LA POLITIQUE
PORTUAIRE FRANCAISE
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B. - La politique commerciale et
tarifaire
1'
Les missions des ports autonomes
Faute souvent dautres
professionnels des activit's portuaires suffisamment forts, le port autonome se retrouve
de facto dans un r'le danimateur de sa place portuaire et exer'e de ce fait des
missions 'trang'res ' sa sp'cialit' d'tablissement public. Ainsi, la politique
commerciale des ports autonomes manque de fondement r'glementaire solide : au sens
strict, le code des ports maritimes (35) pourrait, en effet, 'tre interpr't' comme
donnant au port la seule mission de fournir une infrastructure doutillage, sans se
pr'occuper du trafic trait'.
Cette l'gitimit' incertaine de
la politique commerciale peut expliquer les h'sitations dont elle a fait lobjet
dans certains ports. Ainsi, ' Rouen, lactivit' commerciale a 't' confi'e en
1991 ' un simple service d'pendant du directeur de lexploitation du port ; puis ce
service a repris le statut de direction au sein de l'tablissement en juillet 1994,
apr's le recrutement dun nouveau directeur commercial issu des professions de
larmement.
Il para't effectivement peu
justifi' quun port autonome prenne seul en charge la promotion commerciale
dune place portuaire. Cette situation risque en effet de le transformer en simple
financeur de la politique commerciale des autres acteurs portuaires. Ainsi, ' Dunkerque,
le port a mis ' disposition de certaines entreprises transitaires des cadres commerciaux
r'mun'r's par l'tablissement. Lespoir quen cas de succ's, le
consignataire embauche lattach' commercial d'tach', ne sest pas confirm'
jusquici. En outre, cette mise ' disposition de personnel ne rel've pas
directement de la mission de l'tablissement public portuaire.
En revanche, la cr'ation
doutils de gestion commune de la politique commerciale portuaire avec les autres
acteurs de la place, sous forme dassociations ou de groupement dint'r't
'conomique, pr'sente lint'r't de responsabiliser ces acteurs, tout en partageant
des co'ts croissants.
Le recours ' ce type de
structure suppose cependant quau pr'alable, les charges respectives soient
clairement r'parties entre les membres de lassociation. Une telle r'partition est
par exemple pr'vue par les statuts de lassociation " Marseille
Europort ", cr''e en 1993 par le port, la chambre de commerce et
dindustrie (CCIMP) et lunion maritime et fluviale de Marseille, qui a pour
objet de coordonner des 'tudes prospectives et des d'marches commerciales, la
communication interne aupr's de la communaut' portuaire et externe vers la client'le du
port et la promotion de Marseille-Fos sur les march's nationaux et internationaux.
Toutefois, les d'penses de promotion d'cid'es par lassociation ne sont pas prises
en charge par celle-ci mais directement par ses membres. La Cour a constat' que cette
prise en charge se fait selon des cl's de r'partition pr'vues par les statuts, mais
dans des conditions qui ne permettent qua posteriori au port autonome de
sassurer pr'cis'ment du montant et de la validit' des cr'ances de
lassociation ou des autres membres ' son 'gard. Dans le plan de pilotage de
juillet 1998, le port autonome a dailleurs estim' n'cessaire de clarifier ce type
de partenariat avec la CCIMP et les professionnels portuaires.
2' La gestion des tarifs dans le
cadre de la politique de concurrence
a) Les travaux communautaires
relatifs ' la tarification
La Commission europ'enne
sest int'ress'e r'cemment ' deux reprises ' la tarification des infrastructures
portuaires. Elle a ainsi 'labor' un " livre vert " relatif aux ports
et aux infrastructures maritimes, pr'sent' en d'cembre 1997, et un " livre
blanc " pr'sent' en juillet 1998 et intitul' " Des redevances
'quitables pour lutilisation des infrastructures : une approche par 'tapes pour
l'tablissement dun cadre commun en mati're de tarification des
infrastructures de transport dans lUnion europ'enne ".
En outre, elle pr'voit
dinventorier les principes de tarification et les syst'mes de financement des
principaux ports communautaires. Compte tenu de lopacit' des comptes et des
syst'mes de financement des ports du B'n'lux, les ports fran'ais ont tout ' gagner '
ce que ces sujets soient 'tudi's avec pr'cision.
En ce qui concerne le financement
des infrastructures portuaires, la Commission navait jusqu' pr'sent pas
consid'r' leur financement public comme une aide dEtat, devant 'tre d'clar'e et
autoris'e par la Commission. Elle consid're d'sormais quune approche diff'rente
est souhaitable, compte tenu du caract're essentiellement commercial des activit's des
ports, du r'le croissant jou' par le secteur priv' et de la forte concurrence dans le
secteur. Elle estime donc que les tarifs des infrastructures portuaires doivent 'tre
fix's de telle sorte que les utilisateurs supportent les co'ts r'els des services et
installations portuaires. Une proposition de directive en fixerait les principes.
Cette r'orientation correspond
notamment au souhait de limiter les risques de surcapacit' des infrastructures
portuaires. La Commission cite ainsi une 'tude r'alis'e en 1997 (The european container
market - prospects to 2008, Ocean Shipping Consultans) selon laquelle, dans six grands
ports compris entre Le Havre et Hambourg, des augmentations substantielles de capacit'
pour les installations ' conteneurs sont pr'vues. Il faut sattendre en
cons'quence ' un accroissement global de 43 % au cours des six prochaines ann'es, ce
qui 'quivaut ' une progression annuelle de 6 %. Dapr's les sc'narios
relatifs ' lavenir de la demande de trafic, la surcapacit' devrait atteindre entre
20 % et 40 % en lan 2000.
Cette situation est dautant
plus pr'occupante quen France, loutillage public, g'r' par les ports,
constitue une activit' largement d'ficitaire (cf. infra). Une tarification au co't
r'el constituerait une vive incitation ' restructurer lorganisation interne des
ports fran'ais ou, dans les grands ports, ' d'l'guer au secteur priv' la gestion de
loutillage public. Or il nest pas s'r que toutes les entreprises de
manutention fran'aises soient actuellement pr'tes ' assumer cette gestion et '
supporter les investissements n'cessaires.
b) Les risques en mati're de
concurrence
La politique commerciale des
ports est confront'e aux risques de concurrence d'loyale, tant entre ports fran'ais
quentre ports europ'ens. En effet, les r'gles communautaires relatives aux aides
dEtat ou aux abus de position dominante, les r'gles de concurrence pos'es par
lordonnance du 1er d'cembre 1986, ainsi que le principe d'galit' des
usagers du service public peuvent n'tre pas respect's.
Les diff'rents types
daides commerciales
Les aides commerciales rev'tent
plusieurs formes.
Les 'tablissements portuaires
accordent souvent des aides indirectes ' leurs clients, en particulier aux entreprises de
manutention et de r'paration navale : ils sabstiennent en effet de proc'der au
recouvrement de cr'ances importantes. Or le non recouvrement volontaire de cr'ances a
't' consid'r' par la commission europ'enne comme une aide dEtat, de nature '
fausser la concurrence entre les ports et contraire aux articles 92 et 93 du trait' de
lUnion europ'enne.
Cela a 't' notamment le cas
pour ce qui concerne les ports de Marseille et de Dunkerque, d'tenteurs de cr'ances '
la fin 1997 de plus de 20 MF sur un seul manutentionnaire, respectivement Somotrans
(21 MF) et Barra (29 MF), par suite darri'r's de paiement 'lev's.
Cr'ances sur les entreprises de
manutention
Ports
autonomes |
Montant |
Bordeaux |
3 960
830 |
Dunkerque |
55 556
397 |
Le
Havre |
66 216
931 |
Marseille |
61 891
626 |
Nantes-Saint-Nazaire |
9 733
992 |
Rouen |
8 151
944 |
Total
PA m'tropolitains |
205
511 720 |
dont au moins 40 % de
cr'ances ' risque |
En mati're de r'paration
navale, les ports consentent aussi des efforts importants alors que cette activit' est,
' l'chelle nationale, en crise profonde. Le port autonome de Marseille, depuis
1987, r'duit de 50 % ses tarifs de location de formes de radoub, tout en r'alisant
des travaux co'teux sur les installations mises ' disposition, tant en investissement,
soit 40 MF de 1993 ' 1995, quen entretien, soit 10 MF sur la m'me
p'riode. Au total, le d'ficit net analytique cumul' de la r'paration navale du port de
1990 ' 1994 s'l've ' 290 MF. A la fin 1997, les cr'ances des ports
autonomes ' l'gard des entreprises de r'paration navale CMR, Sud Marine et
Euronavale s'levaient respectivement ' 13,8 MF pour Marseille et 1,7 MF
pour Nantes-Saint-Nazaire, dont 10 MF correspondent ' des cr'ances ' risques.
Les aides plus directes
accord'es aux entreprises, par le biais du niveau des tarifs ou par celui des ristournes
pratiqu'es sur les redevances per'ues par les ports, sont aussi courantes.
Le cas particulier des ristournes
sur droits de port
Sagissant de la taxe sur
les passagers, seul droit de port constituant un pr'l'vement de nature fiscale, le
manque de transparence des comptes des concessionnaires ne permet pas de d'terminer avec
certitude si des ristournes ont effectivement 't' imput'es sur cette taxe. Toutefois,
la Cour a constat' dans les cas de Saint Malo et de Calais que les produits pris en
compte pour le calcul des ristournes pouvaient inclure la taxe sur les passagers.
Sagissant des droits de
port, qualifi's juridiquement de r'mun'ration pour service rendu, les tarifs fix's
doivent 'tre en rapport avec le service effectivement rendu par l'tablissement.
Tel nest pas toujours le cas : une compensation entre activit's et sites au sein
dun m'me port est fr'quemment pratiqu'e, ce qui suscite lopposition de
certains usagers tels que les importateurs dhydrocarbures. Labsence
dinstruments fiables et suffisamment fins de comptabilit' analytique ne simplifie
pas le probl'me car elle emp'che de cerner compl'tement le co't des services rendus.
Or une sous-tarification au b'n'fice de certaines entreprises pourrait 'tre qualifi'e
d " aide dEtat ", tandis quune surtarification au
d'triment de certains usagers pourrait correspondre ' un abus de position dominante de
la part du port. Certes, une 'volution ' la baisse des tarifs est observ'e, m'me en ce
qui concerne les trafics dits " captifs " (industrie p'troli're,
sid'rurgie). Mais il semble que les ports et leur tutelle devraient acc'l'rer cette
tendance. Cette vigilance est rendue dautant plus n'cessaire que la commission
europ'enne sint'resse de plus pr's au respect des r'gles de concurrence dans le
secteur portuaire et insiste sur le lien entre le service rendu aux usagers et la
tarification des outillages.
De surcro't, les modalit's de
d'cision doctroi de ces aides commerciales contreviennent souvent aux dispositions
du code des ports maritimes, qui encadrent strictement la proc'dure de fixation des
tarifs portuaires.
Ainsi, ' Dunkerque, o' elles
ont pris un caract're permanent et ont atteint un montant global 'lev' sur la p'riode
1991-1995 (plus de 70 MF dont 25 MF en 1995), les ristournes r'sultent soit de
conventions avec les seuls usagers concern's, soit de d'cisions unilat'rales du
directeur du port, 'ventuellement soumises ' la commission du fonds de promotion
commerciale.
Or les droits de port " qui
trouvent leur contrepartie dans l'utilisation de l'ouvrage public et dans les prestations
qui sont fournies ' cette occasion ont le caract're de redevances pour service
rendu "(d'cision n' 76-92 L du 6 octobre 1976 du Conseil
constitutionnel). La comp'tence du port en cette mati're est de ce fait strictement
encadr'e ; en particulier, la facult' daccorder des ristournes est limit'e par de
nombreuses restrictions de principe, r'sultant du code des ports maritimes, du principe
d'galit' des usagers devant le service public et du droit de la concurrence.
Le code des ports maritimes
d'finit les conditions de fixation du tarif g'n'ral : les taux des taxes et redevances,
' l'exclusion du taux de la taxe sur les passagers, sont arr't's par le conseil
d'administration des ports autonomes (article R. 211-2), apr's avis de la commission
permanente d'enqu'te. La ma'trise des droits de port ne revient donc pas aux services du
port. D'autre part, les r'ductions de tarifs sont elles-m'mes express'ment encadr'es
par le m'me code de fa'on ' ne correspondre qu' des diff'rences portant sur le
service rendu par le port. Du fait de ces dispositions r'glementaires, les r'ductions de
droits de port 'ventuellement accord'es doivent donc r'pondre ' des conditions
pr'cises et r'sulter exclusivement du tarif adopt' par le conseil d'administration.
Dans l'tat actuel des
textes, les ristournes sur droits de port telles quelles sont pratiqu'es par les
ports, en particulier celui de Dunkerque, contreviennent donc aux r'gles fix'es par le
code des ports maritimes. Mais il peut para'tre anormal, compte tenu de la nature
industrielle et commerciale dune partie des activit's de l'tablissement et
surtout des pratiques des ports concurrents, que le code des ports maritimes laisse en
droit si peu de place ' des ristournes. Il conviendrait probablement de le modifier sur
ce point.
En outre, les ristournes ne
devraient pas remettre en cause le principe fondamental de l''galit' des usagers devant
le service public et le droit de la concurrence.
Il est solidement 'tabli en
jurisprudence administrative que " la fixation de tarifs diff'rents applicables,
pour un m'me service rendu, ' diverses cat'gories dusagers dun service ou
dun ouvrage public, implique, ' moins quelle ne soit la cons'quence
dune loi, soit quil existe entre les usagers des diff'rences de situation
appr'ciables, soit quune n'cessit' dint'r't g'n'ral en rapport avec les
conditions dexploitation du service ou de louvrage commande cette mesure
" (Conseil dEtat, 10 mai 1974, Sieurs Denoyez et Chorques). Lorsque le
tarif g'n'ral pr'voit des r'ductions en fonction de limportance ou de la
fr'quence des escales, on peut consid'rer que la fixation de tarifs diff'rents r'sulte
de diff'rences de situation appr'ciables. En revanche, les ristournes accord'es
unilat'ralement ' un usager du port par une convention contreviennent au principe de
l'galit' des usagers devant le service public.
Mais le plus grave sur le plan
'conomique demeure que les b'n'fices obtenus en retour gr'ce aux ristournes accord'es
ne soient pas 'valu's.
Ainsi, au port autonome de
Dunkerque, compte tenu de l'importance de l'activit' transmanche pour le port (51 MF,
soit 12 % des recettes totales du port en 1992). et des difficult's financi'res de
lop'rateur Sally, plusieurs soutiens successifs ont 't' d'cid's : un soutien de
"caract're exceptionnel" en mars 1993, consistant en une r'duction de 0,4 MF
hors taxes ' valoir sur le montant des factures relatives au contrat d'amodiation
couvrant l'ann'e 1993 ; puis, en juillet 1993, une contribution du port de un million de
francs ' une campagne de promotion de la ligne Ramsgate-Dunkerque aupr's des
Britanniques. D'but 1995, le soutien du port, de moins en moins exceptionnel, s'est
traduit par une convention triennale, aux termes de laquelle la compagnie s'engageait '
maintenir son service actuel pour trois ans (1995-1997) en 'change d'une ristourne de
50 % des droits de port navire, ristourne accrue en cas d'augmentation du volume
taxable et dont lincidence financi're est estim'e ' 5,7 MF en ann'e pleine. En
cas d'arr't de la ligne Dunkerque-Ramsgate par Sally, la convention pr'voyait le
remboursement int'gral des ristournes pay'es annuellement depuis son application. Enfin,
d'but 1996, le port a propos' ' Sally de r'duire pour 1996 de 50 % les charges
li'es ' la convention d'occupation du terminal, soit un co't de 915 000 F, et de
prendre en charge une partie de la campagne de publicit' de Sally pour un co't de 250
000 F. Au total, les aides accord'es en 1996 s''l'vent ' pr's de 7 MF pour la
seule compagnie Sally, soit 22 % du chiffre daffaires g'n'r'. Or, malgr'
ces aides successives et croissantes, Sally a abandonn' le fret. Il convient donc que les
ristournes obtenues soient rembours'es.
Pour retrouver un fondement
'conomique et juridique plus justifi', la politique tarifaire des ports autonomes
devrait donc 'voluer dans le sens :
- dune ad'quation
progressive des tarifs avec les prix de revient des prestations fournies, ce qui requiert
une r'elle et meilleure utilisation de la comptabilit' analytique ;
- dune r'int'gration
des ristournes de caract're permanent dans les tarifs des ports ;
- dune 'valuation
r'guli're par les conseils dadministration de lefficacit' et de
lefficience des ristournes r'siduelles qui seraient pratiqu'es.
La modification des pratiques en
vigueur devrait 'tre accompagn'e dune r'flexion de fond des tutelles sur
linad'quation du cadre juridique fran'ais au contexte 'conomique dans lequel
'voluent les 'tablissements portuaires.
En outre, la Commission
europ'enne peut jouer un r'le essentiel gr'ce au recensement des pratiques des autres
ports europ'ens. LEtat fran'ais devrait donc lui apporter tout son soutien, afin
dobtenir que les autres ports europ'ens exercent eux aussi leur activit' dans des
conditions de concurrence loyale.
c) Labsence de r'flexion
juridique et d'valuation au niveau national
Face ' ces pratiques
commerciales, lencadrement des organes de d'cision des ports parait faible : la
tutelle nest jamais intervenue en la mati're. Les conseils dadministration
d'l'guent quant ' eux leur comp'tence sur ce point au directeur sans exiger en retour
la moindre 'valuation des retours de trafic attendus.
Or le montant des ristournes
consenties sest accru au cours des ann'es quatre-vingt dix dans certains ports. Il
repr'sentait 29,6 MF soit 3,7 % du chiffre daffaires au port autonome du Havre en
1995, ou 24,8 MF soit 5,8 % du chiffre daffaires du port autonome de Dunkerque en
1996. Cette croissance, qui r'pond pour une part au nouveau contexte concurrentiel,
m'rite attention.
En r'ponse ' la Cour, la
direction charg'e des ports indiquait en novembre 1997, ' propos des aides commerciales
directes et indirectes, quil sagissait dun " vrai probl'me de
fond qui appelle, par ailleurs, une clarification et un encadrement des interventions des
ports " et qu" il a 't' demand' aux commissaires du
gouvernement de proc'der ' une 'valuation pr'cise des pratiques en vigueur dans chacun
des ports autonomes maritimes. Sur la base de cette 'valuation, des mesures seront
arr't'es en concertation avec les responsables portuaires ". Aucune suite
concr'te na 't' donn'e ' ce jour ' cette d'claration. Dans une r'ponse
ult'rieure de janvier 1999, la DTMPL se contente, en effet, dannoncer quelle " a
engag' une r'flexion sur les droits de port, taxes dusage et doutillages,
redevances domaniales ".
De son c't', le minist're de
l'conomie et des finances a reconnu au d'but de 1999 que cette situation
n'tait pas satisfaisante et quun r''quilibrage tarifaire devrait 'tre
rapidement engag'.
Recommandations
- d'velopper la cr'ation
doutils de gestion commune de la politique commerciale portuaire, en posant comme
condition pr'alable une r'partition claire des charges respectives ;
- veiller au recouvrement des cr'ances des ports sur les entreprises de manutention ;
- engager et faire aboutir une r'flexion densemble sur le cadre juridique
r'gissant les droits de port, les taxes dusage et doutillages et les
redevances domaniales ; adapter le cadre juridique de laction commerciale des ports
au contexte 'conomique de fa'on ' permettre deffectuer des ristournes, dans le
respect des principes g'n'raux du service public et du droit de la concurrence.
(35) Article L. 111-2 : " le
port autonome est charg' (...) des travaux dextension, dam'lioration, de
renouvellement et de reconstruction, ainsi que de lexploitation, de lentretien
et de la police (...) du port et de ses d'pendances ".
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