LA POLITIQUE
PORTUAIRE FRANCAISE
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II. - LA STRATEGIE ECONOMIQUE ET
LA GESTION DES PORTS AUTONOMES
A.
- La gestion des investissements et de l'quipement
1' La
d'finition des programmes dinvestissement
Les programmes
dinvestissement des ports d'coulent des plans de d'veloppement pluriannuels dans
lesquels ils inscrivent leur strat'gie. La plupart des ports ont aussi 'labor' des
" plans dentreprise ", contreparties pr'alables et n'cessaires
au versement de la dotation en capital attribu'e en 1988. En outre, pour la pr'paration
des r'unions bisannuelles du C.I.E.S., une programmation ' trois ans des investissements
portuaires est g'n'ralement demand'e. Sils ont le m'rite dexister, ces
travaux de programmation sont n'anmoins caract'ris's par des ambitions irr'alistes et
des 'tudes pr'alables insuffisantes.
a) Lirr'alisme des
ambitions
La Cour avait d'j' relev' dans
son rapport public de 1990 que " les pr'visions ' moyen terme des ports
demeurent caract'ris'es par loptimisme des estimations de trafic et la fragilit'
financi're des hypoth'ses retenues ". Ce ph'nom'ne persiste, comme
cela a 't' relev' pr'c'demment au sujet de l'laboration des contrats de plan
Etat-r'gion et ' propos des proc'dures budg'taires, ' partir de lexemple du
port autonome de Dunkerque, qui nest pas le seul en la mati're.
Syst'matiquement, les
pr'visions affichent une enveloppe dinvestissements maximale. Cette politique
budg'taire pr'sente linconv'nient majeur d'viter dafficher les choix
' faire en mati're dinvestissements, malgr' les recommandations fr'quentes et
conjointes des repr'sentants de la tutelle au conseil dadministration. Dans une
r'ponse 'crite ' la Cour, le directeur du port autonome de Dunkerque explique et
justifie cette situation de plusieurs fa'ons :
- la volont' de disposer
dune marge de manuvre suffisante : figurent au titre des pr'visions des
projets qui d'pendent de la concr'tisation dun contrat commercial ou dune
analyse plus fine de la justification effective de lop'ration ;
- la n'cessit' dafficher
vis-'-vis des clients ou partenaires une politique ambitieuse de d'veloppement,
largement comment'e dans la presse, " qui sint'resse davantage aux
perspectives de d'veloppement quau rythme effectif de r'alisation des
investissements qui est ajust' en tenant compte des priorit's 'conomiques ou techniques
et des capacit's de financement de l'tablissement ";
- la notification tardive par
lEtat du programme dinvestissement dinfrastructures effectivement retenu
au titre de lexercice concern' ;
- une sous-estimation des d'lais
inh'rents ' la r'alisation des investissements.
b) Linsuffisance des 'tudes
pr'alables
La Cour a constat' ' maintes
reprises et au cours de plusieurs contr'les successifs sur les m'mes ports que des
investissements ont 't' engag's sur le fondement d'tudes pr'visionnelles de
rentabilit' insuffisantes.
Le rapport Boiteux (34)
constatait d'j' que peu de projets dinvestissement faisaient lobjet
dune 'tude 'conomique d'taill'e. Il soulignait les probl'mes danalyse
'conomique sp'cifiquement rencontr's par les ports :
- lincertitude sur les
trafics au-del' de cinq ans est tr's grande, alors que la dur'e de vie
dinvestissements lourds est de lordre de cinquante ans ;
- la strat'gie des ports,
conscients de la non comp'titivit' de la manutention vis-'-vis des ports des pays
voisins, a 't' de conserver leurs parts de march' plut't que de rechercher la
rentabilit' de leurs investissements, avec lespoir quune r'forme de la
manutention viendrait un jour la leur apporter ; ils ont donc pratiqu' une forte
p'r'quation entre les trafics, ce qui fausse lanalyse de la rentabilit'
financi're.
Des d'fauts danalyse
pr'alable se retrouvent, par exemple, dans le cas de lacquisition par le port
autonome du Havre pour 37,9 MF dune grue automotrice sur pneus, qui na
fonctionn' que 58 heures en 1992 parce que le quai - entre autres raisons - ne pouvait
pas supporter le poids de la grue lorsquelle 'tait charg'e.
De m'me, la construction du
terminal fruitier du port autonome de Nantes-Saint-Nazaire a 't' d'cid'e en septembre
1992 sur le fondement d'tudes pr'alables de rentabilit' 'conomique gravement
insuffisantes, r'alis'es entre 1989 et 1991, et malgr' les r'serves exprim'es par le
tr'sorier payeur g'n'ral et le contr'leur dEtat. Lobjectif affich'
dun trafic annuel de 250 000 ' 300 000 tonnes pour cet investissement de
45 MF pr'visionnels, et de 61 MF in fine, na pas 't' atteint. Le trafic
n'tait que de 30 000 tonnes en 1995 et 7 500 tonnes en 1994 alors quil 'tait
pr'vu quil atteindrait 200 000 tonnes pour cette premi're ann'e
dexploitation. Une 'tude ult'rieure, men'e en 1995, soit apr's la r'alisation
de linvestissement, avait limit' lobjectif de moyen terme, estim' entre
90 000 et 100 000 tonnes.
Afin de cr'er un troisi'me
terminal ' conteneurs et de faire de Pointe-'-Pitre-Jarry un port de redistribution de
la zone Cara'be, le port autonome de Guadeloupe avait r'alis' un investissement de 140
MF cofinanc', aux termes dune convention doctobre 1993, par le fonds
europ'en de d'veloppement r'gional (programme dinitiative communautaire REGIS) '
hauteur de 40 %, le port (38 %), lEtat (14 %) et la r'gion (8 %). Il s'tait
appuy' sur une 'tude r'alis'e en ao't 1990 par un ing'nieur du port autonome de
Marseille qui pr'voyait une forte croissance du trafic domestique et le d'veloppement du
trafic de transbordement de conteneurs, hypoth'se d'nu'e de fondement 'conomique
cr'dible. En effet, le port autonome, seul port dapprovisionnement de la
Guadeloupe, traite essentiellement un trafic franco-fran'ais, r'pondant aux besoins
dimportation de la Guadeloupe et dexportation vers la m'tropole. Il ne
pouvait raisonnablement 'tre consid'r' comme un centre commercial ' rayonnement
international, fut-ce ' moyen terme.
Les imperfections de ces analyses
ont un impact direct sur le taux dutilisation des outillages publics.
A titre dexemple, au port
autonome de Dunkerque, ce taux, mesur' par le rapport entre les heures r'elles de
fonctionnement et la capacit' maximale th'orique, est, selon les sites, faible ou moyen,
et ne justifiait pas dinvestissements nouveaux en outillages. Il s'levait en
1995 ' : 24 % de la capacit' maximale th'orique des grues du port Est, au rendement
d'croissant ; 71 % pour celles du quai de grande Synthe, mais 38 % en moyenne sur la
p'riode 1991-1995 ; 48 % au quai aux aciers ; 21 % au terminal ' conteneurs,
mais 16 % en moyenne sur la m'me p'riode ; et 59 % au quai ' pond'reux ouest.
2' Le
suivi des investissements ' lint'rieur des 'tablissements
Comme la Cour la constat',
les co'ts de certains investissements sont tr's mal ma'tris's et lex'cution des
op'rations elles-m'mes nest pas suivie sur le plan financier. Ces d'fauts sont
accentu's lorsque lampleur de lassiette ' prendre en compte, la valeur des
estimations et la pertinence des proc'dures internes posent probl'me.
Deux op'rations examin'es au
port autonome de Marseille illustrent cet 'tat de fait. Ainsi, dans le cas de la remise
en 'tat du pont basculant de Martigues, le conseil dadministration et le ministre
d'l'gu' ' la mer avaient autoris' lop'ration ' hauteur de 5,86 MF, hors frais
d'tudes et de surveillance des investissements. Cette estimation ainsi que le
contenu des travaux 'taient en r'alit' peu pr'cis, de sorte que certaines d'penses du
service " automatismes et communications " sans rapport direct avec la
r'novation du pont basculant, mais qui pouvaient " rentrer dans
lenveloppe ", ont 't' imput'es ' lop'ration, tandis que des
d'penses semblant en relever, telles que la remise en 'tat du mouvement de basculement
du pont, ny ont pas 't' rattach'es.
De surcro't, ' aucun moment,
l'tat davancement de lop'ration, qui n'tait pas termin'e en
1997 alors que les derni'res d'penses imput'es dataient de novembre 1993, na fait
lobjet de compte rendu. Il nest donc pas possible de savoir in fine si les
5,86 MF effectivement consomm's correspondent au co't v'ritable de
lop'ration, vraisemblablement situ' entre 4,3 et 8,12 MF selon la conception plus
ou moins extensive que lon peut en avoir, soit une amplitude du simple au double.
Cette incertitude manifeste le manque dinformation du conseil dadministration,
qui na connu que les dossiers constitu's pour lexamen des projets et les
documents diffus's ' lappui des budgets, mais qui na pas suivi les
r'alisations.
Les m'mes impr'cisions de
d'finition de lassiette dune op'ration dinvestissement se retrouvent
dans la r'novation du terminal ' passagers des bassins est de Marseille. Apr's une
premi're estimation de 244 MF effectu'e en 1991, le montant des travaux a 't'
'valu' ' 312,5 MF en mars 1993, ' 317 MF en novembre 1993, 301 MF en
1995, 225 MF en 1996 et ' 239 MF en 1997. Toutefois, le port na pas retenu
dans le p'rim'tre du projet des 'tudes pr'alables, des op'rations qui 'taient li'es
au projet lui-m'me telles que le transfert du terminal fruits et l'gumes ainsi que les
cons'quences de la suppression du pont dArenc. Ny ont pas 't' non plus
compris des 'quipements daccompagnement destin's ' am'liorer les conditions de
transit et daccueil des passagers. Le co't global de la r'novation du terminal est
de lordre de 360 MF si lon tient compte de ces diff'rents 'l'ments.
3' La
coh'rence des investissements
a) Les grands 'quipements
structurants des fa'ades maritimes
La Cour a examin' la situation
des 'quipements de lensemble des terminaux portuaires de la fa'ade Atlantique,
distingu's par grands types de trafic : vracs liquides, vracs solides, conteneurs et
marchandises diverses. Elle a constat' que les 'quipements portuaires, infra- et
superstructures, sont suffisants et plut't sous-employ's. Il convient donc
principalement de les entretenir et de les rentabiliser davantage.
Les terminaux de vracs liquides
Au Havre, le trafic de vracs
liquides qui repr'sente 60 % du trafic du port est r'parti ' 'galit' entre deux
terminaux conc'd's ' la Compagnie industrielle maritime (CIM) : deux postes ' Antifer,
con'us en 1971 pour accueillir 100 Mt par an, mais nen traitant que 16 '
17 Mt ; et dix postes au terminal du Havre. En 1995, les droits de ports des navires
p'troliers constituaient 60 % des recettes totales de droits de port per'us par le port
autonome. A Nantes-Saint-Nazaire, les vracs liquides, soit les deux tiers de
lactivit' portuaire, sont trait's dans les terminaux p'trolier de Donges et
m'thanier de Montoir. A Dunkerque, deux raffineries ont chacune leur terminal. A Rouen,
se juxtaposent six terminaux p'troliers, deux terminaux de vracs liquides et un terminal
de gaz liqu'fi'. Enfin, ' Bordeaux, les vracs liquides repr'sentent 45 % du
trafic du port et sont trait's sur les sites dAmb's et de Pauillac.
Lanalyse des comptabilit's
analytiques par site et/ou par trafic - lorsquelles existent, et qui doivent 'tre
appr'ci'es avec toutes les r'serves faites pr'c'demment - montre que les r'sultats
de ces terminaux sont tr's b'n'ficiaires pour les ports qui, pourtant, sont loin
d'tre comp'titifs, avec un surco't en moyenne de 3 ' 4 francs par tonne par
rapport aux ports europ'ens. Cette situation pr'sente donc des risques de perte
dactivit' et de ressources importantes dans un contexte de fermeture de raffineries
p'troli'res en Europe, ou de transfert de trafic, comme ' Bordeaux. Lobservatoire
des co'ts de passage portuaire devrait permettre daffiner cette analyse, les seuls
'l'ments de co't disponibles jusquici 'tant ceux recens's par lUnion
fran'aise des industries p'troli'res, mais dont les r'sultats sont contest's par les
ports.
Les terminaux ' conteneurs et
marchandises diverses
Au Havre, le principal
investissement r'cent a 't' la construction dun port rapide ' laval de
l'cluse Fran'ois Ier, o' se situent trois des cinq terminaux de marchandises
diverses, 'quip's de 22 portiques ' conteneurs, dont huit sont d'tenus par les
entreprises de manutention. A Dunkerque, le terminal ' conteneurs est d'sormais 'quip'
de deux portiques " over-panamax " (cf. lexique). A Rouen, un
ambitieux programme de d'veloppement du terminal ' conteneurs et marchandises diverses
de Grand Couronne / Moulineaux est pr'vu mais sa compatibilit' avec le projet
" port 2000 " du port autonome du Havre nest pas assur'e. A
Bordeaux, le terminal ' conteneurs du Verdon est nettement surcapacitaire, alors que le
trafic a diminu' de moiti' en dix ans, passant de 27 727 ' 12 751 conteneurs. En
outre, le port autonome a r'alis' en 1995 un terminal ' Bassens-aval.
En raison notamment du manque de
marchandises et de linsuffisance de la tarification des prestations
doutillage, les sites ' conteneurs ne sont pas rentables et sont sources de
d'ficits : -60 MF au Havre, -32 MF ' Dunkerque, -17 MF ' Nantes-Saint-Nazaire
en 1995, sans oublier le Verdon.
Pour les trafics de la fili're
bois/papier se pose le probl'me de la concurrence des installations de La Rochelle dont
lextension est pr'vue pour un montant de 125 MF, du terminal sp'cialis' de
Chevir' avec des investissements de modernisation pr'vus pour 16 MF, et du projet de
" p'le ' bois " de Bassens ' Bordeaux dont le co't sera de 36 MF.
En mati're de trafic sucrier,
les installations de Dunkerque et de Calais (o' le terminal a 't' construit et mis en
service en octobre 1995 sans concertation aucune avec Dunkerque) paraissent jusquici
compl'mentaires, mais elles sont tr's proches dAnvers qui est dot' de trois
terminaux sucriers. Elles suscitent cependant une concurrence tarifaire exacerb'e, pour
des services comparables : ' titre dexemple, selon une 'tude du port de Dunkerque,
les droits de port pour un navire de 14 000 T 'taient en d'cembre 1995 de 7 000 F '
Calais, 25 000 F ' Dunkerque, 38 000 F ' Anvers et 44 000 F au Havre. De m'me, la
construction d's 1995 dun terminal sucrier ' Rouen pour un montant de 140 MF,
essentiellement financ's par la soci't' int'ress'e et ' hauteur de 32 MF sur
fonds publics, comportait le risque de concurrencer le terminal sucrier du Havre sans
quil en r'sulte un trafic suppl'mentaire.
Les terminaux de vracs solides
En sens inverse, les terminaux de
vracs solides conservent une certaine coh'rence entre eux. A Dunkerque, le trafic de
minerais et charbon est effectu' sur les quais priv's de Sollac et sur le quai public '
pond'reux ouest (QPO), dont lexploitation sest sold'e par une perte de 58 MF
en 1995 alors que des investissements de 244 MF ont 't' effectu's de 1991 ' 1995.
A Rouen, les vracs solides sont
principalement des c'r'ales, trait'es par des terminaux priv's ou publics. Les
'quipements du port du Havre ne peuvent rivaliser avec ceux du port de Rouen et le co't
des acheminements de ce dernier demeure le plus int'ressant : sur ce trafic, il y a moins
de risque de concurrence st'rile entre ports.
Lexamen des diff'rents
types de terminaux fait donc ressortir des probl'mes de coh'rence et de rentabilit' des
'quipements qui, ind'pendamment du r'le darbitrage de lEtat examin' en
premi're partie, rel'vent au premier chef de la responsabilit' des ports autonomes. En
effet, il leur revient, compte tenu de leurs capacit's dexpertise, de mieux prendre
en compte les 'quipements existants ou les projets qui peuvent, sans susciter de nouveaux
trafics, concurrencer leurs propres investissements, puis de rentabiliser davantage ces
derniers.
b) La politique informatique
Les ports autonomes ont une
responsabilit' encore plus directe pour les investissements li's ' leur fonctionnement
interne tels que linformatique.
Un bon outil informatique est un
des facteurs cl's de la comp'titivit' dun port ' vocation internationale. Les
syst'mes informatiques performants mais on'reux des deux premiers ports fran'ais qui
auraient eu vocation, en cons'quence, pour des questions de co't et de facilit'
dinterconnexion, ' 'tre d'velopp's en commun, lont n'anmoins 't'
s'par'ment par Marseille (PROTIS) et Le Havre (ADEMAR+).
A linstar des grands ports
de lEurope du Nord (SEAGHA ' Anvers, INTIS ' Rotterdam, COMPASS ' Br'me, DAKOSY
' Hambourg), le port autonome du Havre sest dot' dune informatique portuaire
adapt'e aux besoins des usagers : le Havre a 't' raccord' au syst'me douanier SOFI
(Syst'me dOrdinateurs pour le Fr't International) et a d'velopp' un syst'me
compl'mentaire baptis' " ADEMAR " (Acc'l'ration du D'douanement
des MARchandises), puis " ADEMAR+ " mis au point de 1985 ' 1991.
Ce syst'me est exploit' par une
soci't' cr''e par les professionnels portuaires, qui 'tait initialement
financi'rement pr'caire et sous-capitalis'e (0,3 MF r'partis entre neuf actionnaires),
la SOGET (Soci't' de Gestion de Terminaux informatiques), et dans laquelle le port
n'tait pas actionnaire. Au 31.12.1998, ses fonds propres s'levaient ' 7 MF
dont 3,1 MF de capital social et le port autonome du Havre y 'tait d'sormais
actionnaire. La redevance pay'e au port par la SOGET pour lutilisation du mat'riel
et la mise ' disposition de personnel peut 'tre qualifi'e de
" symbolique ". Elle a 't', en effet, calcul'e pour ne couvrir que
10 % des investissements r'alis's par le port, soit 3,3 MF sur cinq ans en ce qui
concerne ADEMAR+. De surcro't, elle nest vers'e - avec des d'lais de paiement
accord's pour cause de fragilit' financi're de la SOGET - que depuis la mise en
exploitation effective, donc sans tenir compte du co't du portage financier par le port.
Quelle que soit la qualit'
technique de linformatique portuaire d'velopp'e au Havre depuis 1980, la Cour a
constat' que l'tablissement public a support' avant 1992 lessentiel du
co't direct (r'seau et applicatifs : 37 MF pour une op'ration initialement 'valu'e '
23 MF, plate-forme de communication et d'changes EDI : 9,3 MF) et
lessentiel des risques dun syst'me qui profite ' lensemble de la
communaut' portuaire sans que les responsabilit's aient 't' d'finies avec assez de
pr'cision. La forte repr'sentation des professionnels au conseil dadministration
du port nest sans doute pas 'trang're ' cette r'partition d's'quilibr'e des
r'les : les premiers utilisent et exploitent le syst'me, m'me sils le financent
indirectement par les droits de port, le second en supporte les risques techniques et le
financement direct.
De m'me, ' Marseille, le
syst'me PROTIS est g'r' par la soci't' Gyptis dans laquelle le port n'tait pas
non plus actionnaire, alors quil a pris en charge des investissements qui
s'levaient ' 49 MF fin 1995 sur un budget de 56 MF. Comme le soulignait
d'j' le rapport public 1990 de la Cour, ce mode de financement est propre aux ports
fran'ais. En effet, linformatisation des grands ports internationaux a tr's
'troitement associ' les acteurs portuaires priv's.
Compte tenu de son montant
'lev' et de son int'r't, le d'veloppement du projet informatique aurait d' faire
lobjet dune coordination entre places portuaires, ce qui na pas 't' le
cas. La direction charg'e des ports na pas jou' de r'le actif ' cet 'gard.
Outre le fait quelle aurait permis de r'aliser des 'conomies d'chelle
substantielles obtenues, notamment sur les phases d'tude, une collaboration entre
les principaux ports fran'ais aurait r'pondu au vu des armateurs de disposer
dun acc's standardis' de leurs propres informatiques aux syst'mes portuaires. Tel
nest pas le cas, m'me si les ports de Marseille et du Havre ont particip' ' un
groupe de travail sur la d'finition des standards de communication et se retrouvent dans
le cadre de lassociation EDITRANSPORTS (Afnor). Toutefois, la Cour constate que le
port autonome du Havre est r'cemment devenu actionnaire de la SOGET et que le port
autonome de Marseille a 't' autoris' par arr't' du 4 f'vrier 1999 ' prendre une
participation ' hauteur de 3 MF, soit 35,8 %, dans le capital de la soci't' Gyptis :
cela devrait leur permettre dexercer un meilleur contr'le sur les conditions
dexploitation des syst'mes pour lesquels ils ont support' la majeure partie des
risques financiers et techniques.
La coordination des politiques
informatiques des ports ne fait pas lobjet dune attention suffisante de la
part des tutelles. Aujourdhui, alors que les deux syst'mes acceptent de dialoguer
et dinvestir ensemble pour l'tape de d'veloppement ult'rieure, il serait
utile, comme le recommande le contr'le dEtat, de valider, gr'ce ' une expertise
externe, leurs hypoth'ses de d'veloppement.
Recommandations
- fonder les pr'visions
dinvestissement ' moyen terme des ports sur des estimations de trafic r'alistes et
sur des hypoth'ses et analyses 'conomiques financi'res solides ; 'tablir diff'rents
sc'narios en fonction des hypoth'ses retenues ; entretenir et rentabiliser davantage les
'quipements portuaires en infra- et superstructures, avant de lancer d'ventuelles
op'rations nouvelles ; en cas dop'rations nouvelles, mieux prendre en compte les
'quipements existants ou les projets risquant de concurrencer les investissements sans
susciter de nouveaux trafics ;
- am'liorer le suivi des op'rations dinvestissement et en rendre compte de
fa'on d'taill'e et r'guli're au conseil dadministration ;
- acc'l'rer le rapprochement des syst'mes informatiques portuaires des ports du Havre
et de Marseille ; engager une expertise externe sur les hypoth'ses de d'veloppement du
projet.
(33) Pr'vu par la circulaire n' 73-155 du 16 ao't 1973 relative ' la
simplification des proc'dures comptables par lesquelles lEtat contribue aux
d'penses dinvestissement et de fonctionnement des ports autonomes maritimes.
(34) " Transports :
pour un meilleur choix des investissements ", commissariat g'n'ral du Plan,
novembre 1994.
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