LA POLITIQUE
PORTUAIRE FRANCAISE
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PREMIERE PARTIE
LES OBJECTIFS ET LES MOYENS DE LETAT
EN MATIERE PORTUAIRE
Selon les 'poques, les enjeux strat'giques et
'conomiques ont conduit lEtat ' sengager plus ou moins activement dans
l'quipement et la gestion des ports maritimes.
Le Havre est ainsi fond' par Fran'ois Ier en 1517 '
la fois comme base navale et comme port de commerce. Plus tard, Richelieu contribue '
cr'er une puissante flotte de guerre et de commerce. De nombreux ports sont fond's ou
d'velopp's sous Colbert, secr'taire dEtat ' la marine, en vue de d'fendre les
c'tes : Bayonne, Bordeaux, Brest, Calais, Cherbourg, Le Havre, Nantes, Rochefort et
surtout Dunkerque, qui fait lobjet des travaux les plus consid'rables. Les ports
rel'vent alors des villes et des corporations, hormis la signalisation et
lentretien des profondeurs deau. Cest aussi sur la fonction militaire
des ports que le premier Empire se concentre, en favorisant Boulogne, Brest, Dieppe,
Dunkerque, Le Havre, et surtout Anvers, dont lessor date de cette 'poque, ainsi que
Cherbourg.
Le dix-neuvi'me si'cle repr'sente un tournant dans
lhistoire portuaire, avec le d'veloppement propre des ports de commerce. La
r'volution introduite par la navigation ' vapeur, le chemin de fer (ligne Paris-le Havre
ouverte en 1847, Paris-Dunkerque en 1848) et louverture du canal de Suez en 1869
puis celle du canal de Panama en 1914, permettent un d'veloppement consid'rable du
trafic maritime. Dimportants travaux sont entrepris : construction du bassin
Napol'on ' Marseille, am'nagement des ports de Saint Nazaire et de Donges et
endiguement de la Seine. Signe dun int'r't certain pour les ports, la charge des
travaux portuaires est attribu'e ' lEtat par la Restauration. Pourtant, le
programme de travaux publics du ministre des travaux publics, Charles de Freycinet,
approuv' en 1878, ne comporte encore quun volet maritime restreint. De m'me, le
programme Baudin, du nom du ministre des travaux publics, adopt' en 1903, est plut't
ax' sur les voies navigables. De sorte quun important retard dans
l'quipement portuaire est accumul', qui conduit lEtat, dans les ann'es
1900, ' autoriser les chambres de commerce ' intervenir sur le domaine public maritime
pour y construire les 'quipements n'cessaires.
Au cours de la premi're moiti' du vingti'me si'cle,
le trafic des ports progresse gr'ce aux 'changes avec les colonies, profitant
principalement ' Marseille, Nantes et Bordeaux, dune part, ainsi qu'
dimportantes dispositions protectionnistes, qui p'nalisent les marchandises
d'barqu'es dans un port 'tranger, dautre part. Deux ports, Bordeaux et Le Havre,
se voient accorder un statut dautonomie en 1924.
Apr's la seconde guerre mondiale, au fur et ' mesure
de la d'colonisation et de la lib'ralisation du commerce international, de nouveaux
courants d'changes apparaissent, avec les Etats Unis puis avec le sud-est
asiatique, facilit's par des navires sp'cialis's de tr's gros tonnage.
Pour faire face ' la n'cessit' - pr'vue par le V'me
plan - d'quiper les ports en cons'quence, six ports fran'ais de m'tropole se
voient conf'rer un statut dautonomie en 1965. Le l'gislateur de 1965 vise '
concentrer leffort d'quipement de lEtat sur les principaux ports, '
constituer des unit's de gestion autonomes et ' coordonner et animer efficacement ces
'tablissements au niveau central. Laccroissement de lintervention de
lEtat de 50 % jusqu' 60 ou 80 % des principales d'penses
dinvestissement devait se traduire par une r'duction des droits de port ' la
charge des usagers et donc par une am'lioration de la situation concurrentielle des
ports.
Cette loi dautonomie permit effectivement une
forte croissance des investissements au cours de la p'riode 1965-1975 (cf. graphique
en annexe n' 3). Les plus lourds de ces investissements ont 't' consacr's '
lextension de leur capacit' et ' la cr'ation de p'les industriels situ's
directement en bordure des quais, comme Fos ' Marseille, le port Ouest ' Dunkerque, ou
encore Le Verdon ' Bordeaux, d'cid' en 1976. Cest aussi en 1972 que commencent
les travaux du terminal p'trolier dAntifer au Havre.
Durant la d'cennie suivante, sous leffet de la
crise p'troli're, qui arr'te la course au gigantisme des navires p'troliers, le rythme
des grands am'nagements portuaires a diminu', ' lexception de la cr'ation du
site de Montoir ' Nantes-Saint-Nazaire en 1980.
Au cours des ann'es quatre-vingt-dix, hormis les
apports partiels des lois de 1992 et 1994 sur la manutention et le domaine portuaires,
lEtat et les responsables politiques fran'ais ne se sont gu're int'ress's aux
adaptations n'cessaires ' une meilleure comp'titivit' des ports.
Le volet maritime de la politique des transports a, de
fait, rarement 't' une priorit' 'conomique en France, malgr' un littoral
m'tropolitain de 4 500 kilom'tres qui lui conf're une vocation maritime naturelle, mais
explique aussi la multiplicit' des ports qui rend n'cessaire mais d'licat tout
arbitrage national.
I. - LES
EVOLUTIONS RECENTES DE LACTIVITE PORTUAIRE ET LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE
LETAT
Dans le nouveau contexte de lactivit' portuaire,
l'Etat na pas su d'finir les objectifs de sa politique. Cette situation sest
traduite, au cours des ann'es quatre-vingt dix, par des r'formes juridiques parcellaires
et des choix financiers peu efficaces.
A. -
LA nouvelle donne de lactivit' portuaire
1'
Les 'volutions 'conomiques et technologiques
Depuis la loi de 1965 sur lautonomie portuaire,
les conditions de l'conomie maritime ont chang', dans un contexte g'n'ral
daccroissement des 'changes et, ' la suite des chocs p'troliers, de r'duction
des ambitions industrielles inscrites dans les V'me et VI'mes plans et envisag'es
notamment ' Fos et Dunkerque.
Le trafic trait' par les entreprises fran'aises de
transport maritime sest fortement r'duit, du fait de leffacement des grandes
compagnies (Compagnie G'n'rale Maritime, Delmas-Vieljeux). Il sest restreint aux
trafics ' r'serv's ' : DOM-TOM, Corse et, dans une certaine mesure,
transmanche. Entre 1980 et 1996, le tonnage transport' par la flotte fran'aise est
pass' du neuvi'me au vingt-quatri'me rang mondial. Dans ces conditions, les ports
fran'ais d'pendent largement des choix effectu's par les armements 'trangers.
La concentration des compagnies maritimes en
m'ga-alliances est la principale caract'ristique du transport maritime depuis les
ann'es 1980. Il sagit en fait du deuxi'me temps de la ' r'volution du
conteneur ', qui remonte quant ' elle aux ann'es 1970. L'mergence de nouveaux
armateurs asiatiques a cr'' un march', en forte croissance certes, mais o' la
surcapacit' permanente a incit' au regroupement des op'rateurs.
Aujourdhui, sur les vingt premiers armements
mondiaux, dix sont asiatiques, huit europ'ens, dont un seul fran'ais, et deux sont
am'ricains. Ils assurent ' eux seuls 45 % de la capacit' mondiale de transport. Dans un
contexte de forte concurrence, les grands armements se sont lanc's dans une politique de
rationalisation, de recherche d'conomies d'chelle sur les navires, et de
pression sur les autorit's portuaires. Les cons'quences sont de plusieurs ordres.
w La taille des navires sest accrue. Alors
quen 1985, les grands armements poss'daient des bateaux de 3 000 conteneurs
' 'quivalent vingt pieds ' (EVP) environ, les b'timents actuels dits
' post-panamax ' (cf. lexique) ont plus de 4 000 EVP. La cinqui'me g'n'ration de
porte-conteneurs correspond ' des navires de 6 000 EVP.
w Des lignes ' tour du monde ' ont 't'
cr''es pour rationaliser les d'placements des navires, dont le co't
dimmobilisation ou de transit devient de plus en plus 'lev'. Elles supposent de
tr's fortes contraintes de qualit' du service portuaire (temps, fiabilit', s'curit')
pour 'viter que les temps morts se r'percutent sur lensemble des escales.
w Le niveau des co'ts dinvestissement dans les
navires contraint les compagnies ' sallier pour partager les risques commerciaux et
maritimes, ainsi que pour rechercher des positions dominantes sur les principaux march's,
face ' des chargeurs qui eux aussi se concentrent. Lobjectif est double : il
sagit de peser tant sur les co'ts portuaires que sur le taux des frets maritimes,
en garantissant lapport dun niveau significatif de trafic.
w La cons'quence de ces 'volutions sur les ports est
directe. Chaque alliance tend ' regrouper les flux dune zone, europ'enne par
exemple, dans un nombre limit' de ports, en r'duisant les escales et en concentrant leur
logistique terrestre, de fa'on ' accro'tre la comp'titivit' de la cha'ne de
transport. Ces ports principaux sont baptis's ' hubs ' par r'f'rence ' une pratique
d'j' ancienne du trafic a'rien. Les alliances y concentrent leur activit', avant que
le trafic soit ensuite 'clat' par syst'me de cabotage (feedering) dans les ports
secondaires. Chaque alliance cherche ' disposer de son ou de ses hubs propres, de fa'on
' 'tablir une position dominante vis-'-vis des acteurs portuaires. Cette 'volution
explique lapparition de ports de transbordement tels quAlgesiras et Gioia
Tauro en M'diterran'e.
w De nouveaux acteurs portuaires sont d's lors apparus
: les acteurs priv's - plac's traditionnellement dans les ports autonomes dans une
relation de forte d'pendance de l'tablissement public portuaire - interviennent
davantage par des prises de participation dans linvestissement, par une gestion
effective de la manutention ou dans la gestion des zones industrielles. Les logisticiens
ont un r'le nouveau, et qui nest pas exclusivement portuaire, comme celui des
manutentionnaires ' ancien style '. Les grands ports europ'ens ont connu une
expansion tr's rapide de limplantation des activit's de distribution : Rotterdam
propose un ensemble de plates-formes de distribution, ' Distripark ', de plus
de 270 hectares ; ' Anvers sont implant's les groupes Katoen Natie (plus de 100 hectares
dentrep'ts couverts), Hessenatie et Noord Natie. Or, par leurs d'cisions ou leur
refus dimplantation, ces groupes peuvent avoir un effet important sur
lactivit' dun port ou sur son d'clin.
w La standardisation des produits transport's accro't
et facilite la tendance ' la concentration des armateurs : les marchandises diverses sont
de plus en plus conteneuris'es, comme le montrent la progression des cinq grands ports du
nord-ouest europ'en et celle du nombre de conteneurs trait's dans les ports.
Evolution de la part des conteneurs dans le trafic
cumul'
des ports de Hambourg, Br'me, Anvers, Rotterdam et du Havre
|
1980 |
1985 |
1990 |
1995 |
sur march. diverses |
40 % |
49 % |
60 % |
69 % |
sur trafic total |
8 % |
13 % |
18 % |
24 % |
Source : Evaluation socio-'conomique du projet ' port
2000 '.
Nombre de conteneurs trait's dans les m'mes ports
(en millions dEVP)
|
1980 |
1985 |
1990 |
1995 |
Monde |
36 |
58 |
95 |
142 |
Europe |
11 |
17 |
23 |
33 |
Source : Ocean Shipping Consultant, cit' dans l'valuation
socio-'conomique du projet ' port 2000 '.
En outre, les flux maritimes ont 'volu'. Longtemps
domin's par les 'changes entre les 'conomies europ'ennes et nord-am'ricaines, les
flux - notamment conteneuris's - se dirigent surtout vers la zone Asie-Pacifique ou en
proviennent.
Le trafic des ports fran'ais doit 'tre replac' dans
ce contexte mondial. Si Hong-Kong, Singapour et Kaohsiung (Ta'wan) sont les trois
premiers ports ' conteneurs au monde, le premier port europ'en est Rotterdam, en
quatri'me position, tandis que Le Havre se situe ' la trente-quatri'me place mondiale
et Marseille ' la soixante-cinqui'me.
w Il d'coule aussi de ces 'volutions que, m'me
lorsque les frais descale (droits de port + pilotage + remorquage + lamanage)
dun port sont moins 'lev's, comme cest le cas du Havre vis-'-vis de
Rotterdam, les d'penses rapport'es aux conteneurs charg's et/ou d'charg's sont en
revanche deux fois sup'rieures au Havre, compte tenu de la faiblesse du trafic. La
fr'quence des escales et limportance des chargements sont devenues un facteur
majeur de comp'titivit'.
2' Louverture europ'enne
La politique portuaire est directement concern'e par la
politique de la concurrence et la politique des transports d'finies au niveau de
lUnion europ'enne. Ces deux politiques ont dailleurs fait lobjet du
' livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes ' pr'sent' par la
commission europ'enne en d'cembre 1997. La commission y ' juge important de
promouvoir le secteur portuaire par un certain nombre de mesures visant ' am'liorer ses
performances globales. Ces actions ont notamment pour but dam'liorer
lefficacit' des ports, de lever les obstacles qui entravent les 'changes et
dencourager lam'lioration des ports et des infrastructures portuaires '.
a) La politique communautaire de concurrence
Selon la Commission europ'enne : ' la disparition
progressive des hinterlands nationaux captifs signifie que les d'cisions concernant la
tarification, lam'nagement et le financement dun port particulier peuvent
avoir des cons'quences d'terminantes sur les ports voisins ' l'chelle nationale
et internationale. Do' lint'r't et lopportunit' dune approche
mieux coordonn'e de lam'nagement portuaire au niveau paneurop'en qui permettrait,
entre autres, de sassurer que les ports rivalisent sur des bases commerciales
saines '. (7)
Les ports fran'ais peuvent 'tre confront's ' deux
types dinterventions de la commission. Une premi're intervention porte sur le r'le
des professions r'glement'es et des professions ' privil'ges, en particulier la
manutention portuaire. Une seconde concerne lencadrement des ' aides
dEtat ' qui, dans le domaine portuaire, proviennent aussi bien de lEtat
central que des 'tablissements publics portuaires (ports autonomes et chambres de
commerce et dindustrie concessionnaires de ports dint'r't national) ou des
collectivit's territoriales.
A cet 'gard, le syst'me portuaire fran'ais est
marqu' par une certaine volont' dorganisation rationnelle et de transparence ainsi
que par des pratiques administratives de bonne gestion et de contr'le, qui imposent
notamment aux gestionnaires portuaires dot's de la personnalit' morale (ports autonomes,
concessionnaires de ports dint'r't national) de produire des comptes et de les
publier, tout en accueillant en leur sein des administrateurs qui sont des usagers
portuaires.
A linverse, lorganisation des ports
nord-europ'ens confie traditionnellement la gestion des activit's portuaires ' une
r'gie municipale (cf. encadr' ci-dessous sur les r'gimes dadministration des
ports en Europe). Sans comptes annuels publi's ind'pendamment de ceux de la commune,
g'r'e uniquement par les 'lus locaux, la r'gie constitue une forme de gestion
particuli'rement opaque, qui ne permet que difficilement didentifier les aides
publiques en mati're portuaire. Cette situation place donc les ports fran'ais dans une
position plus expos'e puisque plus transparente.
Sagissant des ports fran'ais, les principaux
risques de concurrence d'loyale sont doubles.
Ils affectent, dune part, les relations
commerciales avec les op'rateurs portuaires, par le biais des d'cisions tarifaires. Les
distorsions peuvent concerner les droits de port, lorsque des ristournes b'n'ficient '
certains op'rateurs plus qu' dautres, les tarifs doutillage
lorsquils privil'gient certains manutentionnaires, ainsi que les conditions
dutilisation des installations portuaires, voire lacc's ' celles-ci. Ainsi,
Irish Ferries, qui souhaitait implanter ' Roscoff une desserte transmanche, navait
pu trouver un accord avec la chambre de commerce et dindustrie de Morlaix,
concessionnaire du port de Roscoff et actionnaire minoritaire (' hauteur de 5,74 %) de la
soci't' Bretagne-Angleterre-Irlande (d'nomm'e ' BAI ' ou ' Britanny
Ferries '), repr'sentant 70 % du trafic et 80 % des recettes du port en
1996. Devant cette situation, Irish Ferries d'cida de porter le contentieux devant la
Commission europ'enne. Celle-ci a estim' que la chambre de commerce avait abus' de sa
position dominante dop'rateur du port de Roscoff puisquelle avait refus'
dautoriser lacc's aux installations de ce port. N'anmoins, par la suite, un
accord a 't' trouv' en mai 1995 entre la chambre de commerce et la compagnie, cette
derni're ayant accept' de signer un contrat dengagement sur cinq ans,
dapporter une garantie de recettes, de lever les poursuites et de prendre en charge
certains travaux.
Les risques existent, dautre part, lorsque des
acteurs publics prennent en charge des investissements destin's ' des op'rateurs
priv's. Cette pratique peut 'tre consid'r'e comme une distorsion de concurrence avec
des op'rateurs portuaires dautres zones europ'ennes.
En fait, comme lexpose le livre vert de la
Commission europ'enne, ' par le pass', les ports 'taient plut't consid'r's
comme des lieux privil'gi's d'changes et des p'les de croissance pour le
d'veloppement r'gional et national, et donc comme des prestataires de services
dint'r't 'conomique r'gional qui devaient 'tre fournis par le secteur public et
essentiellement financ's par les contribuables. Aujourdhui la tendance est, de plus
en plus, de consid'rer les ports comme des entit's commerciales qui doivent r'cup'rer
leurs co'ts aupr's des usagers b'n'ficiant directement de leurs
infrastructures. '
Limpact des diff'rences de statuts juridiques
entre ports europ'ens devrait faire lobjet dun examen approfondi de la part
des institutions de lUnion europ'enne, au moins autant que dautres types de
distorsion plus directement 'conomiques.
Comparaison des r'gimes dadministration des
ports maritimes en Europe (8)
Allemagne
La plupart des ports sont g'r's par les L'nder
(Hambourg et Br'me) et/ou par les communes (L'beck, Kiel).
Belgique
Jusquici, les ports dAnvers, Gand et
Ostende faisaient partie du patrimoine municipal et 'taient g'r's par les communes. Le
port dAnvers 'tait g'r' par une r'gie portuaire, dot'e de la personnalit'
juridique. La r'gie communale g'rant le port de Gand 'tait en revanche d'pourvue de la
personnalit' morale, mais autonome sur le plan comptable. Le port de Zeebrugge appartient
' lEtat, mais son exploitation est conc'd'e ' une soci't' de droit priv'e
contr'l'e par les pouvoirs publics, la MBZ. Elle 'tait d'tenue ' hauteur de 65 % par
la r'gion flamande (qui a remplac' lEtat ' la suite du processus de
r'gionalisation) et ' hauteur de 31 % par la commune de Bruges. Une r'forme de f'vrier
1999 confie d'sormais la gestion de ces quatre ports ' une entreprise portuaire
communale autonome dot'e de la personnalit' juridique.
Espagne
LEtat a une comp'tence exclusive sur les
ports dint'r't g'n'ral. Ces ' ports de lEtat ' sont g'r's
par des 'tablissements publics dot's de la personnalit' morale et de ressources
propres, eux-m'mes plac's sous le contr'le dun 'tablissement public national,
' Puertos del Estado '.
Italie
Les ports de lEtat sont 'galement g'r's par
des 'tablissements publics dot's de la personnalit' morale et de lautonomie
financi're. Les op'rations portuaires sont en revanche transf'r'es ' des entreprises
priv'es concessionnaires.
Pays-Bas
Les ports sont g'r's par les communes, soit
directement, soit par un organisme municipal d'pourvu de la personnalit' juridique (cas
de Rotterdam et dAmsterdam). Les comptes de ce dernier sont cependant s'par's de
ceux de la commune. L'tablissement municipal loue les infrastructures ' des
compagnies priv'es par des contrats de longue dur'e.
Royaume Uni
Certains ports, g'n'ralement petits ('
lexception de Portsmouth), sont d'tenus par les autorit's locales. Une centaine de
ports sont g'r's, pour le compte de la collectivit' locale propri'taire, par des
conseils autonomes. Enfin, dautres ports sont des ports priv's, principalement
d'tenus par Associated british Ports (ABP). Six dentre eux 'taient g'r's par des
conseils autonomes, avant d'tre privatis's par le Ports Act de 1991.
b) La politique europ'enne des transports
La politique europ'enne des transports privil'gie la
d'finition de grands corridors de fret, utilisant en particulier le fer et la voie
deau, et desservant des ports consid'r's comme strat'giques ' l'chelle de
lUnion. Cette politique est notamment encourag'e par des Etats comme la Belgique,
les Pays-Bas et lAllemagne, qui y sont directement int'ress's.
Deux projets particuliers sont en cours. Il sagit
de la ligne ferroviaire sp'cialis'e dans le fret, la ' Betuwe ', entre Rotterdam et la
Ruhr, et de la ligne ferroviaire ' Rhin dacier ', entre la Ruhr et
Anvers/Zeebrugge. Ces projets, consid'r's comme denvergure europ'enne et
financ's ' ce titre, prolongent les politiques de desserte mises en uvre par les
principaux ports de lEurope du Nord-Ouest. Ces derni'res consistent ' organiser
des trains-blocs de conteneurs, g'r's par des soci't's priv'es subventionn'es par
les pouvoirs publics, qui desservent notamment Rotterdam ' partir des principales villes
europ'ennes, y compris celles qui appartiennent traditionnellement ' lhinterland
dun autre port : cest le cas de Prague pour Hambourg, de Turin pour G'nes, ou
de Lyon pour Marseille.
Les projets europ'ens de corridors de fret ne font
quamplifier un mouvement d'j' en cours : la massification des transports,
notamment ferroviaires, oriente les trafics vers les ports qui disposent d'j' dune
bonne infrastructure dacc's. A linverse, les ports fran'ais, qui ne sont pas
pris en compte dans les projets de corridors europ'ens, sont g'n's par les difficult's
de contournement de la r'gion parisienne, ainsi que par labsence de cha'nes
logistiques efficaces et peu co'teuses.
De ce point de vue, la politique des transports, en
France, a suivi le mouvement du trafic vers le nord : lautoroute du nord, qui
dessert Anvers et Rotterdam, a ainsi 't' achev'e bien avant celle qui dessert Le Havre
; la SNCF a mis en place des trains-blocs en direction de la Belgique, r'pondant en cela
' la demande des transporteurs fran'ais, alors que le trafic ne suffisait pas '
justifier un m'me service vers Le Havre et Marseille. Dans ces deux ports, seule
linitiative des 'tablissements portuaires a pu compenser labsence des autres
op'rateurs publics ou des logisticiens priv's.
(7) Source : livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes.
(8) Source : Etude de
l'gislation compar'e, service des affaires europ'ennes du S'nat, 8 janvier 1998.
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