuare le previsioni di cui
al Regolamento (UE) n. 2021/782 sui diritti e gli obblighi dei
passeggeri, ha introdotto una serie di modifiche al d.lgs. n.
70/2014 che reca la disciplina sanzionatoria di riferimento, a
decorrere dall'11 agosto 2023.
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Tale novella normativa, che ha rafforzato i poteri sanzionati
dell'ART e, quindi, l'effettività delle tutele dei diritti
in questione, è stata l'occasione per unificare i
regolamenti sanzionatori in materia dei diritti dei passeggeri,
semplificando lo svolgimento dei procedimenti sanzionatori in un
unico regolamento, adottato con la delibera n. 146/2023.
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Venendo, ora, alla Comunicazione istituzionale, nel periodo di
riferimento, sono proseguite le attività di comunicazione
attraverso tutti i canali istituzionali dell'Autorità ed è
ripresa l'iniziativa relativa alla pubblicazione del Bollettino
ART (sospeso da ottobre 2020), contenente una rassegna delle
principali decisioni assunte. Il Bollettino è pubblicato
sul sito web istituzionale ogni mese e consente, attraverso i
collegamenti ipertestuali inseriti, di accedere direttamente agli
atti citati. |
Organizzazione e attività
istituzionale |
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In occasione della ricorrenza, nel 2023, del decennale
dell'Autorità, sono stati organizzati due eventi
celebrativi, uno a Roma ad ottobre e l'altro a Torino a novembre,
su tematiche di significativo interesse per il settore dei
trasporti, nei quali sono state coinvolte personalità di
alto profilo, nazionali ed europee, provenienti dalle Istituzioni,
dal mondo accademico e dalle principali Autorità di
regolazione. |
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Sempre in occasione del decennale è stato realizzato un
video che ha visto la partecipazione del personale dell'Autorità,
con l'obiettivo di raccontare, in una modalità semplice e
intuitiva, l'attività dell'ART. |
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Nel corso del 2024, infine, è stato emesso lo speciale
francobollo dedicato all'Autorità, appartenente alla serie
tematica “le Eccellenze del sapere”, a cura
dell'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato. |
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- Per quanto attiene al funzionamento dell'Autorità, per
il 2024 l'aliquota contributiva è rimasta invariata allo
0,05% del fatturato rilevante dei soggetti interessati, pari alla
metà del massimo previsto dalla legge, con soglia di
fatturato sempre a 5 milioni di euro. In questo modo, anche
quest'anno, siamo riusciti a confermare l'esclusione
dall'adempimento del contributo degli operatori di dimensioni
minori, in linea con l'obiettivo assunto di contenere al massimo
l'onere gravante sui propri contribuenti, nonostante
l'esclusione, avvenuta con l'articolo 20 del d.l. n. 104/2023,
del settore dell'autotrasporto dagli ambiti di competenza
dell'Autorità e quindi l'esonero della categoria
dall'obbligo contributivo, che ha determinato una rilevante
diminuzione delle entrate correnti.
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Di contro, si segnala la sentenza dell'ottava sezione della Corte
di Giustizia dell'Unione europea del 25 aprile 2024, favorevole
all'ART, in materia di contributo per il finanziamento
dell'Autorità da parte degli utenti degli aeroporti, che
pone definitivamente fine all'annoso contenzioso promosso da
alcune compagnie aeree.
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Autofinanziamento |
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Prima dei ringraziamenti finali, così come accennato
all'inizio, vorrei concludere questa presentazione con alcune
riflessioni sulla strategicità del ruolo dell'ART e, in
generale, delle Autorità indipendenti, nel contesto attuale
e nelle prospettive future. |
Conclusioni |
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Possiamo far risalire la nascita delle Autorità
indipendenti negli Stati Uniti d'America, con la creazione delle
independant regulatory commission nel 1887, nate per disciplinare
materie prima lasciate interamente all'autodeterminazione dei
privati, con il fine ultimo di espandere l'area di intervento
dello Stato nell'economia. |
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Quindi lo sviluppo della regolazione indipendente negli Stati
Uniti fu il frutto di esigenze diverse, direi quasi opposte,
rispetto a quelle che spingeranno, anni più tardi, gli
Stati europei a sostituire una regolazione pubblica con una
regolazione terza, volta a determinare ex ante le regole del gioco
e favorire processi di liberalizzazione. |
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- In Italia le autorità indipendenti si sono sviluppate
soprattutto dagli anni '90 del secolo scorso (l'ART, la più
giovane tra le Autorità, veniva istituita, per varie
ragioni, nel 2011 ma resa operativa nel 2013).
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Sono state concepite come organismi pubblici dotati di
indipendenza dal potere esecutivo e caratterizzate da autonomia
organizzativa e finanziaria.
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L'indipendenza gioca un ruolo cardine nello svolgimento della
propria missione istituzionale, a tutela dell'interesse pubblico,
delle imprese e dei diritti dei cittadini-utenti.
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Volgendo lo sguardo al contesto europeo, la spinta propulsiva
che oggi viene dalla Commissione e, in particolare,
dall'attuazione delle Milestone legate al PNRR, continua ad essere
fondamentale nella regolazione dei trasporti. |
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Ringrazio questo Parlamento e il Governo per la definizione
degli strumenti che hanno consentito un rafforzamento
dell'Autorità che ci permetterà di meglio affrontare
le difficoltà insite nell'espletamento delle nostre
funzioni istituzionali, difficoltà comunque proprie delle
Autorità amministrative indipendenti, chiamate a
disciplinare settori complessi, caratterizzati dalla presenza di
radicati interessi economici preesistenti. |
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Le sfide quotidiane che i mercati ci presentano e le
evoluzioni, di sempre più complessa predicibilità,
dei sistemi economici internazionali attuali richiedono, mai come
in questo momento, la necessità della massima e piena
collaborazione istituzionale tra le varie declinazioni dello
Stato, considerati anche gli ingenti investimenti che stanno
interessando, in particolare, il mondo delle infrastrutture e dei
trasporti. |
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Il ruolo del regolatore assume una importante rilevanza anche
in queste dinamiche evolutive. L'Autorità di regolazione
dei trasporti ben assolve questo compito, rappresentando un solido
punto di riferimento in ambito europeo e non solo. |
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In conclusione, è doveroso rivolgere brevi ma sentiti
ringraziamenti. |
Ringraziamenti |
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Innanzi tutto, ringrazio le donne e gli uomini che lavorano in
ART, ai quali è quotidianamente affidata la tutela
dell'autonomia e indipendenza dell'Autorità. |
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Desidero espressamente ringraziare il Parlamento, la Presidenza
del Consiglio, il Consiglio di Stato, la Corte dei Conti, il TAR
del Piemonte e del Lazio, l'Avvocatura dello Stato e le altre
Autorità indipendenti. |
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Un ringraziamento è rivolto inoltre ai Ministeri con i
quali l'Autorità collabora maggiormente, in particolare il
Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, il Ministero
dell'Economia e delle finanze, il Ministero delle Imprese e del
made in Italy e le strutture della Presidenza del Consiglio
facenti capo al Ministro per gli Affari europei, le Politiche di
coesione e il Piano nazionale di ripresa e resilienza. |
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Ringrazio, inoltre, la Città di Torino, il Politecnico
di Torino e l'Agenzia delle dogane e monopoli, la Regione
Piemonte, la Guardia di Finanza, l'Arma dei Carabinieri, il
Comando generale del corpo delle capitanerie di porto –
Guardia costiera e tutte le altre istituzioni e università
con le quali abbiamo protocolli di collaborazione. |
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Infine, ringrazio i miei colleghi Consiglieri, il mio Capo di
gabinetto, il Segretario generale, il Consigliere giuridico, il
Garante etico, il Collegio dei revisori, il Nucleo di valutazione
dell'Autorità, l'Advisory board, e tutti i miei più
stretti collaboratori. |
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