LA POLITIQUE
PORTUAIRE FRANCAISE
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II. LES RESULTATS DE LA GESTION
Trois critiques principales
peuvent 'tre faites ' la gestion du domaine portuaire par les 'tablissements
portuaires :
- les services responsables
connaissent tr's mal l'tendue, la consistance et la valeur du domaine ;
- ils ne lentretiennent ni
ne lexploitent pour en tirer un gain 'conomique ;
- ils nadaptent pas ce
domaine g'r' aux besoins proprement portuaires.
A. - La connaissance du domaine
Malgr' les impr'cisions et
r'serves ' faire sur la notion de domaine portuaire (cf. encadr' ci-dessous), il est
possible de consid'rer qu'en 1995, le domaine des ports maritimes relevant de la
comp'tence de l'Etat s''tend sur environ 35 000 hectares de surfaces terrestres et sur
258 000 hectares de plans d'eau ; la partie terrestre des emprises rel've majoritairement
du domaine public.
La mesure du domaine portuaire
La notion de circonscription est
le crit're de r'f'rence pour l'appr'ciation de la superficie du domaine des ports
autonomes. Cette circonscription est d'termin'e par d'cret en Conseil dEtat
(article L. 111-3 du code des ports maritimes). Elle peut 'voluer dans le temps en
fonction des besoins et comprend notamment les acc's nautiques.
La notion de d'limitation sert
de crit're de r'f'rence pour l'appr'ciation de la superficie du domaine des ports
d'int'r't national. La d'limitation des ports maritimes relevant de la comp'tence de
lEtat, du c't' de la mer, ou du c't' des terres, est r'alis'e par le pr'fet
(article R.151-1 du code des ports maritimes). L' encore, cette limite est 'volutive. La
superficie du domaine portuaire qui d'coule de cette notion est baptis'e limite
administrative et toutes les acquisitions, r'alis'es par l'Etat ou son concessionnaire
dans le cadre de la concession, sont incorpor'es au domaine public.
Ces p'rim'tres ne donnent
cependant pas l''tendue effective du domaine portuaire relevant de la comp'tence de
l'Etat. En effet, ils ont - notamment la limite administrative - une signification plus
juridique qu''conomique. Il s'agit de l'espace dans lequel s'exerce les comp'tences de
police portuaire d'finies par le code des ports maritimes.
Or, certaines parcelles de
terrains incluses dans ces limites sont des terrains ' caract're priv' (terrains
compris dans le p'rim'tre de cessibilit' des ports autonomes, incorporations pr'vues
apr's acquisitions mais non effectivement r'alis'es, terrains d'class's ...), tandis
que d'autres parcelles, bien qu''tant la propri't' des collectivit's publiques
(terrains ayant ou non une vocation portuaire) sont hors des p'rim'tres pour diverses
raisons. Au titre des terrains ' vocation portuaire hors p'rim'tres, on peut notamment
mentionner ceux qui r'sultent d'erreurs dans la fixation des limites
(Nantes-Saint-Nazaire) ou d'acquisitions post'rieures ' celle-ci (Marseille, Rouen).
En l'absence de cadastrage
exhaustif du domaine des ports (par exemple ' Rouen o' plus d'un sixi'me des
superficies ne sont pas cadastr'es), l''tendue du domaine portuaire, qui peut 'tre
maritime et fluvial pour les ports d'estuaires, r'sulte pour partie d''valuations
r'alis'es par les services portuaires ' la demande de la Cour, dont l'examen montre les
d'faillances.
1' L es
ports autonomes
a) L'tendue du domaine des
ports autonomes
Sans m'sestimer les difficult's
de suivre et de g'rer un domaine partiellement cadastr' et en constante 'volution, la
Cour constate que les ports autonomes ne connaissent que tr's imparfaitement la
consistance de leur domaine malgr' la pr'sence en leur sein de services sp'cialis's
g'n'ralement bien dot's en personnel. L'enqu'te, fond'e sur l'estimation exhaustive
de la situation territoriale des ports en 1985, 1990 et 1995, a mis en lumi're l'absence
d'historiques fiables retra'ant la totalit' du domaine g'r' par les ports. Elle a
ainsi permis de d'tecter dimportants dysfonctionnements internes au sein des ports
autonomes.
La consistance effective du
domaine g'r' par l'ensemble des ports autonomes na pu 'tre mesur'e. En effet, si
les superficies g'r'es par les ports de Bordeaux, Marseille, Nantes-Saint-Nazaire, Rouen
et de Guadeloupe ont pu 'tre d'termin'es avec une faible marge d'incertitude pour 1995,
il n'en va pas de m'me pour celles des ports de Dunkerque et du Havre. En outre, la
moiti' des ports autonomes nont pas su produire les donn'es demand'es pour 1985
et 1990. Pourtant, en application des prescriptions du d'cret du 29 d'cembre 1962
portant r'glement g'n'ral sur la comptabilit' publique, les 'tablissements publics
ont l'obligation de tenir des inventaires de leur patrimoine selon des modalit's fix'es
par le conseil d'administration dans le cadre de leur plan comptable particulier. La
connaissance de leur patrimoine devrait passer par un meilleur r'colement entre
l'inventaire physique et l''tat de l'actif comptable de l'ensemble des terrains.
Face ' ces difficult's
d''valuation, les autorit's de tutelle nont produit quun 'tat des
superficies fonci'res des ports autonomes dat' de f'vrier 1994 qui ne concorde pas avec
les donn'es fournies ' la Cour par les ports autonomes. Elles m'connaissent donc la
consistance du domaine portuaire, alors quil leur revient den fixer ou
den modifier la d'limitation.
Le domaine g'r' par les ports
autonomes en 1995
La superficie totale du domaine
g'r' par les ports autonomes serait de l'ordre de 288 000 ha. La partie terrestre
repr'sente approximativement 32 200 ha en 1995, soit pr's de 93 % de l''tendue du
domaine des ports relevant de la comp'tence de l'Etat. Les terrains hors circonscription,
qui s''tendent sur plus de 4 000 ha, soit 12% de la superficie terrestre, ont
majoritairement vocation ' 'tre int'gr's dans les circonscriptions portuaires.
Les principales 'volutions
depuis 1985
L''volution de la consistance du
domaine des ports autonomes r'sulte principalement d'acquisitions et cessions, et plus
marginalement de transferts de gestion, d''changes d'emprises et de terrains gagn's sur
la mer (exondements). Aucune op'ration importante n'a 't' engag'e au cours de la
p'riode 1985-1995, qui se caract'rise par une relative stabilit' globale du domaine
g'r'. Les op'rations futures auront en revanche pour cons'quence de r'duire celui-ci.
Les modifications de la p'riode
se sont faites principalement par des transferts de gestion peu nombreux, qui ont
concern' des superficies relativement modestes, soit moins de 100 ha pour l'ensemble des
ports autonomes. Ces transferts concernent des immeubles d'pendant du domaine public dont
la destination est modifi'e. Les biens en cause, qui ne pr'sentent plus d'utilit' pour
les ports, doivent conserver le caract're de domanialit' publique pour le nouveau
gestionnaire. Les transferts concernant des emprises incluses dans les circonscriptions
des ports qui leur ont 't' remises gratuitement par l'Etat lors de l'autonomie, sont
majoritairement r'alis's au profit de collectivit's territoriales et ont, pour une part
minoritaire, donn' lieu ' indemnisation.
Au titre des projets en cours on
peut notamment mentionner deux transferts pr'visibles ' Marseille, l'un au profit de la
commune de Martigues (20 ha), l'autre ' celui de l'tablissement public
Eurom'diterran'e (10 ha). A Nantes, un transfert de gestion en plusieurs 'tapes est
pr'vu au profit du Conservatoire de l'espace et du littoral et des rivages lacustres dans
le cadre de l'op'ration "plan Loire" d'cid'e en 1994. Il concernerait
1 512 ha de domaine public fluvial et devrait 'tre ult'rieurement compl't' par
des remises de terrains priv's du port (375 ha). A Rouen, il est envisag' de transf'rer
' titre on'reux au domaine public routier la gestion de terrains situ's rive droite,
concern's par le sixi'me franchissement de la Seine.
b) La r'partition juridique du
domaine des ports autonomes
Si les plans d'eau, ou plus
exactement leurs fonds terrestres, sont du domaine public, il n'en va pas de m'me pour
les emprises terrestres qui peuvent relever soit du domaine public soit du domaine priv',
pour les terrains appartenant ' l'Etat ou aux ports autonomes.
En r'alit', la situation
juridique du domaine des ports autonomes est aussi mal connue par les 'tablissements que
sa consistance et ses limites physiques.
Selon les donn'es produites par
la DTMPL, qui diff'rent de celles fournies par les ports, le domaine public portuaire
serait minoritaire : il ne repr'senterait que 15 545 ha sur les 33 995 ha demprises
terrestres recens's. Cependant les incertitudes sont telles qu'il s'av're tr's
difficile d'appr'cier la consistance du domaine selon son r'gime juridique. Le cas de
Dunkerque est exemplaire de ces d'faillances : sur une superficie totale probable de 6
100 ha, la r'partition juridique des emprises entre le domaine public et le domaine
priv' serait, selon le port, de 50/50. En revanche, selon la DTMPL, la r'partition est
fort divergente : 20 % pour le domaine public et 80 % pour le domaine priv'.
Les situations juridiques du
domaine sont tr's contrast'es d'un port ' l'autre. On observe ainsi que le domaine
public est minoritaire ' Bordeaux (37 %) et ' Marseille (26 %), tandis qu'il est tr's
sensiblement majoritaire ' Nantes-Saint-Nazaire (82 %) et ' Rouen (67 %), de m'me
qu'au Havre, et en Guadeloupe.
c) La r'partition fonctionnelle
du domaine g'r' par les ports autonomes
La r'partition fonctionnelle de
l'ensemble du domaine terrestre g'r' par les ports autonomes en 1995 figure dans le
tableau ci-apr's. Elle pr'sente un caract're tr's indicatif dans la mesure o'
l''tendue m'me de leur domaine est incertaine et o' les crit'res fonctionnels des
diff'rents ports peuvent sensiblement diverger et se modifier dans le temps. Quatre
grandes cat'gories sont distingu'es : deux zones sont li'es ' l'activit', l'une
regroupant les zones portuaires et les occupations spatiales li'es aux servitudes
diverses telles que les voiries et les espaces verts, l'autre concernant les zones
industrielles ; une troisi'me zone pourrait ' l'avenir changer de destination et
regroupe les zones urbaines ; une quatri'me zone est constitu'e des r'serves fonci'res
et naturelles.
En 1995, la part des r'serves
est globalement majoritaire, celle des zones industrielles repr'sente moins de 30% du
domaine, tandis que les zones urbaines sont relativement marginales.
Ce constat montre limpact
financier r'duit des mesures incitatives mises en place pour une meilleure int'gration
ville-port, telles que la restitution de 90 % du produit des cessions fonci'res sous
forme dapports en fonds propres. Cette mesure dordre g'n'ral a 't' prise
pour r'gler des probl'mes particuliers, comme lop'ration Dunkerque-Neptune de
r'habilitation urbaine du site portuaire des anciens chantiers de r'paration navale.
Dans ce dernier cas dailleurs, elle na pas eu deffet.
d) La valeur du domaine g'r' par
les ports autonomes
Cette valeur peut 'tre estim'e
gr'ce aux bilans des ports autonomes. En effet, si les terrains ont 't' remis aux ports
gratuitement par l'Etat lors de loctroi de l'autonomie, ils ont n'anmoins fait
l'objet d'une estimation par le service du domaine de fa'on ' ce que celle-ci figure
dans le patrimoine des ports. La valeur estim'e de ces emprises figure dans les bilans
des ports autonomes en contrepartie du compte d'apports. Les actifs ont fait l'objet de
r''valuations ' la fin des ann'es 1970 et les acquisitions r'alis'es par les
'tablissements sont enregistr'es ' leur co't historique d'entr'e.
Un tableau joint en annexe n' 6
consolide les valeurs bilantielles des ports autonomes m'tropolitains. La valeur
historique du domaine a 't' appr'hend'e ' partir de la nomenclature comptable par le
cumul des valeurs brutes en francs courants figurant aux comptes concern's.
En 1995, pour les ports autonomes
m'tropolitains, la valeur historique moyenne brute comptable des terrains s''tablit '
0,10 MF par hectare. En tenant compte des ouvrages d'infrastructure, elle ressort ' 0,19
MF par hectare. Ces valeurs patrimoniales sont purement indicatives. Elles reposent sur
des superficies al'atoires, des montants non actualis's, et font abstraction de
l'obsolescence des infrastructures r'alis'es qui repr'sentent 43 % de la valeur brute
totale.
R'partition fonctionnelle du
domaine terrestre des ports autonomes
en hectares Ports autonomes |
Zones
portuaires et servitudes |
Zones
industrielles |
Zones
Urbaines |
R'serves
fonci'res et naturelles |
Superficies
totales |
Bordeaux |
320 ha |
500 ha |
9 ha |
3 095
ha |
3 924
ha |
Dunkerque |
1 260
ha |
1 430
ha |
51 ha |
3 359
ha |
6 100
ha |
Le Havre |
1 684
ha |
330 ha |
|
4 398
ha |
6 415
ha |
Marseille |
836 ha |
3 304
ha |
83 ha |
4 233
ha |
8 456
ha |
Nantes-St-Nazaire |
NC |
2 328
ha |
NC |
NC |
3 812
ha |
Rouen (a) |
799 ha |
1 367
ha |
|
1 187
ha |
3 354
ha |
Guadeloupe |
41 ha |
123 ha |
4 ha |
11 ha |
179 ha |
TOTAUX Hors PANSN (b)
Y/c PANSN |
4 940 ha
ND |
7 054 ha
9 382 ha |
147 ha
ND |
16 283 ha
ND |
28 428 ha
32 240 ha |
(a) Port autonome de Rouen : situation au
31/12/92
(b) PANSN : port autonome de Nantes-St Nazaire
Les diff'rences de ces valeurs
moyennes comptables sont relativement importantes d'un port ' l'autre. Ind'pendamment du
fait que les superficies du Havre et de Dunkerque sont tr's incertaines, on constate que
le domaine des ports normands est nettement plus co'teux que celui des autres ports, tant
au niveau des valeurs initiales que des co'ts d'infrastructure. Il convient malgr' tout
de pr'ciser que, selon les ports, les grosses r'parations sont ou ne sont pas
immobilis'es.
Ports |
Valeur
moyenne initiale |
Valeur
moyenne am'nag'e |
Le Havre |
0,17
MF/ha |
0,33
MF/ha |
Rouen |
0,14
MF/ha |
0,24
MF/ha |
Marseille |
0,07
MF/ha |
0,16
MF/ha |
Dunkerque |
0,08
MF/ha |
0,15
MF/ha |
Bordeaux |
0,07
MF/ha |
0,13
MF/ha |
Nantes |
0,09
MF/ha |
0,12
MF/ha |
Ces valeurs historiques
comptables ne repr'sentent pas la valeur effective actuelle du patrimoine. Seule une
estimation des emprises par les services des domaines permettrait de l'approcher.
2' Les ports dint'r't
national
a) Le domaine g'r' par les ports
dint'r't national
La consistance du domaine des
ports dint'r't national (PIN) est fond'e sur leurs limites administratives. La
connaissance de la superficie totale du domaine quils g'rent demeure tr's
imparfaite. Toute 'valuation globale, incluant superficie terrestre et plans d'eau, s'est
r'v'l'e impossible. Les renseignements produits ' la Cour (cf. tableau ci-apr's) sont
incomplets, notamment ' Saint-Malo, Bayonne et Nice, voire inexistants en ce qui concerne
les surfaces de plans d'eau.
En 1995, la partie terrestre du
domaine des PIN repr'sente environ 2 500 ha, soit 7% de l'ensemble du domaine g'r' par
les ports relevant de la comp'tence de l'Etat.
Etendue du domaine des ports
d'int'r't national en 1995 (a)
PIN
En hectares |
Superficie
terrestre |
Surface
des
plans d'eau |
METROPOLE |
2
127 ha |
1
684 ha |
Calais |
472 ha |
NC |
Boulogne |
146 ha |
NC |
Dieppe |
52 ha |
58 ha |
Caen-Ouistreham |
202 ha |
130 ha |
Cherbourg |
206 ha |
NC |
Saint-Malo (superficie
terrestre conc'd'e) |
58 ha |
62 ha |
Brest |
190 ha |
600 ha |
Concarneau |
15 ha |
12 ha |
Lorient |
145 ha |
182 ha |
La Rochelle |
206 ha |
62 ha |
Bayonne |
(b)
111 ha |
NC |
Port-la-Nouvelle |
82 ha |
452 ha |
S'te |
147 ha |
NC |
Toulon |
56 ha |
NC |
Nice |
(c) 15
ha |
24 ha |
Ajaccio |
14 ha |
75 ha |
Bastia |
10 ha |
27 ha |
DEPARTEMENTS D'OUTRE
MER |
402
ha |
442
ha |
Fort-de-France
(Martinique) |
33 ha |
NC |
D'grad-des-Cannes
(Guyane) Larivot (Guyane) |
19 ha
13 ha |
NC
NC |
Saint-Pierre Miquelon |
119 ha
8 ha |
333 ha
48 ha |
Pointe-des-Galets
(R'union) |
210 ha |
61 ha |
TOTAUX |
2
529 ha |
2
126 ha |
(a) - Hors Le Fret et Roscanvel.
(b) - Bayonne : hors espaces naturels et hors
port de plaisance de "brise-lames" ' Anglet.
(c) - Nice : superficies
inscrites dans la concession hors 1,4 ha de voiries transf'r'es ; toutefois, le
cahier des charges de la concession nayant pas 't' mis ' jour apr's
labandon dun projet de port devant la'roport en 1979, les superficies
r'ellement g'r'es se limitent ' 8,41 ha.
Depuis 1985, on rel've
globalement une l'g're tendance ' l'accroissement (moins de 10 %) du domaine des ports
d'int'r't national.
Le cas de Nice illustre les
difficult's de recensement : la DDE mentionne une superficie totale de 9,83 ha jusqu'en
1990 puis de 8,41 ha, du fait d'un transfert de voiries urbaines pour 1,42 ha. Or ce
chiffre diverge fortement de celui qui est inscrit dans la concession de 1978, soit 16,5
ha pour le port de Nice-C'te d'Azur.
b) La r'partition fonctionnelle
et la valeur du domaine g'r' par les ports dint'r't national
Le domaine des ports
dint'r't national, peu 'tendu comparativement ' celui des ports autonomes, est
essentiellement d'di' ' l'exploitation portuaire. Ces ports qui n'ont quasiment pas de
zones industrielles disposent de quelques r'serves fonci'res et naturelles qui sont de
l'ordre de 100 ha pour l'ensemble dentre eux. Cependant on remarque qu'elles sont
relativement importantes dans deux cas. En effet, elles repr'sentent plus du quart du
domaine des ports de Lorient (40 ha) et de Bayonne (28 ha).
Contrairement aux ports
autonomes, aucun 'l'ment comptable ne permet de valoriser le domaine des ports
d'int'r't national. D'une part, les emprises conc'd'es n'ont pas fait l'objet d'une
estimation lors de la passation des actes de concession, qui peuvent au demeurant 'tre
tr's anciens, et ne sont donc pas comptabilis'es. D'autre part, pour les parcelles non
conc'd'es, l'absence de comptabilit' patrimoniale de l'Etat emp'che toute estimation.
En outre, les informations recueillies sur les mouvements sont trop partiels pour 'tre
pris en compte.
Recommandations
- 'tablir linventaire du
patrimoine des ports (limites physiques, situation juridique, r'partition fonctionnelle,
valeur effective) ; engager un r'colement syst'matique entre l'inventaire physique et
l''tat de l'actif comptable de l'ensemble des terrains ; faire co'ncider les donn'es
des ports et celles de la tutelle.
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