LA POLITIQUE
PORTUAIRE FRANCAISE
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D'LIB'R'
La Cour des comptes publie, sous la forme dun
fascicule s'par', un rapport concernant LA POLITIQUE PORTUAIRE FRAN'AISE.
Conform'ment aux dispositions du chapitre VI du code
des juridictions financi'res et de larticle 52 du d'cret du 11 f'vrier 1985,
la Cour des comptes, d'lib'rant en chambre du conseil, a adopt' le pr'sent rapport
public.
Ce texte a 't' arr't' au vu des projets qui avaient
't' communiqu's au pr'alable aux administrations, collectivit's et organismes
concern's, et apr's quil a 't' tenu compte, quand il y avait lieu, des r'ponses
fournies par ceux-ci. En application des dispositions pr'cit'es, ces r'ponses sont
publi'es ; elles engagent la seule responsabilit' de leurs auteurs.
Etaient pr'sents : M. Joxe, premier pr'sident
; MM. Marmot, Logerot, Berger, Mignot, M'nasseyre, Collinet, Brunet, pr'sidents de
chambre, MM. Labrusse, Morin, pr'sidents de chambre maintenus en activit' ; MM.
Ullmo, Siebauer, Vorms, Rastoin, Poyet, Mathieu, Blondel, Woimant, Limouzin-Lamothe,
Perrin, Chabrun, Belle, Capdeboscq, Join-Lambert, Murret-Labarthe, Sallois, Carrez,
Delafosse, Mme Legras, MM. Bady, B'nard, Billaud, Lagrave, Berthet, Recoules, Kaltenbach,
Babusiaux, Mayaud, Houri, Richard, Devaux, Rossignol, Bayle, Le Guillou, Gillette, Mme
Boutin, MM. Benoist, Chabrol, Picq, Cieutat, Martin, Bertrand, Monier, Guehenno, Lefoulon,
Mirabeau, Hernandez, Cardon, Th'rond, Mme Froment-Meurice, MM. de Lapparent, Cazanave,
Mme Bellon, MM. Nasse, Ritz, Mme L'vy-Rosenwald, MM. Duchadeuil, Moulin, Mme
Bazy-Malaurie, MM. Raynal, Lefas, Mme Pappalardo, MM. Brun-Buisson, Gauron, conseillers
ma'tres ; MM. Co'ffe, Dischamps, Harel, Bresson, Monginet, conseillers ma'tres en
service extraordinaire, M. Guillard, conseiller ma'tre, rapporteur g'n'ral.
Etait pr'sente et a particip' aux d'bats : Mme
Gisserot, procureur g'n'ral de la R'publique.
Mme de Kersauson, secr'taire g'n'rale, assurait le
secr'tariat de la chambre du conseil.
Fait ' la Cour, le 28 octobre 1999
INTRODUCTION
Lactivit' des ports maritimes repr'sente un
enjeu 'conomique et financier majeur pour l'conomie nationale. Cet enjeu, qui est
mis en 'vidence par le volume du trafic trait', le r'le pr'pond'rant des usagers dans
la prise en charge du co't du passage portuaire, le chiffre daffaires g'n'r' et
les emplois cr''s, contraste avec la faiblesse des cr'dits publics affect's aux
activit's portuaires.
Le trafic marchandises trait' en 1997 par les ports
fran'ais sest 'lev' ' 326 millions de tonnes, soit beaucoup moins que le
transport routier (1 350 millions de tonnes en 1994) mais sensiblement plus que le
trafic ferroviaire (132 millions de tonnes). Relativement important en tonnage, le
transport maritime lest cependant moins en valeur puisque, si 75 % du volume des
'changes de la France hors Union europ'enne transitent par un port fran'ais, ce
pourcentage tombe ' 40 % en valeur.
Les 'tablissements portuaires tirent leurs ressources
(1) de leurs usagers sous la forme de droits de port sur le navire et sur la marchandise,
de taxes sur les passagers, de taxes doutillages et de produits domaniaux. D's
lors, les investissements portuaires sont essentiellement financ's par les
'tablissements eux-m'mes. Dans les ports autonomes, cela a 't' le cas ' hauteur de 62
% pour la p'riode 1990-1997, les contributions des collectivit's locales (13 %), de
lEtat (11,6 %) et de lUnion europ'enne (11 %) demeurant dans des proportions
plus modestes.
Les usagers supportent 'galement des frais de courtage,
de pilotage, de remorquage, de lamanage et de manutention, factur's par les prestataires
de ces diff'rents services.
Lorganisation de la manutention, la d'termination
des tarifs portuaires, la gestion des terminaux et celle du domaine ont donc des effets
'conomiques directs.
Enfin, le secteur portuaire emploie directement
30 000 personnes sur les sites portuaires et suscite plus largement, 300 000 emplois
industriels, li's au d'veloppement des zones industrialo-portuaires, aux activit's de
pr' et post acheminements terrestres et aux activit's interm'diaires, de service, de
stockage et de distribution.
Au regard de cet impact 'conomique, les cr'dits
publics affect's au secteur portuaire peuvent para'tre modestes et sensiblement
inf'rieurs ' ceux consacr's aux autres modes de transport : alors que le volet routier
des contrats de plan Etat-r'gion pour la p'riode 1994-1998 s'levait ' 23,4
milliards de francs, les projets relatifs au transport ferroviaire et aux voies navigables
repr'sentaient 4,1 milliards et les programmes portuaires seulement 0,7 milliard de
francs. Ce caract're limit' des moyens de lEtat consacr's aux ports est lun
des 'l'ments qui conduisent ' douter que lEtat ait une politique en mati're
portuaire.
La Cour contr'le r'guli'rement lactivit', les
comptes et la gestion des sept ports maritimes autonomes (2) en vertu des articles
L. 111-1, L. 111-4 et L. 133-1 du code des juridictions financi'res.
Elle a 'voqu' divers aspects de la gestion portuaire
' huit reprises dans ses vingt derniers rapports publics annuels (cf. annexe n'2) et
notamment relev' :
- un manque de concentration des efforts financiers de
lEtat sur les grandes implantations portuaires (rapports publics 1983, 1987 et 1990)
;
- un manque de programmation et d'tudes
pr'alables aux investissements (rapports publics 1983, 1984, 1987 et 1996) ;
- un d'faut darbitrage, un manque de coordination
nationale des investissements et lexistence de doubles emplois malgr' la modestie
des cr'dits mis en uvre (rapports publics 1983, 1985, 1987, 1990 et 1992) ;
- linadaptation du cadre administratif et
financier d'fini en 1965 aux 'volutions du commerce maritime et de lindustrie
portuaire (rapport public 1990).
Au cours des derni'res ann'es, outre le contr'le
syst'matique de ces ports autonomes, elle a aussi proc'd' ' des enqu'tes th'matiques
'largies aux ports dint'r't national conc'd's par lEtat (3) concernant
lorganisation portuaire fran'aise, les 'quipements des ports de la fa'ade
atlantique, la gestion du domaine et des zones industrielles portuaires, les 'quipements
et les aides accord'es au trafic transmanche, le bilan de la r'forme de la manutention,
les comptes et la gestion de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers
(Cainagod) (4) .
Le pr'sent rapport constitue ' la fois un bilan des
suites r'serv'es aux observations de la Cour et une synth'se de ses travaux les plus
r'cents (5) . Il a fait lobjet dune contradiction approfondie avec les
administrations et les organismes concern's. (6)
Apr's avoir analys' les objectifs et les moyens de la
politique portuaire de lEtat (1're partie), la Cour examine la gestion 'conomique
et financi're des ports autonomes (2'me partie) et celle du domaine de lensemble
des 'tablissements publics portuaires (3'me partie).
(1) Le chiffre
daffaires des ports autonomes, mesur' par la production 'largie (productions
vendue, immobilis'e et stock'e, et subventions) s'l've ' 3,7 milliards de
francs en 1997. Il a augment' de 5,3 % en francs courants de 1990 ' 1997.
(2) Dunkerque, Rouen, Le Havre,
Nantes-Saint-Nazaire, Bordeaux, Marseille et La Guadeloupe.
(3) La liste des vingt-trois
ports dint'r't national a 't' fix'e par un d'cret du 23 d'cembre 1983,
pris en application de la loi de d'centralisation du 25 juillet 1983 : Calais,
Boulogne-sur-mer, Dieppe, Caen-Ouistreham, Cherbourg, Saint-Malo, Brest, Le Fret,
Roscanvel (ces deux derniers, petits ports de p'che jouxtant une base militaire, sont
exclus du champ du rapport), Concarneau, Lorient, La Rochelle-Pallice, Bayonne,
Port-La-Nouvelle, S'te, Toulon, Nice-Villefranche, Bastia et Ajaccio en m'tropole ; et
Fort-de-France en Martinique, Degrad-des-Cannes et Larivot en Guyane, Pointe-des-Galets '
La R'union et Saint-Pierre-et-Miquelon outre-mer.
(4) Les enqu'tes nont pas
concern' les ports fluviaux et de plaisance, non plus que les ports des territoires
doutre-mer (ports autonomes de Noum'a et de Papeete) et les ports maritimes
d'partementaux d'centralis's en 1983, au nombre denviron 300.
(5) Qui exclut les entreprises
publiques de transport maritime (Compagnie g'n'rale maritime avant 1996 et Soci't'
nationale maritime Corse-M'diterran'e) aussi bien que les observations des chambres
r'gionales des comptes sur les d'penses portuaires des collectivit's territoriales.
(6) Dont les r'ponses sont
publi'es ' la suite du pr'sent rapport.
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