LA POLITIQUE
PORTUAIRE FRANCAISE
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C. -
La gestion de loutillage
1' Le
co't et labsence dunit' de la gestion de loutillage portuaire
a) Le co't de la gestion de
loutillage
Lactivit' doutillage
public est lourdement d'ficitaire dans lensemble des ports fran'ais. Le taux de
couverture des co'ts de lensemble des engins de manutention 'tait ainsi de
55 % au port autonome de Rouen en 1994 et de 53 % en 1992 au port autonome du Havre.
Il varie n'anmoins selon les trafics : pour lactivit' doutillage en mati're
de conteneurs, ce taux de couverture est pass' au Havre de 52 % en 1992 ' 62 % en 1995
et 71 % en 1998.
Les raisons de ce d'ficit de
loutillage public tiennent ' limportance des charges de structure telles que
lamortissement, lentretien et exploitation, y compris les frais des personnels
grutiers, au sous-emploi de loutillage et ' une tarification insuffisante. Or ce
co't, factur' au manutentionnaire utilisant le personnel grutier et portiqueur et
loutillage du port, est r'percut' par le manutentionnaire ' larmateur. Ce
dernier r'cup're enfin aupr's du chargeur les tarifs (THC ou " Terminal
handling charges ") fix's par les conf'rences maritimes qui regroupent les
armateurs.
b) Le caract're parcellaire de la
gestion
Depuis plusieurs ann'es, on
observe au niveau mondial une tendance des grands ports ' constituer des terminaux
sp'cialis's pour les trafics les plus importants. Les ports autonomes fran'ais ont
suivi la m'me voie qui permet, par des installations adapt'es, de limiter la dur'e des
escales maritimes, dont le co't est un des facteurs de comp'titivit' dun port.
Ainsi, les ports distinguent en g'n'ral des terminaux pour les vracs solides, les vracs
liquides, les conteneurs et les marchandises diverses. A Rouen, par exemple,
lobjectif principal du plan dinvestissements 1988-1992 a 't' la cr'ation de
terminaux sp'cialis's pour les c'r'ales, les marchandises en sacs (sucres et farines),
les vracs liquides (Grand-Quevilly), les conteneurs et marchandises diverses
(Grand-Couronne), les vracs solides divers (Grand-Couronne) et les produits forestiers
(Honfleur et Rouen-Quevilly).
Cette organisation soul've avec
une force accrue la question des modes de gestion des terminaux. Ceux-ci sont, en effet,
dans la plupart des cas des terminaux publics, dot's dun outillage appartenant au
port autonome mais utilis' par des op'rateurs portuaires priv's. Le personnel du port
autonome fait fonctionner loutillage, mais au profit de manutentionnaires qui en
paient lutilisation. Il en r'sulte un 'clatement des responsabilit's entre le
port, les manutentionnaires utilisateurs de loutillage public et les entreprises de
stockage et de distribution. Les ports fran'ais souffrent de cette absence dunit'
de gestion des activit's de chacun de leurs terminaux, qui contraste avec
lorganisation unifi'e des terminaux dont b'n'ficient les clients dautres
ports europ'ens.
2'
Les exp'riences dunit' de gestion
a) Les outillages priv's
Certains terminaux sont
enti'rement priv's, en dehors du bord ' quai qui appartient au domaine public maritime,
sur lequel des quais priv's ont 't' construits. Cest le cas des terminaux de
vracs solides appartenant ' Sollac, ' Marseille-Fos et ' Dunkerque. Lint'gration
des fonctions du terminal est compl'te puisque ce dernier qui appartient ' la soci't'
est exploit' par des soci't's de manutention du groupe, comme Somarsid ' Fos.
Quelques entreprises de
manutention, peu nombreuses, poss'dent donc d'j' leur propre outillage priv', ce qui
assure une meilleure unit' de gestion dun terminal. A Rouen, pour le terminal
sucrier et les silos c'r'aliers, 20 % des heures de conduite des outillages concernent
des installations priv'es. Mais lenqu'te sur la r'forme de la manutention
confirme que peu dentreprises de ce secteur sont pr'tes ' investir pour poss'der
leur propre outil industriel, ce qui risque ' terme daccentuer le d'calage avec
les ports concurrents.
Dun outillage '
lautre, on constate quil nexiste aucune similitude dans les modes
dexploitation et de maintenance. Pour lexploitation, les grutiers des ports
autonomes ont parfois obtenu deffectuer la conduite de certains outillages priv's.
Ainsi, ' Nantes-St Nazaire, alors que le silo de Saint-Nazaire fonctionne sans personnel
du port autonome, la conduite du silo de Nantes ou de la
" sauterelle " de Saga est effectu'e par des grutiers du port. Les
travaux de maintenance sont effectu's par les personnels du port.
b) Les outillages publics
Lint'gration de
loutillage public dans les entreprises de manutention, qui permettrait de mieux
ma'triser le trafic trait', est encore peu avanc'e en France. Pourtant, selon
lUnion des ports autonomes et des chambres de commerce et dindustrie maritimes
(UPACCIM), limportance et la relative stabilit' du march' devrait permettre
l'mergence dop'rateurs de taille suffisante pour g'rer loutillage
dans les plus grands des ports autonomes tels que Marseille, Le Havre, Dunkerque ou Rouen,
au moins pour certains types de trafic.
Les exp'riences engag'es
Le principal projet
dint'gration de loutillage public dans les entreprises de manutention est
celui du port autonome de Dunkerque. Toutefois, lEtat et le port autonome nont
pas r'ellement pris les moyens et les pr'cautions juridiques n'cessaires pour le faire
aboutir.
A Dunkerque, chaque terminal est
un centre de profits dont l''quilibre financier devrait permettre, ' terme, d'asseoir le
d'veloppement principalement ' partir de ses propres ressources. A court terme, le port
a choisi de passer des contrats d'exploitation des terminaux avec les manutentionnaires.
L'objectif vis' - ' moyen terme - est de mettre en place un op'rateur unique par
terminal : le projet d'op'rateur unique au quai ' pond'reux Ouest (QPO) devait en 'tre
l'exemple.
Les contrats d'exploitation
correspondent ' une autorisation doccupation temporaire du domaine public, et
pr'cisent les modalit's d'intervention du personnel du port autonome, les conditions
financi'res 'tablies sur la base d'un objectif de trafic, les nouveaux investissements
' r'aliser et la dur'e du contrat. La "charte pour la modernisation du port de
Dunkerque" pr'voyait que les entreprises disposaient d'un droit de priorit' pour
l'exploitation d'un terminal d'une dur'e de cinq ans ' compter du 15 juillet 1992, en
raison de leur contribution au plan social. Ce droit ne devait pas permettre "la
cr'ation d'une position abusive, notamment par des prix de vente hors march' ou une
insuffisante r'percussion des gains de productivit'".
D's 1993, les repr'sentants de
l'Etat au conseil dadministration ont insist' pour que cette politique
d'exploitation des terminaux pr'serve la concurrence au moment du choix de l'op'rateur
et comporte un contr'le de l'efficacit' de la formule. Il convenait notamment de
pr'voir la possibilit' de r'silier le contrat sans indemnit' si les objectifs d'finis
en mati're de trafic n''taient pas atteints. Malgr' ces r'serves, les services du port
n'ont pas apport' de modifications aux contrats d'exploitation des terminaux d'j'
sign's. Les objectifs fix's aux entreprises de manutention n'ont pas non plus fait
l'objet d'un suivi r'gulier pr'sent' au conseil d'administration. Enfin, il convient de
souligner que le droit de priorit' r'serv' aux entreprises signataires de l'accord
social de 1992 devait prendre fin en juillet 1997 : il importe qu'' lavenir toutes
dispositions soient prises pour assurer une mise en concurrence effective des op'rateurs.
Ces premi'res exp'riences r'v'lent le manque dattention port'e par les services
du port aux aspects juridiques de ces projets.
Le projet du QPO a connu les
m'mes lacunes. Malgr' la complexit' de ce projet (cf. encadr'), 'voqu' en conseil
d'administration d's d'cembre 1992, sa faisabilit' juridique n'a 't' abord'e en
conseil d'administration qu'en 1995 par un repr'sentant de l'Etat.
Le projet dop'rateur unique
du quai ' pond'reux Ouest (QPO) de Dunkerque
Le r'sultat du QPO est
d'ficitaire de 40 ' 50 MF en moyenne annuelle du fait dinvestissements
surdimensionn's par rapport au niveau de lactivit'. Dans ce contexte, le port
autonome de Dunkerque a 'labor' un projet de cr'ation d'une soci't' commune pour
l'exploitation du QPO, pour r'pondre ' une demande de la client'le souhaitant avoir un
seul interlocuteur, permettre de r'aliser des investissements de capacit' n'cessaires
et optimiser les co'ts dexploitation et dinvestissement.
Dans sa version de juin 1995, ce
projet pr'voit lassociation du port autonome et du groupe de manutention SAGA
pendant quatre ans dans une soci't' g'r'e par la SOMABAMI (Soci't' de manutention
des bassins min'raliers), filiale du groupe SAGA. B'n'fices et pertes devaient 'tre
r'partis sur la base de 30 % pour le port autonome et 70 % pour la soci't' SAGA. A
lissue de cette p'riode, soit le port autonome obtient lautorisation
dentrer dans le capital de la SOMABAMI et cette derni're devient lop'rateur
unique ; soit, ' d'faut dautorisation, la soci't' en participation est maintenue
comme op'rateur unique du QPO. Les investissements de capacit' ou de productivit' sont
r'alis's prioritairement par la SAGA et lou's ' lop'rateur unique ; les
investissements de p'rennisation doivent 'tre autofinanc's par les associ's.
Le personnel du port autonome
devrait travailler sous le r'gime de la convention collective de la manutention portuaire
du 31 d'cembre 1993. Les contrats de travail seraient transf'r's ' la SOMABAMI,
' moins que lagent ne demande ' conserver un contrat du port autonome.
Lhypoth'se dune mise ' disposition des salari's aupr's de
lop'rateur unique risque n'anmoins de contrevenir aux dispositions r'servant le
pr't de main duvre aux entreprises de travail temporaire (article L. 125-3).
En outre, lapplication de la convention collective de la manutention portuaire aux
salari's qui demeureraient titulaires dun contrat de travail du port sera d'licate
: lapplication dune pluralit' de conventions collectives au sein dune
m'me entreprise est rarement admise.
Le contrat donne aussi la
possibilit' au port de r'silier les contrats si le trafic descend au dessous de 2,5 Mt
ainsi que celle dimposer ' la SOMABAMI de filialiser lactivit' du QPO pour
permettre sa reprise int'grale par le port autonome, si des divergences strat'giques
importantes apparaissent entre le port autonome et son partenaire.
Dans une version de fin 1998, le
projet pr'voit d'sormais lassociation du port autonome et du groupe SAGA sous
forme dun groupement dint'r't 'conomique (GIE) d'nomm'
" NORVRAC ", dont les parts seraient d'tenues ' hauteur de 60 % par
le groupe SAGA et de 40 % par le port autonome.
A aucun moment des n'gociations
men'es avec la soci't' de manutention Saga, la direction de l'exploitation du port n'a
saisi le service juridique pour avis. Fin 1995, le port navait donc pas bien mesur'
les enjeux juridiques dune n'gociation qui avait pourtant commenc' en 1993, et ne
comptait pas demander dautorisation particuli're aux tutelles. Aujourdhui,
alors que celles-ci nont toujours pas donn' leur accord, force est de constater que
cette imprudence a handicap' la r'ussite du projet.
La signature de ce contrat a
pr'cis'ment 't' retard'e par la tutelle en raison des probl'mes juridiques
concernant, d'une part, la mise en concurrence pr'alable au contrat et, d'autre part, la
pr'servation des int'r'ts du port, en particulier quant ' la propri't' juridique des
investissements. Il convient 'galement d'observer que, dans la lettre d'approbation de
l'EPRD pour 1995, les tutelles ont demand' au port de veiller ' ce que la modification
du p'rim'tre comptable du port induite par le projet du QPO nentra'ne aucun
d's'quilibre du compte d'exploitation ni du bilan, et de rechercher une r'mun'ration
des apports de l''tablissement portuaire.
Outre le projet du QPO, un appel
doffres a 't' lanc' en 1997 pour la gestion du terminal ' conteneurs, remport'
par lop'rateur belge Ferry Boats. Lobjectif final est, comme pour le QPO, de
constituer un op'rateur unique pour int'grer sur le terminal les op'rations de
manutention et doutillage.
Hormis Dunkerque, les progr's
limit's constat's pour ce type de projet t'moignent dune certaine prudence des
ports, qui craignent que se constitue un monopole dentreprise. Ils consid'rent, en
effet, que les int'r'ts dun grand groupe peuvent lamener ' faire
dispara'tre un terminal. Ils 'valuent aussi les difficult's 'conomiques - hausse de la
r'mun'ration des grutiers sils sont int'gr's dans les entreprises de manutention
- et sociales - conflits sociaux communs - qui r'sulteraient dune plus grande
int'gration des diff'rentes cat'gories de personnels. Les entreprises devraient en
outre faire pr'alablement la preuve quelles ont les moyens dinvestir et de
g'rer le personnel avec lencadrement n'cessaire, ce qui est rarement le cas
aujourdhui.
Le port autonome de Marseille
'volue quant ' lui vers un syst'me dun op'rateur unique de manutention par
terminal qui ne comprendrait pas la gestion des outillages : cest le cas du terminal
fruitier TFM, du terminal ' conteneurs de Mourepiane, ou du terminal routier sud (TRS),
utilis's chacun par une seule entreprise.
Les questions juridiques
soulev'es par lop'rateur unique
Les questions juridiques pos'es
par ces innovations nont jusquici pas encore 't' trait'es de mani're
approfondie ni par les ports, ni par leur tutelle. Or elles m'riteraient de l'tre,
de fa'on ' conforter une exp'rience int'ressante dun point de vue 'conomique.
Le dossier de consultation de
lappel doffres du terminal ' conteneurs de Dunkerque pr'cise bien que selon "
la jurisprudence de la Cour de justice des communaut's europ'ennes et en raison de
la nature de lactivit' exerc'e par lop'rateur, celle-ci rev't un
caract're exclusivement priv', bien quelle sexerce sur le domaine public
maritime ".
La question de savoir sil
ny pas lieu de consid'rer un tel contrat dexploitation comme une d'l'gation
de service public peut n'anmoins 'tre pos'e.
Le Conseil dEtat a
qualifi' ' deux reprises les op'rations de manutention. Dans ses d'cisions du 23 juin
1939, Chambre syndicale des entrepreneurs arrimeurs de chargements et de d'chargements de
navires, et Compagnie maritime de lAfrique orientale du 5 mai 1944, il a consid'r'
que" les op'rations de manutention de marchandises dans les ports maritimes
et fluviaux constituent un des 'l'ments du service public ' lex'cution duquel le
domaine public du port est normalement destin' ". Si les entreprises de
manutention portuaire participent donc au fonctionnement du service public portuaire, leur
activit' ne constitue pas en elle-m'me un service public d's lors quaucune
obligation aff'rente ' ce dernier ne leur est impos'e (36). Pour le volet
" manutention " des nouveaux contrats dexploitation envisag's par le
port de Dunkerque, on ne peut donc pas consid'rer quil y a d'l'gation de service
public.
En revanche, pour le volet "
outillage public ", dont lexploitation constitue un service public industriel
et commercial, il reste ' d'terminer si le contrat nest quun contrat de
location de loutillage public, ou si le port confie par ce contrat
lexploitation du service public de loutillage.
Le contenu de certaines clauses,
qui peuvent laisser penser que le cocontractant serait charg' de lexploitation du
service, devrait 'tre v'rifi' au cas par cas (37). Plusieurs points sont '
examiner : le cocontractant emploie-t-il les agents charg's de faire fonctionner le
service public ? Les usagers nont-ils des relations juridiques quavec
lentreprise cocontractante, et plus avec le port autonome ? Le contrat laisse-t-il
ou non au cocontractant le soin de fixer le r'glement du service en ce qui concerne,
notamment, les modalit's de fourniture de la prestation ' lusager ? Enfin le
cocontractant est-il " substantiellement r'mun'r' par les r'sultats de
lexploitation de service " : les recettes de la location de loutillage
public lui reviennent-elles ?
Ces 'l'ments montrent bien que
subsistent des difficult's juridiques sur les conditions dans lesquelles un monopole
dexploitation dun outillage public ou dun terminal peut 'tre conf'r'.
En particulier, lEtat na pas tranch' la question de savoir sil y aurait
lieu de qualifier ces contrats de convention de d'l'gation de service public, avec les
obligations y aff'rentes.
Aux Pays-Bas et en Belgique,
conc'der la r'alisation et lexploitation des terminaux sp'cialis's ' un
op'rateur unique, diff'rent de lautorit' portuaire, pousse les usagers '
sunir car leurs int'r'ts ne se r'duisent pas alors ' la seule question de la
redevance dusage. En outre, lautorit' portuaire est d'charg'e des
contraintes de la gestion quotidienne de terminaux et des suj'tions commerciales qui y
sont li'es. Elle peut donc se concentrer sur la r'alisation et lentretien des
infrastructures portuaires, et peser aussi sur les co'ts dusage demand's aux
exploitants.
Il convient de se demander si les
ports autonomes ont vocation ' 'tre les op'rateurs des terminaux maritimes et sil
existe en France des entreprises portuaires capables de g'rer lensemble dun
terminal. La situation actuelle de certaines entreprises de manutention semble apporter
une r'ponse n'gative ' cette question, comme en t'moignent les d'p'ts de bilan, les
plans de redressement et le montant des cr'ances d'tenues par les ports autonomes '
l'gard des manutentionnaires. N'anmoins, les entreprises de manutention tendent '
se concentrer : pr's de la moiti' du chiffre daffaires de la branche, qui
repr'sente environ 4,4 milliards de francs, est r'alis'e par moins de 20 % des
entreprises, lesquelles emploient plus des deux tiers de leffectif total.
Les autres op'rateurs portuaires
nont pas les moyens dassumer la charge dun terminal, depuis sa cr'ation
jusqu' son fonctionnement. Des formules dinvestissement mixtes pourraient
alors 'tre plus prometteuses
Enfin, lopportunit'
dappliquer plus largement les r'gles de transparence devrait aussi 'tre examin'e
pour les occupations domaniales assorties de participation au service public. Cest
en particulier vrai pour les autorisations doutillage priv' avec obligation de
service public (AOPOSP), qui sont d'j' encadr'es (approbation des tarifs
dutilisation par des tiers notamment), mais qui, dans certains ports, repr'sentent
une part significative de lactivit' et des trafics, par exemple en mati're
p'troli're.
Les investissements mixtes
Certains terminaux r'sultent
dinvestissements mixtes, comme le terminal fruitier de Marseille. Cr'' par une
soci't' de manutention sp'cialis'e dans les primeurs, ce terminal, qui est situ' sur
des terrains du port, a 't' n'anmoins financ' pour partie par le port autonome ; cela
a 't' notamment le cas de son outillage, alors quil aurait pu 'tre consid'r'
comme une superstructure que linvestisseur priv' aurait d' prendre en charge.
Au Havre, les portiques '
conteneurs du port rapide ont 't' financ's ' 75 % environ par les entreprises de
manutention.
La direction des ports indiquait
en novembre 1997 que les infrastructures et loutillage " devraient faire,
' lavenir, appel plus massivement que par le pass' ' un financement des
op'rateurs priv's. Cest l' meilleure garantie de la rentabilit' 'conomique de
ces investissements et la meilleure fa'on de se pr'munir contre tout risque de
surinvestissement. Ces principes pourraient 'tre, plus amplement, mis en uvre dans
le cadre de la pr'paration des futurs contrats de plan Etat-r'gion ".
Il convient que cette position se concr'tise, en particulier par une participation
financi're des op'rateurs priv's.
Il importe surtout que les
probl'mes juridiques pos's soient 'tudi's s'rieusement et r'solus le plus rapidement
possible afin que les ports europ'ens concurrents ne soient pas les seuls ' b'n'ficier
de terminaux g'r's selon des modalit's performantes. Jusquici, les tutelles
nont pas suffisamment accompagn' le projet dop'rateur unique au QPO, dont le
r'sultat pourrait 'tre d'terminant pour la rentabilit' des terminaux et donc pour la
comp'titivit' des ports fran'ais.
La Cour prend acte des
possibilit's r'cemment ouvertes par le d'cret du 9 septembre 1999. Un nouvel article R.
115-7.III du code des ports maritimes pr'voit en effet que le port autonome peut conclure
avec une entreprise une convention dexploitation de terminal, portant exclusivement
sur la gestion et, le cas 'ch'ant, la r'alisation dun terminal sp'cifique '
certains types de trafics et comprenant les terre-pleins, les outillages et les
am'nagements n'cessaires aux op'rations de d'barquement, dembarquement, de
manutention et de stockage li'es aux navires. Le d'cret pr'cise que le recours ' ce
mode de gestion, qui ne peut concerner quune partie du domaine portuaire, doit 'tre
compatible avec le maintien en nombre suffisant doutillages publics ou
doutillages priv's avec obligation de service public. La convention, soumise au
conseil dadministration et approuv'e par arr't' du ministre charg' des ports
maritimes et du ministre charg' du budget, devra notamment fixer les objectifs de trafic
du terminal et les sanctions pouvant aller jusqu' la r'siliation sans indemnit'
de la convention, au cas o' ces objectifs ne seraient pas atteints.
Toutefois, la mise en uvre
effective de ce texte implique encore que la convention type pr'vue par cet article soit
rapidement approuv'e par d'cret du Conseil dEtat.
Recommandations
- lactivit' de
loutillage public 'tant d'ficitaire, engager une r'flexion en vue de restructurer
lorganisation interne des ports fran'ais ;
- adopter rapidement les textes n'cessaires pour faire aboutir les projets
dop'rateur unique, visant ' int'grer lactivit' doutillage public
dans les entreprises de manutention ; clarifier notamment la question de savoir sil
ny aurait pas lieu de consid'rer ces futurs contrats dexploitation comme une
d'l'gation de service public ;
- veiller ' ce que les contrats dexploitation des terminaux pr'servent la
concurrence au moment du choix de l'op'rateur et comportent un contr'le de l'efficacit'
de la formule, de fa'on ' ne pas cr'er de position abusive, notamment par des prix de
vente hors march' ou une insuffisante r'percussion des gains de productivit'.
(36) Cf. Revue fran'aise de
droit administratif, mars-avril 1993, " Activit's portuaires et r'gles
communautaires de concurrence ", Genevi've Mattei-Dawance et Robert Rezenthel.
(37) Cf. " La notion de
convention de d'l'gation ", in n' sp'cial de lAJDA relatif ' la
d'l'gation de service public, n' 9, 20 septembre 1996, p. 588.
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