LA POLITIQUE
PORTUAIRE FRANCAISE
|
|
|
REPONSE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES
FINANCES ET DE LINDUSTRIE
Nous avons pris connaissance
avec int'r't du rapport de la Cour des Comptes sur la politique portuaire fran'aise. Ce
rapport synth'tise les nombreux travaux de la Cour sur la gestion des ports maritimes,
leurs investissements et la r'forme de la manutention. Il dresse un tableau tr's complet
de la situation actuelle du monde portuaire, dans un environnement 'conomique et
r'glementaire mouvant, et ouvre des pistes pour la n'cessaire 'volution du secteur
portuaire.
Il insiste, en particulier, sur
la modification du contexte 'conomique, dans lequel la concurrence ne sexerce plus
seulement par les prix mais aussi par la qualit' du service rendu (temps de traitement du
navire, infrastructures de transport) et sur linadaptation du cadre juridique. De ce
point de vue, nombre de recommandations de la Cour rejoignent les pr'occupations du
minist're de l'conomie, des finances et de lindustrie.
Concernant lorganisation et
le fonctionnement des ports, le minist're de l'conomie, des finances et de
lindustrie partage le souci de la Cour dune clarification des missions, du
cadre juridique et des structures des ports. Cette clarification passe notamment par une
refonte des textes qui r'gissent les concessions doutillage portuaire, anciens et
inadapt's aux r'gles juridiques internes et communautaires, et facilitera la n'cessaire
r'forme des droits de ports.
La refonte des textes doit avoir
pour objectif de mieux identifier les missions qui reviennent aux ports et celles qui
peuvent 'tre r'alis'es par des op'rateurs ext'rieurs. Elle doit 'galement permettre
dimpliquer de mani're plus 'troite les op'rateurs de la manutention dans les
choix, le financement et lexploitation des 'quipements portuaires, notamment au
travers de la mise en place dop'rateurs uniques de terminaux, permettant par
ailleurs doffrir aux clients un interlocuteur commercial clairement identifi'.
Elle doit poursuivre la r'forme
des conseils dadministration des ports autonomes amorc'e par le d'cret n' 99-76
du 5 f'vrier 1999. Ce dernier d'cret instaure une obligation de d'claration, par les
administrateurs, de leurs int'r'ts dans les soci't's ou organismes susceptibles, du
fait de leur secteur d'activit', de conclure des conventions avec le port
autonome ; il introduit une meilleure repr'sentation des personnels, conforme
aux r'gles g'n'rales de la loi de d'mocratisation du secteur public du 26 juillet
1983. Le minist're de l'conomie des finances et de lindustrie prend note des
remarques de la Cour sur la composition des conseils dadministration.
Le minist're de
l'conomie, des finances et de lindustrie constate, avec la Cour, que le cadre
de la politique portuaire est en partie obsol'te. Ainsi la r'f'rence aux notions de
port autonome et port dint'r't national qui date de 1965
ne correspond plus ' la r'alit' 'conomique actuelle. Les cl's de r'partition du
financement qui sont associ'es ' ces statuts sont un frein ' des choix rationnels
dinvestissement et emp'chent la concentration souhaitable des efforts de
l'tat sur les sites et les projets strat'giques pour le d'veloppement
'conomique. La remise en cause de cette classification pourrait saccompagner
dune coordination de ports voisins pour aboutir ' une mise en commun de moyens et
faire cesser des concurrences aussi co'teuses quinutiles.
Cette inadaptation du cadre
juridique se double de linsuffisance des outils de pilotage de la politique
portuaire. La Cour rel've labsence de sch'ma national dam'nagement et de
d'veloppement, ainsi que des sch'mas sectoriels correspondants, pr'vus dans la loi
dorientation pour lam'nagement du territoire du 4 f'vrier 1995.
Dune mani're plus g'n'rale, laction de l'tat en mati're de
politique portuaire p'tit dune p'nurie dinformation et dexpertise,
tant dans la gestion quotidienne o' les informations n'cessaires ' un v'ritable
contr'le de gestion sont insuffisantes avec des cons'quences directes
sur lexercice des tutelles financi're et budg'taire de l'tat - ,
que dans le suivi des investissements. La Cour constate ainsi les 'quipements redondants
ou sur-dimensionn's et le manque de coh'rence entre investissements, r'sultant
notamment dune m'connaissance r'currente de la dimension intermodale des
investissements de transport.
Cependant lexpertise de
l'tat en mati're de choix dinvestissement a progress'. La r'forme du FDES,
devenu le CIES, a permis d'tendre son champ danalyse : il ne limite plus son
approche au seul endettement des ports maritimes mais prend en compte ' la fois les
projets dinvestissement, sur la base d'tudes de rentabilit'
socio-'conomique, et leur financement. Les deux s'ances annuelles du CIES sont
pr'par'es par un pr'-examen des dossiers en concertation avec la DTMPL, les
commissaires du gouvernement et le contr'leur d'tat. Le CIES concentre son
attention sur les projets des ports autonomes et ceux des ports dint'r't national
dun montant significatif. Par ailleurs, le CIES exerce un contr'le a posteriori,
lexamen de lex'cution des programmes permettant de sassurer que les
enveloppes ne sont pas d'pass'es. Sur les projets les plus importants, un contr'le plus
approfondi est mis en uvre qui peut comprendre une mise ' jour des co'ts et un
premier bilan des avantages.
Le minist're de
l'conomie, des finances et de lindustrie observe enfin quil est
difficile dappr'cier lint'r't de l'tat pour les ports maritimes au
regard du seul montant des interventions publiques quil finance. Tout dabord,
il faut noter que dautres acteurs, dont limplication est l'gitime,
interviennent dans le financement : les collectivit's locales, dont le rapport de la
Cour souligne la participation croissante, lUnion europ'enne (fonds FEDER) ou les
op'rateurs portuaires priv's. Tous les 'quipements des ports nont pas de vocation
naturelle ' 'tre subventionn's et devraient avoir une rentabilit' suffisante pour
sautofinancer au moins en partie. Enfin les moyens de l'tat consacr's '
l'quipement des ports sont en partie grev's par linsuffisante ma'trise des
co'ts de certaines activit's portuaires - telles que le
dragage - que la Cour met en 'vidence.
La Cour des comptes souligne par
ailleurs un certain nombre de points sur lesquels il nous semble opportun dapporter
les pr'cisions suivantes :
1' La Cour estime que les outils
comptables des ports sont insuffisants et que les pratiques comptables varient d'un port
' l'autre.
Elle observe que cette situation
entra'ne des traitements h't'rog'nes des m'mes op'rations et emp'che de comparer la
situation des ports.
Le minist're de l''conomie, des
finances et de l'industrie souhaite nuancer ce constat.
En effet, un examen approfondi,
men' dans le cadre de la mission Pauillac puis par un groupe de travail associant
notamment la DGCP, le contr'le d'tat et la DTMPL, a 'tabli que les r'gles
pr'vues par le plan comptable g'n'ral et reprises par la M9-5, telles quelles
sont appliqu'es par les comptables des ports, permettaient de donner une image fid'le et
sinc're de la situation des ports. Toutefois, il a 't' jug' quun certain nombre
de points m'ritaient d'tre clarifi's : une circulaire interminist'rielle
doit pr'ciser, dici la fin de lann'e, les recommandations pratiques communes
applicables aux amortissements, aux stocks, aux provisions ainsi qu' la
comptabilisation des remises commerciales et des subventions re'ues.
Au-del' de ces dispositions, la
mise en place rapide dune comptabilit' analytique homog'ne pour lensemble
des 'tablissements est une condition de lam'lioration de la gestion des ports.
Elle contribuera ' la plus grande efficacit' du contr'le et de lintervention des
tutelles. Cest pourquoi la DTMPL entend initier des travaux en ce sens.
2' La Cour rel've
lam'lioration de fonctionnement, en mati're dapprobation du budget et des
comptes, apport'e par la d'concentration de la proc'dure mise en place en 1996.
Depuis lors, dautres
am'liorations ont 't' apport'es. Ainsi le d'cret n' 99-575 du 8 juillet 1999
acc'l're la proc'dure dapprobation du budget et des comptes par les tutelles, en
introduisant un d'lai dun mois apr's r'ception des documents au-del' duquel
laccord tacite est consid'r' comme acquis. La modification de larticle R.*
113-15 du code des ports maritimes pr'voit le report du 1er octobre au 1er
d'cembre de la date limite ' laquelle le conseil dadministration arr'te
l'tat pr'visionnel de recettes et de d'penses. Ce report devrait permettre une
instruction plus approfondie, par lensemble des acteurs portuaires, y compris les
tutelles, dun document bas' sur des hypoth'ses plus r'alistes.
3' La Cour sinterroge sur
la compatibilit' des fonctions dagent comptable et de directeur financier au sein
dun m'me 'tablissement.
Dautres grandes entreprises
publiques du secteur des transports (SNCF, RATP, RFF) ne sont en effet pas organis'es
comme les ports, la certification de leurs comptes 'tant confi'e ' des commissaires aux
comptes.
Le minist're de
l'conomie, des finances et de lindustrie estime n'anmoins que le cumul
observ' aujourdhui dans de nombreux ports peut 'tre admis d's lors que les
responsabilit's juridiques sont clairement 'tablies. Cette organisation r'pond ' un
souci de renforcement de lefficacit' de gestion dans le contexte concurrentiel
auquel sont soumis les ports. En outre, elle ne contrevient pas ' lesprit des
textes dont lobjectif est dassurer la r'gularit' et le bon emploi des fonds
publics : lagent comptable chef des services financiers supporte la
responsabilit' personnelle et p'cuniaire des contr'les qui lui incombent. Cette r'gle
est de nature ' mettre en 'chec, sous le contr'le du juge financier, toute d'cision
qui, prise en opportunit', serait entach'e dirr'gularit'.
4' Le minist're de
l'conomie, des finances et de lindustrie a d'cid' la constitution dun
groupe de travail afin d'tudier la solution ' apporter au sujet de la fiscalit'
locale des ports autonomes.
Aux termes des dispositions
l'gales, seuls les immeubles, les terrains ainsi que les installations fonci'res qui
sont la propri't' de l'tat ou des collectivit's locales sont exon'r's de taxes
fonci'res lorsqu'ils sont affect's ' un service public ou d'utilit' g'n'rale et non
productifs de revenus. Mais, compte tenu de la diversit' de situations qui ont pu 'tre
recens'es, il est pr'vu qu'un groupe de travail soit constitu' afin d''tudier une
refonte des dispositions actuellement appliqu'es.
5' Concernant la gestion et la
protection du domaine de l'tat, plusieurs questions sont soulev'es par la Cour.
Le minist're de
l'conomie, des finances et de lindustrie est favorable ' une gestion plus
active du patrimoine foncier et immobilier des ports. Les dispositifs en vigueur (le
compte de remploi et la restitution de 90 % du produit des cessions fonci'res
pr'vue par le d'cret du 29 f'vrier 1996) permettent aux 'tablissements portuaires
datteindre cet objectif. Il convient cependant de sinterroger avec la Cour sur
lutilit' dun dispositif peu utilis' par les int'ress's.
Le minist're de
l'conomie, des finances et de lindustrie juge par ailleurs que les lacunes du
cadastre nont pas dimpact sur la rapidit' de la proc'dure domaniale : les
d'lais proviennent souvent de la difficult' d'valuer le bien et en
particulier les plus-values pour des emprises qui, ' ce stade de la proc'dure,
sont connues.
Enfin, des instructions ont 't'
donn'es d's janvier 1996 pour que ladministration proc'de ' des revalorisations
des redevances pour les nouveaux titres doccupation du domaine public constitutifs
de droits r'els pour tenir compte de la possibilit' dindemnisation du titulaire en
cas de rupture anticip'e du titre. Laugmentation des redevances domaniales dans le
cas du renouvellement du titre au profit dun occupant lorsque celui-ci a valoris'
le domaine de l'tat en y r'alisant des constructions est conforme '
larticle R56 du code du domaine de l'tat et permet de ne pas faire d'pendre
la redevance de la qualit' du b'n'ficiaire.
Enfin, le minist're de
l'conomie, des finances et de lindustrie est favorable ' la mise en place
dun dispositif plus formalis' d'change dinformation entre les services
fiscaux et les services de l'quipement afin de mieux assurer la surveillance des
titres arrivant ' expiration et d'viter les occupations sans titre du domaine
public.
|