2' La r'forme de la manutention

a) Le nouveau r'gime de travail de la manutention portuaire

La situation ant'rieure ' 1992

Avant l’entr'e en vigueur de la loi du 9 juin 1992, le r'gime de travail des dockers 'tait r'gi par la loi du 6 septembre 1947, qui faisait suite ' un dispositif l'gal et r'glementaire mis en œuvre en 1939 et 1941. Un arr't' du 13 mai 1939 avait subordonn' l’acc's dans les ports des " ouvriers dockers et tous ouvriers travaillant d’une mani're intermittente ' l’exploitation du port " ' la d'tention " d’une carte d’identit' d'livr'e par le directeur du port ou l’ing'nieur en chef du service maritime ", anc'tre de la carte professionnelle de garantie, dite " carte G ". L’acte dit loi du 21 juin 1941, promulgu' par le gouvernement de Vichy, a ensuite institu' les bureaux centraux de la main d’œuvre (BCMO) : jusqu’alors, " le travail de manutention 'tait demeur' enti'rement libre et l’embauchage s’effectuait dans des conditions les plus pr'caires, le docker se rendant de sa propre initiative ' un endroit d'termin' du port o' il n’'tait pas assur' de trouver du travail, alors que la main d’œuvre pouvait faire d'faut sur un autre point du port " (expos' des motifs de la loi de 1947). La loi de 1947 compl'tera ce dispositif en instituant une garantie de r'mun'ration en p'riode de ch'mage, vers'e dans la limite de cent jours par an par une caisse professionnelle, la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers, la Cainagod.

Ce statut ' l’origine 'conomiquement efficace et socialement innovant connut rapidement des d'rives : sous-emploi des effectifs de dockers, contr'le de l’embauche et de la carri're des dockers par un syndicat unique, accroissement des co'ts du travail. En 1969, le ministre de l’'quipement pr'senta donc une premi're tentative de mensualisation : son projet instituait dans certains ports la garantie d’emploi, permettant ainsi aux ouvriers professionnels de devenir des permanents des entreprises de manutention, de fa'on ' les rapprocher du statut en vigueur dans les ports allemands ou hollandais. Confront' ' une gr've de 77 jours, il fut contraint d’abandonner cette r'forme.

Au cours des ann'es quatre-vingt, de nombreux plans sociaux successifs s’av'r'rent insuffisants ' faire 'voluer le syst'me et red'marrer les trafics, en particulier en raison de la poursuite des attributions de carte G. De 1982 ' 1986, plus de 1 600 cartes G ont 't' distribu'es, malgr' la stagnation des trafics et la poursuite de la conteneurisation. Dans le m'me temps, 2 600 dockers intermittents sont partis en pr'retraite.

Suite ' un contr'le de l'organisation du service de la main d’œuvre portuaire et des comptes et de la gestion de la Cainagod au d'but des ann'es quatre-vingt dix, la Cour avait soulign' l’insuffisance et l’impr'cision des textes relatifs ' la Cainagod et aux BCMO ainsi que le poids du monopole syndical dans la gestion de la carte professionnelle et dans l’organisation du principe d’une priorit' d’embauche pour les ouvriers dockers professionnels. Sur ces diff'rents points, la r'ponse faite ' la Cour indiquait simplement que la r'forme devrait faire 'voluer les choses.

Les principes de la r'forme

La loi du 9 juin 1992 s’articule autour de quatre id'es : mensualisation, d'p'r'quation de la gestion des intermittents (c’est-'-dire les ouvriers non mensualis's), ma'trise du taux d’inemploi, maintien de nombreux particularismes.

La loi visait d’abord ' faire des ouvriers dockers des personnels de droit commun, employ's en contrat ' dur'e ind'termin'e dans les entreprises de manutention. L’objectif principal 'tait de redonner ' ces entreprises le pouvoir disciplinaire qui leur 'chappait, de contraindre les manutentionnaires ' prendre en charge la formation professionnelle et de supprimer le syst'me des halls d’embauche o' la main d’œuvre se pr'sentait en masse deux fois par jour.

La loi a, en outre, mis fin au syst'me de p'r'quation nationale institu' en 1947, o' les employeurs cotisaient pour indemniser l’inactivit' de l’ensemble des ouvriers dockers au niveau national. D'sormais, avec la d'p'r'quation, les cotisations doivent financer les indemnit's de garantie des seuls intermittents de la place et les dockers professionnels intermittents (ouvriers non mensualis's et titulaires d’une carte G) sont g'r's dans le respect de deux limites : le taux de vacations ch'm'es par rapport aux vacations travaill'es ne doit pas d'passer un certain pourcentage (15 ' 30 % selon les ports) ; dans les bureaux centraux de la main d’œuvre (BCMO), l’effectif des dockers professionnels intermittents ne doit pas d'passer un certain pourcentage (de 15 ' 20 % selon les ports) de l’effectif des dockers professionnels de ce bureau.

D's que ces taux maxima sont d'pass's, le directeur du port autonome ou le chef du service maritime, en sa qualit' de pr'sident de BCMO et donc de repr'sentant de l’Etat, doit proc'der aux radiations des dockers en surnombre dans un d'lai de trois mois. Cette obligation lui incombe. Le l'gislateur ne lui a laiss' aucune marge d’appr'ciation sur l’opportunit' d’intervenir. Il lui a ainsi impos' une obligation de faire et de r'sultat. L’indemnisation de ce retrait de carte devait faciliter les radiations afin d’'viter, comme le pr'cise l’expos' des motifs, le " r'tablissement chronique, apr's chaque plan social, d’un inemploi inacceptable ".

N'anmoins, les principaux 'l'ments exorbitants du droit commun issus de la loi de 1947 sont maintenus : cartes professionnelles " G " existantes conserv'es tant pour les ouvriers mensualis's que pour les intermittents ; r'gime de travail intermittent g'r' par le BCMO pour les titulaires de la carte G ne souhaitant pas 'tre mensualis's ; instance paritaire locale du BCMO compos'e de repr'sentants du directeur du port ou du chef du service maritime de la DDE, des entreprises de manutention et des ouvriers dockers ; d'finition de " t'ches r'serv'es " aux titulaires d’une carte professionnelle, 'quivalant ' un " monopole d’intervention ". La loi de 1992 appara't clairement comme une loi de transition. Ce n’est donc qu’avec le d'part du dernier ouvrier titulaire d’une carte professionnelle, soit vers 2020 puisque le plus jeune est 'g' de 35 ans, que plus aucun r'gime sp'cifique de travail ne sera applicable.

b) Les limites de la r'forme

L’examen de l’application de la loi du 9 juin 1992 relative au r'gime de travail de la manutention portuaire conduit ' formuler trois observations principales. La manutention portuaire fonctionne selon une organisation encore fort 'loign'e du droit commun du travail. Des dispositions l'gislatives essentielles de la loi de 1992 et du code du travail ne sont pas appliqu'es. Certaines dispositions issues de la loi de 1992 se sont r'v'l'es rapidement inadapt'es, posant d’importants probl'mes pratiques ou de droit ; pourtant, six ans apr's, elles n’ont pas encore 't' modifi'es ou supprim'es. Ces observations concernent directement la responsabilit' de l’Etat en tant que tutelle ou agissant par l’interm'diaire des directeurs de port ou des chefs de service maritime : c’est ' lui qu’incombent la mission de veiller ' faire appliquer la loi sur tout le territoire, et celle d’'dicter des r'gles adapt'es.

Une organisation encore fort 'loign'e du droit commun

La loi du 9 juin 1992 a permis d’introduire des changements importants qui d'coulent de la mensualisation et de la mise en place d’une convention collective, et vont dans le sens d’une banalisation du r'gime de travail de la manutention portuaire. N'anmoins, l’organisation du travail, encore 'loign'e du droit commun, en particulier en mati're de libert' d’embauche et de licenciement, reste marqu'e par le poids d’une gestion collective, illustr'e par les modalit's du recrutement des ouvriers " occasionnels ".

Des 'l'ments de droit commun du travail sont d'sormais introduits dans l’organisation du travail de la manutention portuaire. Les ouvriers sont largement mensualis's dans les entreprises. La mensualisation, qui s’est faite plus rapidement que pr'vu, en particulier dans les petits et moyens ports, n’a eu lieu que tardivement au Havre (ao't 1993) et partiellement ' Marseille (mai 1993), o' subsistent 70 % des 632 dockers professionnels intermittents de France, soit 41 % des 1 093 dockers de la place au 31 d'cembre 1997. Le recours ' l’int'rim pour la main d’œuvre d’appoint ou l’embauche de jeunes est d'sormais utilis' ' Dunkerque, St Malo, Lorient (p'che), Caen, Rouen et Nice. Il est pratiqu' sous la forme de contrats de qualification ' Dunkerque. En outre, fait nouveau, des retraits de carte professionnelle apr's licenciement pour faute ont 't' d'cid's par les pr'sidents des bureaux centraux de la main d’œuvre (BCMO, cf. tableau joint en annexe n' 4).

Une convention collective commune couvre l’ensemble des salari's de la manutention portuaire et l’ensemble des ports fran'ais. Elle pose le principe de la polyvalence possible entre niveau hi'rarchique et entre fili'res. Elle d'finit une classification des emplois pour l’ensemble des fili'res de la manutention portuaire : exploitation, administration et maintenance. La notion d’ouvrier docker y est r'duite aux deux premiers niveaux de qualification de la fili're " exploitation portuaire ".

Le contr'le de l’application de la l'gislation du travail ' la manutention portuaire a 't' transf'r' des ports et services maritimes ' l’inspection du travail de droit commun. L’enqu'te de la Cour a toutefois r'v'l' les difficult's et les carences dont souffrait ce service. La direction des relations du travail du minist're de l’emploi et de la solidarit' a r'pondu qu’elle comptait renforcer la coordination sp'cifique des inspecteurs du travail affect's ' des zones portuaires. Elle envisage pour ce faire une r'union destin'e ' favoriser un 'change des pratiques professionnelles et une analyse des situations, qui donnerait lieu par la suite ' des instructions 'crites aux services, en compl'ment de la seule et unique circulaire du 18 mars 1993 sur le sujet.

Les textes de 1992 traduisent une absence de libert' r'elle d’embauche et de licenciement ' travers le m'canisme des priorit's d’embauche et par le maintien des cartes G, d'finis ' l’article L. 511-2 II. du code des ports maritimes. Le pouvoir de licencier est doublement contraint : par le droit, pour les ouvriers titulaires d’une carte G, de revenir au syst'me de l’intermittence, ce qui conduit ' la r'ouverture obligatoire des BCMO ant'rieurement mis en sommeil, d’une part ; par l’obligation pour les manutentionnaires de recruter en priorit' les titulaires d’une carte G, ce qui 'quivaut ' devoir faire appel aux m'mes ouvriers, apr's les avoir licenci's, d’autre part.

En outre, la main d’œuvre, bien que mensualis'e au sein d’entreprises distinctes, demeure g'r'e au niveau de l’ensemble de la place portuaire : il en va ainsi ' Marseille et ' Bordeaux pour l’'volution des r'mun'rations, tandis qu’au Havre et ' Marseille, la gestion des œuvres sociales est assur'e par des comit's interentreprises. Les causes de cette mutualisation sont multiples : n'cessit' 'conomique d’organiser des pr'ts de main d’œuvre interentreprises pour g'rer les pointes d’activit' ; persistance du monopole syndical, l’organisation syndicale locale contr'lant les embauches et s’imposant comme interlocuteur unique des employeurs au niveau d’une m'me place portuaire ; cr'ation de groupements d’entreprises par les employeurs (' Caen, Saint-Malo, Lorient, Nantes, La Rochelle, Saint-Nazaire). Ces structures, qui ne sont pas contestables en elles-m'me, recr'ent en fait des " BCMO priv's " qui ne favorisent pas le rattachement des ouvriers ' une seule entreprise.

Le recours au pr't de main d’œuvre, largement pratiqu' dans la plupart des ports, att'nue aussi les effets de la mensualisation des dockers dans une entreprise. L’inspection du travail n’a cependant pas constat' jusqu’ici de cas o' le pr't de main d’œuvre serait effectu' dans un but lucratif, par exemple en cas de facturation de la main d’œuvre pr't'e, non seulement ' hauteur du co't de la dur'e du pr't, mais augment'e de l’inemploi mensuel des ouvriers, ce qui pourrait 'tre qualifi' de d'lit de marchandage.

On constate aussi que la gestion des dockers n’est pas int'gr'e avec celle des autres personnels de la manutention portuaire : dans plusieurs ports, les entreprises ont cr'' des structures sp'cifiques pour mensualiser les dockers, les s'parant ainsi de leur personnel administratif et de maintenance. C’est particuli'rement le cas au Havre, mais aussi ' Bordeaux. Le fait que les dockers soient isol's dans une soci't' de main d’œuvre accro't de fait leur diff'renciation des autres salari's et donc leur tendance ' chercher des structures de gestion commune ' l’'chelle de la place.

La conjugaison de restrictions ' l’embauche avec une gestion maintenue au niveau de la place portuaire entra'ne des contraintes importantes pour les entreprises, parfois d’ailleurs souhait'es par celles-ci. Ces contraintes sont bien illustr'es par les r'gles r'gissant l’emploi des intermittents ou le recrutement des dockers occasionnels. Ainsi, dans tous les ports qui conservent un BCMO et des intermittents, les employeurs ont 't' amen's ' accorder une garantie minimale d’emploi aux intermittents. C’est en particulier le cas dans les ports autonomes de Rouen (3,5 jours par semaine), de Nantes (idem) et de Marseille. Ces syst'mes, contraires aux intentions du l'gislateur, r'duisent consid'rablement la souplesse r'siduelle que le maintien de l’intermittence permet d’escompter.

Concernant les occasionnels, d'finis comme " toute personne qui effectue un travail de docker au sens du code des ports maritimes ", (21)  le minist're charg' des ports a d' ' plusieurs reprises pr'ciser les dispositions applicables : absence d’obligation de passer par un lieu d’embauche, recensement a posteriori. N'anmoins, la pratique relev'e ' Bordeaux, Saint Nazaire, Marseille et Brest montre une tendance ' organiser un rep'rage a priori, voire ' fixer une liste ' laquelle les employeurs doivent obligatoirement recourir. Cette pratique va ' l’encontre du principe selon lequel toute personne peut pr'tendre devenir ouvrier docker occasionnel.

Parmi ces diff'rents points, la circulaire interminist'rielle du 22 d'cembre 1998 relative ' la manutention portuaire n’aborde que celui de la mensualisation au sein de groupements d’entreprises : " dans l’avenir, la pr'dominance de la mensualisation doit encore s’accentuer. La mensualisation au sein d’entreprises individualis'es contribue ' am'liorer la formation des personnels nouvellement recrut's ou d'j' embauch's, ainsi que la s'curit' du travail (...). Il serait pr'f'rable [ que les recrutements de jeunes dockers] soient effectu's dans des entreprises de manutention plut't que par des groupements d’entreprises dont le r'le consisterait exclusivement ' faire du pr't de personnel. "

Malgr' les avanc'es de la convention collective, le rapport de forces entre employeurs et salari's de la manutention portuaire conduit ' ce que certaines dispositions essentielles de la loi de 1992 et du code du travail demeurent inappliqu'es.

La d'finition restrictive des t'ches imposant une priorit' d’embauche des cartes G n’est pas toujours respect'e, en particulier au Havre. Une particularit' du r'gime de travail de la manutention portuaire, qui visait, dans le cadre de la loi de 1947, ' garantir l’activit' des dockers intermittents des BCMO, r'side en effet dans l’existence de " travaux r'serv's ", expression inscrite dans la convention collective. Ces travaux sont d'finis par l’article R. 511-2 du code des ports maritimes. La priorit' d’embauche 'quivaut ' organiser un monopole d’intervention des titulaires d’une carte G pour les t'ches suivantes : op'rations de chargement et de d'chargement des navires et bateaux aux postes publics ; op'rations effectu'es dans des lieux ' usage public (terre-pleins, hangars ou entrep'ts) situ's ' l’int'rieur du domaine public maritime, et portant sur des marchandises en provenance ou ' destination de la voie maritime. Par d'rogation ' ces dispositions, d’autres op'rations peuvent 'tre effectu'es sans avoir recours ' la main d’œuvre des ouvriers dockers, notamment la reprise sur terre-pleins ou sous hangars et le chargement sur wagons ou camions par le personnel du propri'taire de la marchandise.

Selon la loi, la priorit' d’embauche r'serv'e aux dockers ne s’applique pas aux postes dits priv's ou ' usage privatif, r'serv's aux titulaires d’une occupation temporaire du domaine public sans obligation de service public. En outre, certaines t'ches ne leur sont plus r'serv'es, comme le pointage ' bord des navires, le tri, le classement et le relevage des bois.

Alors que la loi doit 'tre d’interpr'tation stricte, comme le pr'cise un avis du tribunal administratif de Lille du 4 juin 1991 relatif ' la loi de 1947, proche de celle de 1992 sur ce point, les dockers revendiquent p'riodiquement un monopole d’intervention pour des t'ches ne ressortissant pas de leur comp'tence. C’est le cas en particulier au Havre, o' les employeurs ont la m'me attitude (22), mais aussi ' Nantes-Saint-Nazaire, Marseille, Bayonne, La Rochelle, Concarneau et Boulogne : ils tentent soit d’'tendre leur intervention ' des t'ches du type brouettage/camionnage ; soit d’intervenir hors du domaine public maritime ou dans des lieux ' usage privatif ; soit ils revendiquent toutes les op'rations selon le crit're du domaine public maritime et toutes les op'rations de transbordement.

Au Havre, cette position a conduit ' des conflits s'v'res entre les manutentionnaires et les entreprises de transport routier. En outre, en raison de cette revendication et du co't de la manutention, le port autonome du Havre rencontre des difficult's ' louer les hangars publics, tandis que les travaux sous hangars priv's ou occup's ' titre privatif continuent de se rar'fier. Sur le plan 'conomique, les effets sont donc doublement dommageables pour le d'veloppement du port autonome du Havre. D’une part, le d'veloppement des zones logistiques du port autonome est entrav'. D’autre part, le d'veloppement des activit's de transbordement de conteneurs risque d’'tre frein' par le surco't des op'rations, estim' entre 30 et 60 % du co't des autres op'rateurs priv's. De ce fait, l’organisation de la manutention portuaire et la limitation du champ d’intervention des dockers sont un 'l'ment d'terminant pour la r'ussite du projet d’extension du port, dit " Port 2000 ".

A Marseille, l’accord de mars 1993 inclut parmi les travaux effectu's par les dockers de nombreuses t'ches qui ne leur reviennent pas juridiquement (saisissage, empotage/d'potage, chargement/d'chargement des bateaux fluviaux, pointage ou r'ception/livraison). Les ouvriers font aussi pression pour effectuer le brouettage des conteneurs ' Fos jusqu’' la plate-forme Distriport, situ'e hors du domaine public maritime.

Ces empi'tements multiples et r'p't's et la pression permanente exerc'e par les dockers pour obtenir un monopole d’intervention pour des t'ches ne ressortissant pas de leur comp'tence n’ont aucun fondement juridique et sont dommageables d’un point de vue 'conomique et du point de vue de l’autorit' de l’Etat. Sur cette question, la circulaire minist'rielle du 27 d'cembre 1998 relative au d'veloppement des investissements et des emplois dans les ports fait un bref rappel des textes avant de d'clarer que " pour les op'rations de manutention portuaire, l’objectif de l’emploi dans la fili're portuaire s’appuiera sur la pleine utilisation des ouvriers dockers professionnels ".

L’absence de retrait de la carte professionnelle

En cas de d'passement d’un certain taux d’inemploi des dockers professionnels intermittents ou en cas de proportion trop 'lev'e des intermittents par rapport aux mensualis's, l’Etat a l’obligation de proc'der au retrait de cartes professionnelles. V'ritable " soupape " du syst'me r'siduel de l’intermittence et qualifi'e de " pilier de la r'forme " du 9 juin 1992, cette obligation n’a n'anmoins quasiment jamais 't' mise en œuvre depuis 1992, alors que les taux maxima d'finis par la loi ont 't' d'pass's ' de nombreuses reprises et sur de longues dur'es (cf. tableau r'capitulatif en annexe n'4)

A Marseille, en particulier, alors que l’effectif des dockers professionnels intermittents ne doit pas d'passer 15 % ' Marseille-Est et 20 % ' Marseille-Ouest de l’effectif total des dockers professionnels des bureaux au 1^er janvier 1992, cet effectif s’'levait ' 18 % ' Marseille Est et ' 22 % (154 sur 678) ' Marseille Ouest au 31 d'cembre 1997, du fait du retour au BCMO de nombreux intermittents, suite ' la liquidation de l’entreprise Somotrans en juin 1997. Interrog'e par la Cour sur l’absence constat'e de mesure de radiation, la direction du transport maritime, des ports et du littoral a indiqu' qu’elle " [ n’envisageait pas] , en l’'tat actuel des choses, de donner des instructions (...) au pr'sident du BCMO " pour qu’il applique la loi.

Les deux seules d'cisions de retrait de carte en raison du taux d’inemploi sur la p'riode 1992-1997 ont concern' Dieppe en octobre 1993 et Bayonne en septembre 1996. Elles n’ont 't' prises qu’apr's que le service maritime se fut assur' que le docker concern' avait re'u une proposition ferme d’embauche.

Certes, la seule menace de radiation pour cause de d'passement du taux maximal autoris' par la loi a souvent facilit' la n'gociation d’un accord local de plan social et/ou de mensualisation. Ce fut le cas ' St Malo en novembre 1993, ' Dunkerque en janvier 1994 et mars 1996 ou ' Lorient en juillet 1996.

N'anmoins, les pouvoirs publics ne se sont jamais r'solus ' appliquer strictement la loi. Interrog' par la Cour, le minist're de l’emploi et du travail a m'me affirm', en d'cembre 1998, que " l’Etat ne peut toutefois se substituer aux partenaires sociaux pour faire appliquer cette disposition. En outre, le minist're (...) n’a pas de comp'tence sp'cifique pour agir en la mati're, dans la mesure o' il n’y a pas de repr'sentant de ses services au BCMO ". Or le Conseil d’Etat a clairement jug' que le BCMO constituait une " section professionnelle du service d'partemental de la main d’œuvre " et rappel' que les d'cisions d’attribution et de retrait de la carte 'taient prises par le pr'sident du BCMO agissant en tant que repr'sentant de l’Etat (23).

En outre, ' Nantes, Rouen et Marseille, les partenaires locaux ont eux-m'mes mis en place des syst'mes visant pr'cis'ment ' 'viter d’atteindre les seuils au-del' desquels les radiations interviennent.

Etat et partenaires sociaux sont donc co-responsables d’une situation o' les pratiques et les accords organisent une transgression permanente de la loi ou un respect factice des seuils qu’elle fixe, ce qui permet, en r'alit', d’en contourner les objectifs. Une telle d'mission de l’Etat revient non seulement ' ignorer d'lib'r'ment la volont' du l'gislateur, mais encore le prive d’un instrument essentiel de r'gulation 'conomique des ports. A l’avenir, il devrait donc en restaurer l’usage.

Les pratiques discriminatoires ' l’embauche, illustr'es par l’attribution pr'f'rentielle de travaux occasionnels aux fils de dockers, sont habituelles. La r'forme de 1992 n’a apport' aucun changement aux pratiques ant'rieures qualifi'es de syst'me de " closed shop ". Or la discrimination ' l’embauche est une infraction r'prim'e par l’article L. 123-1 du code du travail et par l’article 416 du code p'nal.

L’accord sign' au Havre le 16 ao't 1996 avait le m'rite d’'tre explicite : " Les embauches (...) ne pourront se faire que dans le cadre du respect des priorit's d’embauche suivantes : (...) fils de dockers de l’entreprise concern'e, 'g's de 18 ans, n's ' compter du 1.1.78 ; fils de dockers des autres entreprises, 'g's de 18 ans, n's ' compter du 1.1.78 ; fils de dockers 'g's de 19 ' moins de 25 ans, n's ' compter du 1.1.72. (...) ". Cette clause a 't' d'nonc'e par le groupement d’employeurs, le Procureur de la R'publique ayant pr'cis' en septembre 1997 qu’elle pouvait faire l’objet de poursuites p'nales, et le pr'fet de r'gion l’ayant jug'e nulle et non avenue en f'vrier 1997. Dans l’accord local de Bordeaux du 12 juillet 1995 il est indiqu' ' l’article 4, relatif ' la main d’œuvre compl'mentaire, que les entreprises peuvent " favoriser l’emploi de membres de la famille des salari's de la fili're exploitation portuaire ".

L’existence d’un " tropisme familial " dans le choix d’une profession est un fait sociologique qu’il est difficile d’'viter et qui n’est pas n'cessairement n'gatif. Tout autre est, en revanche, la situation qui consiste ' prohiber toute embauche ext'rieure.

Le r'gime favorable d’indemnisation des accidents du travail conduit ' ce que les incapacit's temporaires se multiplient lorsque le ch'mage des intermittents s’accro't dans un port. Au cours de plusieurs contr'les de caisses primaires d’assurance maladie, la Cour a relev' des disproportions flagrantes entre le poids des dockers parmi les assur's et le poids relatif des indemnit's journali'res per'ues (rapports de 1 ' 60 ou de 1 ' 80), et des 'carts notoires entre les d'penses moyennes par personne et les d'penses par docker (rapport de 1 ' 28) et par arr't de travail (rapport de 1 ' 3) dans un m'me d'partement. Des statistiques du comit' technique national des industries des transports montrent aussi qu’en 1993, le montant des prestations d’indemnisation des accidents du travail vers'es par arr't s’'levait ' 21 225 F pour le personnel mensualis' des entreprises de manutention, ' 74 760 F pour les ouvriers dockers intermittents, contre 12 955 F pour le personnel de manutention des gares ferroviaires.

Le rapprochement pour chaque ann'e, du nombre de vacations d'clar'es en accidents du travail, et du nombre moyen annuel de dockers professionnels intermittents mesur' par la Cainagod fait appara'tre que les dockers intermittents ont 't' en situation d’accident du travail pendant 30 ' 43 jours par an en moyenne depuis 1992.

La direction de la s'curit' sociale du minist're de l’emploi et de la solidarit' a fait proc'der ' une actualisation de ces donn'es par la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salari's. Elle confirme ces disproportions, qui ne s’expliquent pas seulement par les risques inh'rents ' la profession. Il en ressort qu’en 1997, la proportion des dockers ayant subi un arr't de travail suite ' un accident du travail est de 22,7 %, contre 4,4 % pour l’ensemble de la population des assur's composant les quinze comit's techniques nationaux. Surtout, le co't moyen d’un accident avec arr't est de 51 813 francs dans la population des dockers, contre 13 706 francs pour l’ensemble du r'gime g'n'ral. La diff'rence de d'pense moyenne par assur' est encore plus notable : elle atteint 11 738 francs pour les dockers contre 609 francs pour le r'gime g'n'ral. Au total, le montant des indemnit's journali'res touch'es par les dockers repr'sente 27 fois leur importance dans le r'gime g'n'ral. Au sein m'me de la cat'gorie des dockers, des disparit's importantes sont observ'es. Alors que la d'pense moyenne par docker est de 11 738 francs en 1997, cette somme atteint 9 415 francs pour un docker mensualis', 8 149 francs pour un docker occasionnel contre 30 333 francs pour un docker intermittent, avec des moyennes particuli'rement 'lev'es ' Port-Saint-Louis-du-Rh'ne (69 374 francs contre 13 374 francs ' Marseille), Nantes (50 114 francs) et dans la circonscription de la Caisse r'gionale d’assurance maladie de Rennes (70 921 francs).

De nombreuses dispositions inadapt'es

Certaines dispositions de la loi de 1992 ont rapidement pos' d’importants probl'mes pratiques ou de droit ; sept ans plus tard, elles n’ont pourtant pas encore 't' modifi'es ou supprim'es. La circulaire interminist'rielle du 22 d'cembre 1998 relative ' la manutention portuaire ne traite aucune de ces questions.

Le maintien de BCMO exer'ant les fonctions d’un bureau unique de placement des dockers, et la d'finition de " t'ches r'serv'es " aux dockers contreviennent au droit de la concurrence.

Le r'le et le fonctionnement du BCMO seul charg' de " l’organisation g'n'rale et du contr'le de l’embauchage des ouvriers dockers professionnels intermittents et des ouvriers dockers occasionnels dans le port " devront 'tre r'form's. Il a en effet 't' jug' par la Cour de justice des Communaut's europ'ennes (CJCE, 23 avril 1991, H'fner et Fritz Elser c/ Macreton GmbH) qu’un bureau de placement, m'me g'r' par une personne de droit public, ne peut avoir le monopole de l’embauche d’une cat'gorie de personnel : le fait de conf'rer ' un organisme un tel monopole conduit n'cessairement ' cr'er une situation d’abus de position dominante au sens de l’article 86 du trait' de Rome, en particulier lorsque cet organisme " n’est manifestement pas en mesure de satisfaire la demande que pr'sente le march' ' cet 'gard et qu’il tol're, en fait, une atteinte ' son droit exclusif par d’autres soci't's ". Or tel est bien le cas des BCMO, comme le montrent les insuffisances et d'faillances relev'es dans l’accomplissement des t'ches de suivi des occasionnels confi'es aux BCMO sur les ports o' il n’y a plus d’intermittents et o' le recours aux occasionnels s’effectue par l’int'rim.

De m'me, il appara't n'cessaire de supprimer l’obligation de recourir ' des titulaires d’une carte G pour effectuer certains " travaux r'serv's ". Cette obligation, en faisant peser des co'ts indus aux op'rations d’importations et d’exportations, contrevient, en effet, ' l’article 30 du trait' de Rome, qui interdit les restrictions quantitatives ' l’importation ainsi que toute mesure d’effet 'quivalent. La CJCE a conclu en ce sens, ' propos d’une disposition italienne proche, dans son arr't " Merci Convenzionali Porto di Genova c/ Siderurgica Gabriell " du 10 d'cembre 1991. (24) Une question pr'judicielle soulev'e en 1998 par la Cour d’appel de Gand est en outre en cours d’examen par la CJCE pour savoir si le fait d’accorder des droits exclusifs pour certains travaux ' des ouvriers portuaires reconnus peut conduire ' consid'rer l’entreprise concern'e comme occupant une position dominante.

Les obligations l'gislatives et r'glementaires incombant aux entreprises concernant les occasionnels sont inadapt'es.

D’une part, bien que les occasionnels ne per'oivent pas d’indemnit' de garantie de la Cainagod, leurs r'mun'rations sont incluses dans l’assiette des cotisations des entreprises.

D’autre part, les entreprises doivent d'clarer au BCMO les vacations effectu'es par les occasionnels et lui fournir une liste de ces derniers, afin de pouvoir recenser leur activit', qui prend un caract're " r'gulier " d's lors que cent vacations par an sont effectu'es. Cette disposition a pour effet de favoriser la reconstitution d’une r'serve d’ouvriers sp'cialis's occasionnels reconnus a priori, en attente d’une mensualisation, et prot'g's.

Malgr' de nombreux probl'mes d’interpr'tation, le dispositif r'glementaire relatif ' la manutention portuaire n’a pas 't' pr'cis', alors que des questions avaient 't' soulev'es d's le rapport du gouvernement sur l’application de la loi en 1993. Il convient, en particulier, de relever l’impr'cision des dispositions de la loi relatives au BCMO.

Ainsi, malgr' l’absence d’intermittents et donc de structure paritaire, des budgets de BCMO subsistent dans certains ports, et notamment en 1994, ' Toulon, Nice, Port-la-Nouvelle, Saint-Nazaire et Cherbourg. La notion de BCMO, qui fait, de fa'on confuse, tant't r'f'rence ' l’instance paritaire elle-m'me, tant't ' un service ext'rieur de la Cainagod pouvant fonctionner sans instance paritaire, m'riterait d’'tre clarifi'e.

De m'me, dans des ports o' il ne reste plus d’intermittents, les services de l’Etat ne font pas toujours respecter l’obligation de recenser les ouvriers dockers occasionnels ayant r'guli'rement travaill' pendant les douze derniers mois. Tel est le cas ' Dieppe et ' Nice.

Enfin, la d'finition de ce qu’est un docker professionnel a elle-m'me 't' sujette ' diff'rentes interpr'tations. Ainsi, dans un arr't du 10 juin 1997, la Cour d’appel de Poitiers a consid'r' que des " dockers compl'mentaires " (et donc occasionnels) de La Rochelle 'taient des dockers professionnels. Elle a en effet consid'r' que " l’obligation de se pr'senter r'guli'rement ' l’embauche (...) [ suffisait] ' caract'riser le statut l'gal de docker professionnel ". Or la loi r'serve la qualit' de docker professionnel aux titulaires d’une carte G.

En conclusion, la r'forme du r'gime de travail de la manutention portuaire reste ' mener ' son terme. Cet ach'vement d'pend tant d’une 'volution de l’attitude des entreprises, qui ne paraissent pas avoir encore parfaitement tir' les cons'quences de la mensualisation, que d’une action plus d'termin'e de l’Etat ' qui revient d’'laborer, et surtout d’appliquer et de faire appliquer les textes l'gislatifs et r'glementaires. Cette action est indispensable pour parvenir ' un r'gime de travail de droit commun et pour r'duire les co'ts de gestion, disproportionn's aux besoins, engendr's par l’existence des BCMO et de la Cainagod. La DTMPL elle-m'me estime qu’il est l'gitime de se poser la question du co't de la Cainagod au regard du nombre de personnes concern'es par le versement des indemnit's de garantie.

Au total, en 1996, les employeurs ont cotis' ' hauteur de 8 MF, soit 277 F par vacation ch'm'e, pour que les structures de la Cainagod et des BCMO versent une indemnit' de garantie de 107 F aux dockers intermittents et effectuent les t'ches de tenue des registres, d’organisation de l’embauche, de pointage et de contr'le qui leur incombent. Or le volume de ces t'ches a 't' consid'rablement r'duit ; du fait de la mensualisation, elles ne portent plus que sur un faible nombre de dockers (509 en 1996). Pour la seule structure centrale de la Caisse, les d'penses de fonctionnement courant, hors plans sociaux, hors indemnit's de garantie et hors d'penses des BCMO, s’'levaient ' 5 MF.

Il convient de pr'ciser que, contrairement ' l’analyse de la Cainagod, la Cour consid're que l’ensemble des t'ches exerc'es par la Caisse et les BCMO ne sont pas dissociables de la gestion des indemnit's de garantie. D's lors, le fait de comparer le montant des cotisations patronales encaiss'es, celui des indemnit's vers'es et les autres d'penses de ces structures, que refuse la Cainagod, appara't justifi'.

c) L’accompagnement social a 't' tr's co'teux

La d'marche initiale du plan social

Parall'lement ' la r'forme du statut des dockers, il a 't' d'cid', en 1992, de faire " sortir du statut " une partie des dockers dits " carte G " ou " dockers professionnels " . Cette diminution de l’effectif devait s’obtenir par un accord propre ' chaque port entre l’Etat, les manutentionnaires et les repr'sentants des dockers, accord fond' sur des dispositifs " de base " communs ' tous les ports, am'nag's en fonction des conditions locales. Les pouvoirs publics estimaient initialement le co't de ce plan social ' deux milliards de francs environ, dont 700 MF ' la charge directe de l’Etat.

La d'marche choisie par l’Etat comportait d's l’origine plusieurs inconv'nients qui ont, par la suite, pes' lourdement sur la gestion et le financement du plan social. L’Etat a li' le plan social ' un accord sur la mensualisation. D's lors, les conflits portant sur cet accord ont entrain' une surench're des partenaires sociaux sur le contenu du plan social, ou sa mise en œuvre tardive. En outre, l’Etat a remis aux manutentionnaires le pouvoir de n'gocier un accord de plan social. Or ils n’'taient pas, jusqu’' la mensualisation, les employeurs des dockers, et leur situation financi're rendait illusoire leur participation effective au financement du plan social, autrement que par une simple r'percussion sur les clients. Enfin, l’Etat, une fois fix'es les conditions minimales de d'part en plan social, n’a plus 'dict' de directives pr'cises, y compris pour les ports autonomes.

Les mesures minimales accord'es comportaient des d'parts " volontaires " pour les dockers 'g's de moins de 50 ans. En contrepartie de l’abandon de leur carte professionnelle, ils b'n'ficiaient d’une indemnit' forfaitaire de 200 000 F qui pouvait 'tre augment'e localement et d’un cong' de conversion de 18 mois avec une allocation de 65% du salaire ant'rieur. Des " mesures d’'ge " 'taient pr'vues pour les dockers plus 'g's (entre 50 ans et la retraite). Entre 50 ans et 55 ans et trois mois, ils b'n'ficiaient d’un cong' de conversion, d'rogatoire par sa dur'e, indemnis' ' 65% du salaire ant'rieur. Ensuite, et jusqu’' l’'ge de la retraite, les dockers recevaient des allocations sp'cifiques du fonds national pour l’emploi (ASFNE). D’une mani're d'rogatoire au droit commun, les entreprises de manutention ont 't' dispens'es d’apporter une contribution aux ASFNE vers'es. Au total, alors que 8 500 dockers professionnels 'taient recens's au 1er janvier 1992, 4 175 personnes ont b'n'fici' du plan social, se r'partissant ' parts quasiment 'gales entre les mesures d’'ges et les d'parts volontaires.

Les d'rives

L’entr'e en vigueur de ces dispositifs 'tait subordonn'e ' la signature des accords locaux. La date limite, fix'e initialement au 15 juillet 1992, a 't' ensuite progressivement report'e, pour tenir compte des difficult's d’aboutir, notamment dans les grands ports. La date du 31 d'cembre 1993 a 't' finalement retenue pour la mise en œuvre du plan social. N'anmoins, de 1994 ' 1996, de nombreux plans sociaux ont 't' rouverts au b'n'fice de Bordeaux, La Rochelle, Boulogne, Dunkerque et Lorient.

Surtout, les accords locaux ont d'fini des conditions de d'part propres ' chaque place portuaire. Ils ont conduit ' offrir aux dockers des conditions financi'res plus avantageuses pour les encourager au d'part et ' 'largir le plan social ' des cat'gories pour lesquelles l’Etat n’avait pas d'cid' d‘accorder un financement particulier. Les primes de d'part accord'es ont atteint des montants bien sup'rieurs ' 200 000 F. Ainsi, la prime de d'part moyenne pour les mesures de conversion volontaire s’est 'lev'e ' Nantes ' environ 650 000 F par personne, en sus de l’allocation de cong' de conversion vers'e pendant dix-huit mois.

Le b'n'fice des mesures d’'ge a 't' 'largi ' Marseille et au Havre aux dockers atteignant l’'ge de 50 ans au 31 d'cembre 1996, autorisant ainsi des d'parts ' 47 ans en 1993, avec 65% du salaire ant'rieur. Cette mesure a eu un co't important : l’Etat ayant consid'r' qu’il ne s’agissait pas de r'els d'parts en mesure d’'ge, mais d’une garantie de ressources accord'e par les employeurs, c’est la part locale du plan social qui a int'gralement financ' cette mesure, tandis que les sommes vers'es 'taient soumises aux cotisations sociales et aux taxes frappant les salaires. A Marseille, sur 400 d'parts " en mesures d’'ge ", 200 correspondaient ' cette garantie de ressources suppl'mentaires. Au Havre, le co't des indemnit's ainsi vers'es a atteint 135,2 MF pour 291 d'parts d’ouvriers 'g's de 47 ' 50 ans. Au total, le co't moyen de ces seuls 291 d'parts " hors normes " a atteint 2 MF, soit nettement plus que la moyenne havraise (1,132 MF), d'j' tr's sup'rieure ' la moyenne nationale. En y ajoutant des compl'ments locaux, les montants vers's individuellement aux dockers ' leur d'part (donc hors ASFNE) ont pu atteindre pr's d’un million de francs au Havre.

En outre, plusieurs cat'gories de salari's ont b'n'fici' de mesures identiques ' celles du plan docker et ont donc 't' int'gr'es ' la part locale et ' son financement. Il s’agit, comme ' Marseille et ' Rouen, de salari's des entreprises de manutention qui n’'taient pas des dockers ou, dans les cas de Lorient ou des " apprentis " du Havre, de salari's portuaires non titulaires de la carte G.

Enfin, le montant de la part locale du plan social inclut souvent des d'penses ext'rieures au plan mais rattach'es ' celui-ci par les acteurs locaux. C’est en particulier le cas au Havre pour le reliquat du financement du plan social de 1988 et les d'penses propres au groupement des employeurs de main-d’œuvre, et ' Rouen pour les " frais annexes " concernant des agents de l’union des employeurs, l’indemnisation des d'l'gu's des dockers ' hauteur de 320 000 F, les indemnit's pour pr'judice d' aux gr'ves de 1992 et les d'penses li'es ' un plan social de 1990.

Le tableau de la page suivante retrace le co't effectif des d'parts, dans lequel entrent non seulement les sommes per'ues par les dockers au moment de leur d'part, mais aussi les diverses indemnit's de cong's de conversion, les ASFNE, et le co't de gestion du plan social : les frais financiers, les co'ts administratifs et la charge des cellules de reconversion.