LA POLITIQUE
PORTUAIRE FRANCAISE
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TROISIEME PARTIE
LA GESTION DU DOMAINE PORTUAIRE
La gestion du patrimoine foncier
portuaire de lEtat est une mission essentielle de ses services et de ses
'tablissements publics, ' la jonction de leurs responsabilit's administratives et de
leurs fonctions industrielles et commerciales. Il leur revient dorganiser des
proc'dures de gestion ' m'me de concilier protection du domaine public et souplesse,
dune part, et de rentabiliser le domaine sans que cela se fasse au d'triment de son
attractivit', dautre part.
I. - LORGANISATION DE LA
GESTION
Les proc'dures de gestion du
domaine portuaire doivent tenir compte du poids croissant des obligations qui r'sultent
des droits de lurbanisme et de lenvironnement. En outre, elles souffrent
dun 'clatement des comp'tences entre les services et de d'faillances graves dans
lapplication des textes par les tutelles.
A. - Les contraintes
De nombreuses r'gles juridiques
qui rel'vent de lurbanisme et de lenvironnement imposent d'sormais de fa'on
plus contraignante leurs effets sur la gestion et loccupation du domaine. Cette
'volution nappellerait pas de critiques si ces nouvelles obligations 'taient
d'finies en harmonie avec les objectifs de la politique domaniale de lEtat en
mati're portuaire.
1' Le droit de lurbanisme
Depuis les lois de
d'centralisation, les communes sont comp'tentes pour 'tablir les documents
durbanisme. N'anmoins, cette comp'tence ne sexerce que sous r'serve du
respect des pr'rogatives de lEtat. Ainsi, la gestion des ports autonomes 'tant
confi'e aux 'tablissements publics " dans le cadre de la politique g'n'rale
d'finie par le gouvernement ", lopportunit' des am'nagements
portuaires ne pourrait 'tre remise en cause par une collectivit' territoriale. Celle-ci
peut, en revanche, exercer une pression en usant du droit de lurbanisme. En effet,
si les travaux doutillage portuaire stricto sensu r'alis's par lEtat, son
'tablissement public ou son concessionnaire, ne sont pas soumis aux r'gles
durbanisme, tel nest pas le cas des installations privatives situ'es sur
domaine public. Les d'cisions durbanisme concernant les zones industrielles
constituent donc pour les communes un moyen daction efficace ' l'gard des
ports.
Ainsi, le projet dextension
du port de Nantes-Saint-Nazaire ' Donges sest notamment heurt' '
lannulation du plan doccupation des sols de cette commune. Larr't
dannulation du Conseil dEtat du 7 mars 1996 est motiv' par le d'faut
danalyse des incidences sur lenvironnement et par labsence de mesures
destin'es ' assurer la pr'servation et la mise en valeur du milieu naturel. La zone o'
le port projette de s'tendre comprend en effet une roseli're comportant deux cents
esp'ces doiseaux et de poissons qui viennent sy reproduire. De m'me, au
Havre, le souhait de la commune d'tre partie prenante au r'am'nagement des
terrains portuaires d'laiss's en centre-ville sest traduit par le blocage des
proc'dures durbanisme au d'triment de l'tablissement public. Dans de tels
cas, il appartient aux pouvoirs publics de se concerter davantage en amont des projets
afin de mieux concilier des objectifs apparemment contradictoires.
2' Le droit de
lenvironnement
Les exigences 'cologiques qui
simposent aux ports fran'ais sont globalement de m'me niveau dans les ports
nord-europ'ens. En revanche, les proc'dures ' mettre en uvre, tant par les futurs
occupants que par les 'tablissements portuaires, sont plus lourdes et plus longues en
France, ce qui constitue un facteur dissuasif pour une d'cision dinvestissement.
L'mergence des contraintes
denvironnement tient dabord ' la proximit' des zones urbaines. Les
difficult's r'sultent parfois de la coexistence des zones dhabitats et des zones
dactivit' portuaire (enclaves urbaines dans le domaine public maritime au Havre et
' Dunkerque, installations class'es ' Brest et ' Dunkerque). La conjugaison des
contraintes portuaires et du contexte 'conomique local peut aussi faire obstacle au
d'veloppement dun port par manque demprises domaniales disponibles.
Alors que les nuisances en
mati're a'roportuaire sont r'gies par une loi du 11 juillet 1985, aucune disposition
similaire nest, en revanche, en vigueur pour lactivit' portuaire. Or
lexp'rience montre que ces nuisances, du fait de l'tendue et du
positionnement fr'quent des zones portuaires dans le tissu urbain, n'cessiteraient elles
aussi un cadre juridique.
Si les ports anciens sont
confront's ' la difficult' de cohabiter avec les zones urbaines, les grands ports
destuaire subissent aujourdhui les cons'quences, non pr'vues et mal
analys'es, dune politique de cr'ation et de pr'servation de grandes r'serves
fonci'res men'e depuis les ann'es 1960. Dans la logique de la loi dautonomie de
1965, le choix a 't' fait au niveau national de constituer, pour chaque port autonome,
un patrimoine foncier suffisamment important pour pr'venir lurbanisation de zones
qui pouvaient, ' 'ch'ance de cinquante ans, int'resser le d'veloppement portuaire.
Ces terrains ont 't' acquis sur fonds publics par voie dexpropriation ou par voie
amiable et ' la suite de d'claration dutilit' publique des projets
dam'nagement portuaire. Or ces r'serves fonci'res, pr'serv'es par l' m'me de
lurbanisation comme de lexploitation agricole intensive, se r'v'lent 'tre
souvent des zones 'cologiques dun tr's grand int'r't, soit quelles
laient 't' ' lorigine, soit quelles le soient devenues gr'ce ' la
protection que leur donnait le statut de domaine public maritime. Les ports
destuaire subissent alors les cons'quences de leur politique ' long terme, qui les
a conduits, ' la demande de lEtat, ' constituer des r'serves fonci'res. Leur
pr'servation limite le d'veloppement de ces ports.
Ainsi, ' Marseille, les
r'serves fonci'res du port autonome dans la Crau ont 't' transform'es en zone de
protection sp'ciale de trois cents hectares, que l'tablissement ne peut plus
exploiter commercialement. Le co't direct est de 15 MF pour la valeur dacquisition
des terrains, auquel il faut ajouter le co't des am'nagements ant'rieurement r'alis's
par le port autonome et la perte de recettes domaniales pour l'tablissement
entra'n'e par le " gel " de cette zone.
En outre, des normes ' la fois
nationales et europ'ennes se superposent sur ces zones de r'serve fonci'res : loi n'
86-2 du 3 janvier 1986 relative ' lam'nagement, la protection et la mise en valeur
du littoral ; loi sur leau du 3 janvier 1992 ; normes europ'ennes relatives aux
zones internationales de conservation des oiseaux (ZICO), aux zones de protection
sp'ciale (ZPS) pour les oiseaux sauvages et au r'seau " Natura 2000 " devant
pr'server des zones jusquici " r'serv'es " pour un usage
industriel ult'rieur.
Ainsi, alors que le projet
dextention ' lest de Donges du port autonome de Nantes-Saint-Nazaire a 't'
approuv' en janvier 1994 en comit' interminist'riel dam'nagement du territoire,
et malgr' sa r'duction (de 700 ' 400 hectares) et les compensations offertes par
l'tablissement (remise de 1500 hectares au conservatoire du littoral), le projet a
't' remis en cause du fait de la r'glementation europ'enne. En effet la zone
concern'e a 't' incluse dans la zone de protection sp'ciale d'finie dans
lestuaire de la Loire. La cr'ation de la ZPS a certes fait lobjet dune
concertation interminist'rielle. Mais le port na pas 't' associ' ' la
d'finition des zones naturelles dint'r't 'cologique, faunique et floristique
(ZNIEFF) et ZICO qui ont servi de pr'alable ' la cr'ation de la ZPS et ont 't'
'tablies de mani're purement scientifique. On retrouve une situation similaire pour le
port de Marseille, o' une ZPS de 300 hectares a 't' d'finie par le minist're de
lenvironnement sans aucune consultation de l'tablissement portuaire,
propri'taire des terrains. De m'me, la cr'ation dune ZNIEFF dans la r'gion de
Calais na fait lobjet daucune consultation de ladministration de
l'quipement par la direction r'gionale de lenvironnement. Or cette zone
englobe le p'rim'tre de la zone industrielle des Dunes, ce qui pourrait compromettre, ou
au minimum rendre plus difficiles, les possibilit's dextension des activit's
pr'sentes dans le port de Calais.
Au regard de la diversit' de ces
normes, une meilleure collaboration entre administrations et une clarification du
caract're indicatif ou contraignant des normes aurait 't' n'cessaire.
Aujourdhui, elle est indispensable. En effet, les ZNIEFF ont 't' con'ues '
lorigine comme un recensement des richesses naturelles (38), donc non opposable aux
tiers :" il sagit avant tout dun outil de connaissance. Il
na donc en lui-m'me aucune valeur juridique directe ". Or, malgr' cette
absence de " valeur juridique directe " (39), elles servent de plus en
plus de fondement ' des d'cisions de justice sur des documents durbanisme et
dam'nagement dans les zones inventori'es ' ce titre. En effet, elles sont
mentionn'es ' lappui du zonage effectu' dans les plans doccupation des sols
bien quelles ne constituent ni une servitude dutilit' publique - institu'e
par le d'cret du 26 juillet 1977 -, ni un zonage r'glementaire dans le cadre du droit de
lurbanisme, ni un projet dint'r't g'n'ral, d'fini par une directive
minist'rielle. Ainsi, la jurisprudence administrative peut se fonder sur lexistence
dune ZNIEFF pour faire ordonner le sursis ' ex'cution dune op'ration de
dragage de nature ' engendrer un pr'judice au caract're difficilement r'parable (CE,
26 mai 1995, ministre de lenvironnement). Des documents dinventaire
officiellement d'pourvus de toute force juridique se trouvent ainsi en acqu'rir.
D's lors, il serait logique
den tirer les cons'quences et de faire pr'c'der leur mise en uvre de toutes
les garanties de transparence et dinformation. Lenjeu 'conomique est
essentiel : les parcelles du domaine portuaire soumises ' ces divers inventaires, bien
quelles conservent juridiquement leurs possibilit's dexploitation
industrielle, sont grev'es dans les faits dune hypoth'que sur leur statut ' venir
qui limite d's lors la commercialisation des terrains par les 'tablissements publics.
En conclusion, il est l'gitime
que les ports soient soumis ' des obligations durbanisme et denvironnement
comme lensemble des autres acteurs 'conomiques. En revanche, une meilleure
coordination entre les ports, les directions de lenvironnement et les collectivit's
territoriales permettrait danticiper des 'volutions et donc de limiter des
surco'ts li's ' lapparition de contraintes nouvelles.
En ce sens, la perspective de
l'laboration de directives territoriales dam'nagement (DTA) des estuaires de
la Seine, de la Loire et de la zone urbaine de Marseille, pour lesquelles les pr'fets
concern's ont 't' r'cemment mandat's, conform'ment ' la loi dorientation sur
lam'nagement du territoire de 1995, pourrait permettre davantage de concertation
entre les acteurs concern's et une meilleure conciliation de leurs objectifs respectifs.
Recommandations
- am'liorer la coh'rence des
r'gles et d'cisions durbanisme et denvironnement avec les objectifs de la
politique domaniale de lEtat en mati're portuaire ;
- clarifier la port'e juridique des normes environnementales d'finies au niveau
europ'en.
B. - les procedures
Les dysfonctionnements des
proc'dures de gestion du domaine portuaire compromettent la qualit' de cette gestion.
L'clatement des responsabilit's et la complexit' des proc'dures, combin'es avec
un manque de diligence des services, conduisent ' une protection insatisfaisante du
domaine public portuaire et ' des incoh'rences en mati're de traitement fiscal.
1' La r'partition des
comp'tences
La r'partition des comp'tences
en mati're de gestion du domaine est marqu'e par un 'clatement des responsabilit's
entre les services et une insuffisante souplesse des proc'dures de gestion.
Les ports dint'r't
national
La gestion domaniale rel've
principalement des directions d'partementales de l'quipement (DDE) - sauf dans le
Pas-de-Calais et en Languedoc-Roussillon o' il existe deux services maritimes
sp'cialis's de l'quipement. Or, outre la gestion du domaine public non conc'd',
les DDE assurent, au nom du pr'fet, la tutelle des concessionnaires de lEtat et
sont, par ailleurs, souvent ma'tres duvre ou conducteur dop'rations
pour ces m'mes concessionnaires, au titre des investissements dont les concessionnaires
sont les ma'tres douvrage (une partie des infrastructures et les superstructures).
Cette multiplication des r'les ne favorise pas lexercice de la tutelle sur les
concessionnaires portuaires et peut 'tre source de conflits dint'r'ts.
Le r'le des DDE est n'anmoins
limit' par les comp'tences dautres services de lEtat, aux pouvoirs plus
larges que dans les ports autonomes. Les actes de gestion courante, tels que la fixation
des tarifs doccupation, la perception des redevances, ainsi que loctroi et le
renouvellement des titres, rel'vent ainsi des services fiscaux. Ces derniers prennent
simplement lavis pr'alable du service gestionnaire, mais sans obligation de
linformer de la d'cision finalement prise. Le gestionnaire est, lui, responsable de
la relation quotidienne avec loccupant du domaine, ainsi que des travaux
dentretien ou dinvestissement n'cessaire au maintien du patrimoine public.
Pour les d'cisions affectant la
consistance du domaine portuaire, la r'partition des r'les est identique : les services
gestionnaires sollicitent lacquisition dune parcelle, ou remettent celles qui
doivent 'tre d'class'es avant cession, mais les actes dacquisition et de cession
sont effectu's par les services fiscaux. Il nexiste pas de m'canisme de fonds de
remploi affectant le produit des cessions pour les ports dint'r't national. En
revanche, depuis le d'cret du 24 avril 1997, 90 % du produit des cessions fonci'res
op'r'es par lEtat sur ses emprises peuvent 'tre rattach's au chapitre 53-30 du
budget de la mer et r'affect's au financement des investissements du port d'int'r't
national concern'.
La complexit' de cette
organisation fait de la coordination entre services la condition essentielle dune
gestion efficace. Or le manque de coordination entre services de lEtat peut conduire
' des d'faillances. Ainsi, la plupart des services maritimes des DDE, consult's par le
service des Domaines au moment de l'tablissement du montant de chaque redevance
domaniale sur domaine public maritime, ne sont pas ensuite inform's du montant fix' en
d'finitive par ladministration des finances, ni de l'volution de ce montant.
Cette situation a 't' rencontr'e ' Caen, Cherbourg, Brest, Concarneau, Lorient, Port
La Nouvelle, S'te, Toulon, Bayonne ou encore La Rochelle.
A linverse, les proc'dures
qui naboutissent pas ' la cession du domaine public ne donnent pas toujours lieu '
consultation des services fiscaux pour la fixation de lindemnit' compensatrice. Le
manque de coordination entre les services de lEtat peut m'me conduire ' faire
condamner ce dernier en mati're domaniale, comme cela a 't' le cas ' Concarneau.
Ce d'faut de liaison aboutit
parfois ' des situations absurdes, comme pour le port de Bayonne, situ' dans deux
d'partements diff'rents. Pour la d'livrance dautorisations doccupation
temporaire avec octroi de droits r'els sur des terrains non d'limit's, les services
fiscaux des Pyr'n'es-Atlantiques ont demand' un acte dincorporation au domaine
public, tandis que ceux des Landes ont exig' de la part du concessionnaire, la CCI de
Bayonne, un acte r'cognitif de propri't' pour permettre ' la conservation des
hypoth'ques de prendre en compte lop'ration. Ce manque de coordination se
manifeste aussi dans la fixation du montant des redevances domaniales par les deux
services d'partementaux, pour des occupants dont les parcelles se trouvent de part et
dautre de la limite administrative s'parant les Landes et les
Pyr'n'es-Atlantiques.
Il ressort en outre des
contr'les effectu's par la Cour quaucun service de lEtat na, dans la
plupart des cas, les moyens de suivre sur le plan financier la gestion du domaine public
maritime des ports dint'r't national, les informations relatives aux recettes
n'tant pas rapproch'es des d'penses. En outre, les services techniques ne sont
pas int'ress's ' veiller ' ce que les op'rations de cession, dacquisition ou de
transfert permettent dadapter en permanence le domaine public aux besoins
'conomiques ou urbains.
Le manque dunit' et de
souplesse qui affecte les proc'dures mises en uvre par les services de lEtat
ralentit consid'rablement la moindre d'cision et dissuade les gestionnaires du domaine
dexercer leur responsabilit'. Les besoins de l'conomie portuaire sont ainsi
n'glig's, ce qui contrarie les intentions des entreprises qui souhaitent
sinstaller sur ce domaine.
Il serait souhaitable que la
direction g'n'rale des imp'ts et le minist're de l'quipement rem'dient '
cette situation et d'finissent pr'cis'ment les obligations et modalit's dun
'change dinformations entre leurs services d'concentr's pour assurer une
meilleure gestion du domaine public portuaire.
Les ports autonomes
Des pouvoirs de gestion
sp'cifiques
Lessentiel du domaine
public maritime ' vocation portuaire est g'r' par les ports autonomes, qui disposent de
surcro't dun patrimoine propre ainsi que demprises du domaine priv' de
lEtat.
L'tablissement portuaire
peut utiliser le domaine public mis ' disposition par lEtat pour ses besoins
propres, le louer ou en autoriser loccupation temporaire, tout en fixant les tarifs
et en conservant lint'gralit' des fruits. LEtat garde le pouvoir de cession
apr's d'classement. En revanche, le domaine priv' du port autonome est g'r' dans les
conditions du droit commun des soci't's. Deux dispositions font exception ' cette
situation dusufruitier des ports autonomes : le compte de remploi et la restitution
de 90 % du produit des cessions.
Le degr' de d'concentration de
certaines mesures de gestion reste faible. Les nouvelles r'gles du code du domaine
rendent ainsi n'cessaire un accord minist'riel pr'alable lorsquune demande
dimplantation domaniale comporte loctroi de droits r'els pour r'aliser un
investissement de plus de 20 MF destin' ' participer ' une mission de service public.
Un investissement industriel de grande ampleur peut en 'tre diff'r' de plusieurs mois
ou ann'es.
De ce point de vue, le pouvoir de
d'cision pourrait 'tre d'l'gu' au commissaire du gouvernement et au contr'leur
dEtat, comme cela se pratique d'j' depuis peu pour dautres d'cisions
financi'res des conseils dadministration des ports autonomes telles que
lapprobation des d'cisions modificatives aux budgets et celle des comptes
financiers par le contr'leur dEtat. Pourtant, en octobre 1998, la direction
g'n'rale des imp'ts 'cartait cette possibilit', tout en envisageant de relever le
seuil financier de 20 MF, au dessous duquel le pouvoir de d'livrer les autorisations
constitutives dun droit r'el est confi' aux organes d'lib'rants des ports.
Lorsque certaines parcelles sont
inutiles ou le deviennent, notamment sous l'influence de l''volution des trafics et des
restructurations en terminaux sp'cialis's, les proc'dures de reconversions li'es ' la
nature juridique des emprises en cause ne sont pas toujours ais'es. Si pour disposer de
son domaine propre, un port autonome b'n'ficie d'une importante marge daction et
en tire directement profit, il n'en va pas de m'me pour le domaine tant public que priv'
appartenant ' l'Etat, dont il est " usufruitier ".
Le domaine public est
inali'nable mais peut faire l'objet de mesures de transfert de gestion et de
d'classement. Le domaine priv' de l'Etat d'tenu par les ports peut 'tre ali'n' dans
les conditions et suivant la proc'dure pr'vue par la r'glementation applicable aux
biens de l'Etat. Le code des ports maritimes pr'voit que le produit de la vente est
encaiss' par l'Etat, mais que la fraction de prix correspondant ' la plus-value
apport'e par les am'nagements est r'partie entre l'Etat et le port au prorata des
financements des am'nagements.
Le fonctionnement du compte de
remploi
Un compte de remploi permet, dans
les limites dun p'rim'tre de cessibilit' fix' par la tutelle dans les limites de
la circonscription du port autonome, de r'utiliser les produits de cession pour de
nouvelles acquisitions fonci'res, dans un d'lai de cinq ans. A lint'rieur de ce
p'rim'tre, les immeubles affect's au port autonome et d'pendant partiellement ou
totalement du domaine priv' de l'Etat peuvent 'tre vendus ' charge de remploi. En
l'absence de r'alisation du remploi dans les d'lais impartis, la somme est
d'finitivement acquise ' l'Etat.
Dans la plupart des ports
autonomes, cette disposition nest pas ou peu mise en uvre. Les cessions
donnant lieu ' inscription sur le compte de remploi sont peu nombreuses, les acquisitions
'galement.
Lenqu'te de la Cour a
permis de comparer les d'cisions interminist'rielles prises en la mati're, les
superficies cessibles, et celles pouvant 'tre encore c'd'es dans ce p'rim'tre. Selon
les ports autonomes, donn'es de Nantes-Saint-Nazaire non comprises puisque non fournies
par le port, les superficies du p'rim'tre de cessibilit' atteignent 3 560 hectares,
alors que ce chiffre s'l'verait ' 4 529 hectares selon la DTMPL.
La comparaison de ces surfaces
cessibles et de la faiblesse des 250 hectares de cessions effectu'es montre que la
gestion domaniale est peu active. De surcro't, les rares op'rations engag'es ne sont
pas toujours men'es ' leur terme. Au Havre, par exemple, une modification du p'rim'tre
de cessibilit' intervenue en 1991 aurait d' permettre l'am'nagement du parc du Hode,
dont 80 ha devaient 'tre attribu's ' Garonor pour la r'alisation d'une zone logistique
de distribution. Seuls 50 ha ont 't' c'd's (1992) pour cette op'ration qui fut un
'chec. En 1997, le port a d'cid' de racheter ces terrains en vue de leur revente pour
des " activit's de logistique commerciale ou industrielle ' vocation non
portuaire " afin de ne pas concurrencer " le parc logistique du pont
de Normandie " en cours de concr'tisation, sur lequel le locataire, Garonor,
financerait la construction d'un entrep't. Cependant, cette op'ration pourrait 'tre
abandonn'e.
Des sommes restent longtemps
bloqu'es sur le compte de remploi, malgr' lobligation de reversement au budget de
lEtat des sommes inutilis'es au bout de cinq ans. Ainsi, le budget g'n'ral aurait
d' b'n'ficier de 8 MF entre 1985 et 1995, alors que les reversements effectifs se sont
'lev's ' 0,45 MF, en provenance du port de Bordeaux. En effet, si le fonds de remploi
est correctement g'r' ' Bordeaux et ' Rouen, il n'en va pas de m'me pour les autres
ports. Ainsi, les ports de Dunkerque (5,8 MF), du Havre (0,3 MF) et de Marseille
(1,5 MF correspondant ' des op'rations datant de 1988 et 1991) sont redevables '
lEtat de 7,6 MF, dette atteinte par la prescription, soit parce quaucun
projet de remploi na 't' envisag' comme au Havre et ' Marseille, soit parce que
lEtat na pas donn' suite aux propositions du port. Tel a 't' le cas de
Dunkerque en juillet 1993.
A la suite de lenqu'te de
la Cour, les ports de Marseille et du Havre ont avis' les tutelles en 1997 des
reversements ' r'aliser, tant pour les sommes ' 'ch'ance ' fin 1995, que pour celles
prescrites en 1996. Pourtant, ces tutelles nont rien entrepris pour obtenir les
reversements.
Dans une r'ponse doctobre
1998, la direction g'n'rale des imp'ts impute la responsabilit' de cette inertie aux
services de l'quipement. Elle indique, en effet, que " la direction
g'n'rale des imp'ts, quil sagisse du service des domaines ou de celui du
recouvrement, nassure aucun contr'le des sommes port'es sur le compte de remploi
et susceptibles d'tre prescrites. Ils ne disposent daucune comp'tence
l'gale ou r'glementaire pour y proc'der. En revanche, il appartient au service des
domaines de passer les actes dacquisition en remploi. Ceux-ci doivent 'tre
autoris's par d'cision conjointe des ministres charg's des ports et du domaine. Ainsi,
d's lors que les actes dacquisition sont pass's en remploi, le directeur des
services fiscaux exerce ' ce seul stade un contr'le sp'cifique du compte de remploi et
v'rifie le solde de ce compte en sassurant que les sommes qui y figurent ne sont
pas prescrites et quainsi elles ne compromettent pas le financement des projets
dacquisition concern's ".
Bien que les montants des sommes
prescrites soient modestes, on ne peut que d'plorer la n'gligence des tutelles et celle
des 'tablissements pour reverser les sommes dues. Il en va pourtant de la responsabilit'
des ordonnateurs et des comptables.
La restitution du produit des
cessions
La d'cision minist'rielle du 28
novembre 1994, reprise dans le d'cret n' 96-169 du 29 f'vrier 1996, permet aux
ports autonomes de se voir restituer par lEtat 90% du produit des cessions
fonci'res sur domaine public, sous forme de fonds de concours pour d'pense
dint'r't public. Elle vise ' " int'resser " les
'tablissements ' une gestion dynamique du domaine.
Cette nouvelle possibilit' pose
la question de la coh'rence entre le principe de r'affectation des produits de cessions
au compte de remploi et celui de laffectation des produits de cessions avec
reversement de 90% sous forme de fonds de concours. En effet, rien ne pr'cise si une
cession intervenue dans les limites du p'rim'tre de cessibilit' sur un terrain
appartenant au domaine public maritime avant d'classement, doit 'tre retrac'e dans le
compte de remploi ou revers'e directement au budget de lEtat moyennant un
reversement au gestionnaire de 90% du montant. En outre, on peut s'interroger sur
l'int'r't de maintenir la proc'dure, peu utilis'e, du compte de remploi.
Les r'gimes domaniaux en
Europe (40)
Les modes de mise ' disposition
des terrains
Les ports nord-europ'ens ne
pr'voient aucune possibilit' de cession du domaine portuaire, mais seulement une
possibilit' de location. La proc'dure domaniale de d'classement du domaine public suivi
dune cession par les services fiscaux, propre ' la France, est sans doute la plus
souple. Largument, souvent avanc', selon lequel les investisseurs, en particulier
nord-am'ricains, seraient r'ticents ' s'tablir sans pouvoir acheter le terrain
na donc pas de port'e.
La propri't' priv'e est
extr'mement marginale ; elle r'sulte souvent dune implantation ancienne, datant
davant la seconde guerre mondiale. La proc'dure de d'classement du domaine public
existe dans tous les ports nord-europ'ens, mais elle nest plus utilis'e '
Rotterdam, Anvers et Hambourg depuis au moins trente ans. Au contraire, le port de
Hambourg pratique dune mani're syst'matique la pr'emption des terrains vendus en
zone portuaire, de fa'on ' accro'tre son patrimoine. A titre dexemple, les
parcelles priv'es sur la zone industrielle portuaire repr'sentent 20 % des surfaces au
Havre, mais seulement 1 % ' Rotterdam.
La forme des titres
doccupation temporaire est semblable dans tous les ports nord-europ'ens, car elle
r'sulte largement du droit napol'onien : aux Pays-Bas, en Belgique et en Allemagne,
droits de loccupant, dur'e du titre et droits de la puissance conc'dante sont
comparables aux r'gles applicables en France.
La dur'e maximale pr'vue par
les textes est tr's peu sup'rieure ' Anvers et Rotterdam. La principale diff'rence
avec les r'gles fran'aises r'side dans la facult' de b'n'ficier dune option de
renouvellement pour une dur'e identique, ce qui r'duit lins'curit' juridique
li'e ' loccupation temporaire. Dans la pratique, loccupation moyenne tourne
autour de trente ans ' Rotterdam, et se situe ' Anvers dans une fourchette de quinze '
vingt-cinq ans pour des b'timents simplement r'nov's par loccupant, trente ans
pour la construction de b'timents neufs, et cinquante ans pour la r'alisation dun
investissement portuaire complet (ensemble des superstructures et de loutillage), ou
pour linstallation de sites industriels de production. Il existe, en outre, '
Anvers un droit de priorit' de loccupant " sortant " ' obtenir
un nouveau titre, sauf ' ce que la parcelle soit affect'e ' un usage portuaire
diff'rent par lautorit'. A Hambourg, en revanche, la dur'e maximale
docccupation est de trente ans.
Le r'gime domanial fran'ais
appara't d's lors assez favorable ' une occupation de longue dur'e par
loccupant, ' trois restrictions pr's : le terme maximal nest que de soixante
dix ans ; le renouvellement au-del' nest pas automatique et ne permet plus
loctroi de droits r'els ; lappropriation par lautorit' conc'dante des
biens construits par loccupant " sortant " donne lieu ' une
augmentation de la redevance domaniale, d'sormais fond'e sur une assiette comprenant ces
biens. Le port dAnvers conna't des dispositions identiques, mais il nen fait
plus usage en pratique et naugmente pas les redevances doccupation lorsque la
propri't' des biens lui est transmise ' loccasion du renouvellement dun
titre.
En mati're de droits de
loccupant, loctroi de droits r'els nest pas syst'matique dans les
ports nord-europ'ens. La prise dhypoth'ques et de privil'ges est tr's
strictement r'glement'e ' Anvers (impossibilit' de principe, avec d'rogation
possible) et soumise, ' Rotterdam, ' lautorisation de lautorit' portuaire.
Lobligation de remise en 'tat au terme de loccupation est de droit commun
dans tous les ports europ'ens. En revanche, loctroi dindemnit's de reprise
est sans doute plus largement r'pandu que dans les ports fran'ais, sauf ' Anvers dont
le r'gime est identique ' celui du droit fran'ais. A Hambourg, seules les occupations
de longue dur'e, soit plus de quinze ans, donnent lieu ' indemnisation en cas de retrait
avant terme, ou m'me de non-reconduction.
La disponibilit' des surfaces
et les contraintes dinstallation
En mati're durbanisme, la
situation est tr's diff'rente dans chaque port. Les ports nord-europ'ens sont toutefois
avantag's par leur statut de r'gie municipale, qui permet une co'ncidence compl'te
entre la politique durbanisme et la politique portuaire.
A Anvers, la r'gion flamande a
d'fini l'quivalent dun plan doccupation des sols, mais les autres
r'gles durbanisme ainsi que la d'finition des r'gles dimplantation
domaniale rel'vent de lautorit' portuaire. Le d'lai dinstruction dune
demande dimplantation domaniale est au minimum de quatre mois pour les concessions
de longue dur'e et en moyenne de neuf mois pour les autres types doccupation.
Loctroi des titres est fait par l'chevin du port (pour les titres de courte
dur'e) ou par le conseil municipal (titres de longue dur'e, plus de neuf ans).
A Hambourg, la politique
domaniale portuaire rel've de deux minist'res distincts du Land. Le minist're des
affaires 'conomiques d'finit la politique domaniale et est en charge de lentretien
de la zone portuaire. Le minist're des finances g're les occupations domaniales (octroi
et suivi des titres). Un troisi'me intervenant est le minist're des douanes, de niveau
f'd'ral. Au total, la proc'dure dinstruction est en moyenne comprise entre six
mois et un an.
A Rotterdam, lautorit'
portuaire est autonome, sous la tutelle de la municipalit'. Elle contr'le
lensemble de la cha'ne des d'cisions domaniales. La r'activit' aux demandes
dimplantation se situe dans la moyenne des ports nord-europ'ens, avec un minimum de
dix mois.
Un calcul analogue a 't'
effectu' pour le port du Havre. On constate que le d'lai minimal est dun an. La
diff'rence - m'me faible - avec les ports nord-europ'ens sexplique
essentiellement par l'clatement des diff'rents intervenants entre collectivit's
territoriales (d'livrance du permis de construire) et services de lEtat (port
autonome, et surtout DRIRE et DDE).
Les incitations non fiscales
Elles rel'vent ' la fois de
lintervention de lEtat ou des collectivit's locales dans l'conomie,
soit dune politique propre ' lorganisme portuaire. En la mati're, les
pratiques de remises et ristournes sur les redevances domaniales relev'es en France se
retrouvent dans les ports nord-europ'ens, avec sans doute une plus grande opacit' due '
labsence de personnalit' juridique des ports rattach's ' une commune.
Le port de Rotterdam a, en outre,
cr'' une soci't' dinvestissement portuaire qui participe au financement des
implantations sur le site. On peut noter quune des conditions de prise de
participation de cette soci't' est la garantie dun taux de retour sur
investissement dau moins 17 %.
2' La protection du domaine
public
La complexit' des proc'dures
ajout'e au caract're limit' des moyens dun certain nombre de services maritimes
entra'ne un manque de protection du domaine public. Les d'faillances relev'es
concernent tant la gestion du domaine non conc'd' que lexercice de la tutelle sur
les actes des concessionnaires et des sous-concessionnaires, ou de la pr'servation du
domaine non conc'd'. Le risque est alors une perte de substance du domaine public par
manque dentretien et de vigilance. Laffirmation des grands principes de la
domanialit' publique naurait plus de sens si la gestion quotidienne nen
assurait pas la mise en uvre.
Les services gestionnaires sont
par exemple peu arm's face ' des cessions ill'gales du domaine public. Un nombre
particuli'rement important de services maritimes, comme ' Lorient, au Lavandou, Saint
Cyprien (Pyr'n'es orientales) et ' Bayonne, sont confront's ' des cas de cessions de
biens immobiliers ou mobiliers, tels que les fonds de commerce, sur le domaine public,
soit quil y ait cession de parcelles, soit que des biens soient transmis sans
d'livrance dun nouveau titre doccupation, celui-ci ne pouvant 'tre que
personnel. A Saint-Cyprien, o' une soci't' amodiataire dun terrain sur le domaine
public maritime avait commercialis' le domaine public, cette situation a contraint la
commune gestionnaire ' effectuer des d'marches nombreuses et complexes, et ' saisir le
juge administratif. A Bayonne (Tarnos), un restaurateur implant' sur le domaine public
avait vendu les murs de son 'tablissement ainsi que son fonds de commerce, enfreignant le
principe de non-cessibilit' des droits doccupation pr'caire. La constitution de
droits r'els pour loccupant investisseur, permise par la loi de 1994, devrait
permettre d'viter que de tels errements se r'it'rent ' lavenir.
Plusieurs responsabilit's
peuvent 'tre identifi'es. Celle des services gestionnaires est essentielle, mais elle
est mat'riellement limit'e ' une surveillance des transactions en cours sur le
littoral. Lexercice de cette mission ne donne pas pour autant acc's aux titres de
propri't' contest's, sauf ' ce que lune des parties sen pr'vale aupr's
de ladministration, par exemple en cas de refus de payer une redevance
doccupation. En revanche, ladministration gestionnaire dispose des pouvoirs de
police de grande voirie, qui lui permettent de sanctionner des occupations illicites, donc
des cessions de droits ou de parcelles. La responsabilit' rel've aussi des services
fiscaux, qui enregistrent les transactions et doivent v'rifier la mat'rialit' des
op'rations.
Mais la responsabilit' des
officiers minist'riels charg's de r'diger des actes authentiques et den v'rifier
le contenu est tout aussi importante. Il a 't' constat' que certains notaires
nexer'aient pas les diligences auxquelles les textes les contraignaient. Il y
aurait donc lieu que les modalit's dinformation de la profession sur ses
obligations en la mati're soient mieux d'termin'es.
Faute de vigilance, les
occupations sans titre sont tr's fr'quentes. Elles r'sultent souvent du non
renouvellement dun titre, qui nemp'che pas les occupants de rester sur place.
Dans un certain nombre de ports, loccupation sans titre correspond en quelque sorte
' une coutume locale, sur laquelle il est bien difficile de revenir, en particulier pour
une chambre de commerce et dindustrie, concessionnaire sensible ' lopinion
locale. De nombreuses installations de plaisance ont 't' r'alis'es de cette fa'on au
profit dusagers locaux install's pour ainsi dire de fa'on imm'moriale sur le
domaine public. Le port de S'te, pour sa partie int'rieure ' la ville, compte ainsi
plus de mille amarrages de bateaux sans titre doccupation ni paiement dune
redevance domaniale au service maritime ou au concessionnaire du port de plaisance ;
le p'rim'tre du port de plaisance, lui-m'me sous conc'd' ' une soci't' nautique,
exclut dailleurs la zone litigieuse. De m'me, les terre-pleins du port de Bastia,
pourtant rares, sont occup's sans titre par les riverains qui y trouvent un stationnement
gratuit en centre-ville.
La pr'carit' de
loccupation et labsence de droits r'els peuvent aussi conduire ' des
situations aberrantes. Ainsi, lEtat souhaite vendre, apr's d'classement du domaine
public, des parcelles isol'es du port de p'che de Lorient, cette op'ration compensant
dailleurs financi'rement la participation de lEtat ' la restructuration de
ce port de p'che. Or le processus de cession est aujourdhui bloqu' par le fait que
les acheteurs potentiels sont les occupants actuels des terrains, qui y ont 'difi' des
constructions, mais sans droit r'el ni application du code du domaine. Comme,
conform'ment ' la r'glementation en vigueur, les biens b'tis sont incorpor's au
domaine ' lexpiration du titre doccupation, les services fiscaux ont inclus
leur valeur dans lestimation du prix de cession. D's lors, les acqu'reurs
potentiels refusent la cession, qui les conduirait ' payer des biens dont ils ont
eux-m'mes assur' la construction.
Une situation comparable se
pr'sente ' Concarneau o', dans le cadre du renouvellement de la concession du port de
p'che, les autorisations doccupation temporaire (AOT) expir'es ont 't'
renouvel'es, en incluant les b'timents construits par les occupants mais revenant '
lEtat. Le souhait de ladministration fiscale aurait 't' de tenir compte de
cette modification pour accro'tre le niveau des redevances.
Dun autre c't', les
sanctions pr'vues dans lhypoth'se datteintes ' lint'grit' du
domaine public sont peu nombreuses. En cas de manque dentretien et de r'paration,
charges revenant obligatoirement aux occupants, la seule sanction possible est le retrait
du titre. On envisage aujourdhui dintroduire dans les titres-type
doccupation domaniale une clause qui obligerait loccupant ' proc'der ' ces
travaux, sous peine dastreinte prononc'e par le tribunal administratif. Le
non-paiement des redevances domaniales devrait 'galement donner lieu ' des sanctions. A
Toulon, la SEM BGO-FIRST a ainsi cr'' un bassin dessai de g'nie oc'anique sur un
terre-plein conc'd' ' la CCI, sans jamais payer de redevance domaniale. Au d'but 1997,
larri'r' s'levait ' 1,2 MF.
Enfin, les inconv'nients du
manque de protection du domaine public peuvent 'tre accentu's par labsence de
cadastrage. Un tel d'faut peut conduire ' d'livrer deux titres pour le m'me
emplacement, comme ' La Rochelle, ou encore, en cas de cession, ' emp'cher
didentifier les occupants sans titre et ceux qui peuvent b'n'ficier des
dispositifs de cession. Tel est le cas dans les DOM. Cette absence fragilise 'galement la
position des gestionnaires du domaine public vis-'-vis des occupants. Ainsi, le port
autonome de Marseille qui ne conna't que de fa'on approximative ses emprises domaniales,
est contraint, pour pr'venir des risques de contentieux, de mentionner dans certains
titres d'occupation qui concernent, par exemple, la commune de Port-Saint-Louis du Rh'ne
: " si, ' la suite de l'tablissement dun document
darpentage par un g'om'tre-expert, il sav're que la surface r'elle est
diff'rente de celle pr'cit'e [qui sert de fondement ' la redevance doccupation
et aux droits de loccupant], cest la surface d'coulant du document
darpentage qui sera prise en compte pour lapplication de la pr'sente
convention ".
La mise en uvre de la loi
de 1994 sur loctroi de droits r'els devrait accentuer les cons'quences de la
carence de cadastrage du domaine public maritime. Lint'gration demprises dans
le domaine public se heurte en effet ' limpossibilit' denregistrer ' la
conservation des hypoth'ques d'ventuels droits r'els. Ainsi, ' Bordeaux, le
domaine public nest pas cadastr', ce qui limite les possibilit's
dapplication de la loi de 1994 car les droits r'els accord's sur une occupation ne
peuvent 'tre utilis's par les occupants dans leurs relations avec leurs financeurs, par
exemple dans lhypoth'se de la prise de s'ret's par les banques, que si le
p'rim'tre dans lequel ces droits sont accord's est bien d'fini.
La protection du domaine public
est bri'vement 'voqu'e par une circulaire du 27 octobre 1998 du ministre de
l'quipement, des transports et du logement relative au d'veloppement des
investissements et des emplois dans les ports, en ces termes : " une attention
particuli're devra 'tre port'e lors de la d'livrance dautorisations
doccupation temporaire du domaine public portuaire, ou de toute autre forme
doccupation de ce domaine ". Ce simple souhait ne saurait suffire
' pallier les d'faillances constat'es dans la protection du domaine public, qui
appellent des modifications structurelles dans lorganisation des services ainsi
quune meilleure formation de leurs agents.
3' Lapplication de la
fiscalit' fonci're
La gestion du domaine est aussi
ob'r'e par les incoh'rences constat'es en mati're dapplication de la fiscalit'
fonci're.
Un recouvrement de
limp't foncier tr's h't'rog'ne
Il convient de distinguer deux
types dimposition fonci're dans les ports. Le premier concerne loutillage et
les sites g'r's directement par lautorit' portuaire, port autonome ou
concessionnaire doutillage public. Le second concerne les occupations ' titre
privatif du domaine.
La Cour a constat' que le
recouvrement se fait parfois directement, soit quil y ait eu une mutation de cote,
comme ' Brest, soit - cest la situation ' Concarneau - que les services fiscaux
consid'rent, dune mani're irr'guli're, loccupant comme le propri'taire du
terrain.
Dans le cas doccupations
privatives, le recouvrement des imp'ts fonciers peut se faire, soit directement aupr's
des occupants, soit par le biais du port autonome ou du concessionnaire. La collectivit'
doit alors se retourner vers loccupant pour 'tre rembours'e, conform'ment aux
dispositions des autorisations doccupation temporaire. Ce nest pas toujours le
cas, lorsque les titres doccupation ne le pr'voient pas : ' Bastia, pour les
locaux de la CMN et de la SNCM, implant's sur domaine public, les imp'ts fonciers
restent ' la charge du concessionnaire.
Le recouvrement aupr's de la
collectivit' gestionnaire, en labsence de mutation de cotes, est la proc'dure la
plus courante. Il pr'sente cependant de multiples inconv'nients pour lassiette
fiscale de loccupant auquel limp't foncier est refactur'. En effet, la base
de taxe professionnelle de ce dernier ne peut pas prendre en compte, comme cest la
r'gle, cet imp't, puisque le r'le nest pas 'mis ' son nom. Il y a l' une
faille du syst'me fiscal. En outre, ce recouvrement assorti dun remboursement par
loccupant pose deux probl'mes. Lun est pratique : la charge du recouvrement
de limp't des services fiscaux est transf'r'e vers les services du port, qui
doivent r'soudre la difficult' de r'partir des cotes qui ne co'ncident pas toujours
avec lemprise de chaque occupation, et subir limputation des retards ou
d'fauts de paiement sur le budget portuaire. Lautre probl'me est juridique : le
recouvrement syst'matique, par son inscription dans le cahier des charges des occupations
temporaires, pourrait aboutir ' remettre en cause la destination de limp't
foncier, d' par le propri'taire.
Des incoh'rences de traitement
fiscal foncier selon les concessionnaires
Le r'gime dexon'ration de
la taxe fonci're tel que d'crit en deuxi'me partie ne vaut que pour les ports autonomes
dans leurs activit's de service public et pour les chambres de commerce et
dindustrie concessionnaires doutillage public, exon'r'es de taxe fonci're
dans des conditions identiques aux ports autonomes, cest-'-dire dans
lexercice de leurs missions de service public. Comme pour les ports autonomes, cette
situation nest dailleurs pas toujours claire, notamment dans le cas des
concessions ne distinguant pas les biens de reprise, les biens de retour et les biens
propres du concessionnaire, ce qui permet notamment de d'terminer la personne assujettie
' limp't.
En revanche, les autres types de
d'l'gataires de service public ne b'n'ficient pas de cette exon'ration. Il
sagit des concessionnaires doutillage des ports autonomes, qui sont impos's
sur les biens de reprise ainsi que sur leurs biens propres (cas au Havre de la concession
de la Compagnie industrielle maritime) ; ou encore des concessionnaires doutillage
public qui ne sont pas des CCI - syndicat intercommunal pour le port de p'che de Lorient,
commune pour le port de plaisance de La Rochelle ou de S'te, SICA pour les silos du port
de Brest - et sont donc soumis ' la fiscalit' fonci're dans les r'gles de droit
commun.
Recommandations
- acc'l'rer le processus de
d'cision de gestion du domaine ; am'liorer la coordination entre services
d'concentr's ; responsabiliser davantage les gestionnaires du domaine ;
- par souci de simplification, supprimer le syst'me de r'affectation des produits de
cessions domaniales au compte de remploi, inutilis' par les ports autonomes et coexistant
d'sormais avec le reversement de 90% des produits de cessions sous forme de fonds de
concours ;
- ' d'faut et dans l'tat actuel du droit, en l'absence de remploi du produit de
cessions de terrains dans les d'lais imparti, assurer automatiquement la r'trocession '
l'Etat des montants non utilis's.
(38) Aux termes de la circulaire n' 91-71 du 14 mai 1991 du minist're de
lenvironnement, " une ZNIEFF se d'finit par lidentification
scientifique dun secteur du territoire national particuli'rement int'ressant sur
le plan 'cologique. Lensemble de ces secteurs constitue ainsi linventaire des
espaces naturels exceptionnels ou repr'sentatifs ".
(39) R'ponse minist'rielle '
une question 'crite (J.O.A.N. du 28 d'cembre 1992, p. 5842).
(40) Source : " 'tude comparative des
situations domaniales des zones industrialo-portuaires des ports du Havre, dAnvers,
de Rotterdam et de Hambourg ", r'alis'e pour le port autonome du Havre,
juillet 1996.
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