«La complessità dei porti europei - dice ESPO - non sempre è compresa dai policy makers»

Secondo l'European Sea Ports Organisation (ESPO) «la complessità dei porti europei non sempre è compresa dai policy makers». L'organizzazione dei porti europei è convinta che l'azione di riforma del sistema portuale europeo intrapresa dalla precedente Commissione UE ed ereditata dall'attuale esecutivo europeo testimonia come il governo comunitario non abbia compreso, e forse nemmeno intuito, la complessità dei porti. Per questo nello scorso novembre ESPO aveva presentato una serie di linee guida per contribuire ad indirizzare la politica europea relativa ai porti su binari differenti da quelli posati dalla proposta di direttiva sul mercato dei servizi portuali presentata e pervicacemente portata avanti dall'ex commissario europeo ai Trasporti, Loyola de Palacio, e lasciata in eredità al suo successore Jacques Barrot (inforMARE del 24 novembre 2004).

«Sinora - ha confermato oggi ESPO - l'Unione Europea non è riuscita a sviluppare una visione generale di supporto al settore portuale che tenga conto delle sue attuali necessità». «Un chiaro esempio - ha ribadito l'associazione dei porti europei - è la nuova direttiva sui servizi portuali che, nella forma attuale, significherebbe un notevole passo indietro per la maggior parte dei porti dell'UE»

Per rendere ancora più incisiva la sua azione per spostare la politica dell'UE in un'altra direzione, ESPO ha presentato oggi la traduzione in 14 lingue della guida presentata nel novembre scorso e si è ripromessa di tradurla nelle altre lingue parlate nell'UE. Inoltre ESPO ha presentato un nuovo Factual Report per il 2005 sul settore portuale europeo che si aggiunge alle precedenti edizioni del 1977, 1986 e 1996.

Di seguito riportiamo la versione in lingua italiana del documento presentato nello scorso novembre da ESPO.

Una politica dei porti
marittimi

Una guida pratica per i decisori politici
dell'Unione Europea

Presentato da
EUROPEAN SEA PORTS ORGANISATION
il 24 Novembre 2004.

Indice

1.	Politica comunitaria dei porti marittimi - le sfide
2.	I porti marittimi chiedono capacità e collegamenti adeguati
3.	I porti marittimi chiedono servizi competitivi - non solo nei porti
4.	I porti marittimi chiedono di operare in una comunità più ampia
5.	Cosa chiedono i porti marittimi all'Unione Europea

1 . POLITICA COMUNITARIA DEI PORTI MARITTIMI - LE SFIDE

L'Unione Europea senza i suoi porti marittimi semplicemente non può funzionare. Quasi la totalità del commercio estero della Comunità e quasi la metà del suo commercio interno entra o esce attraverso i più di 1000 porti marittimi situati nei 20 Stati Membri costieri dell'Unione Europea. In media 3,5 miliardi di tonnellate di merci l'anno. Da non dimenticare i 350 milioni di passeggeri annui che equivalgono a circa il 70% della popolazione Europea.

Senza i porti marittimi l'Unione Europea non esisterebbe come potenza economica mondiale. Senza i porti marittimi non ci sarebbe un mercato unico Europeo.

Di conseguenza i porti marittimi rappresentano una sfida unica per l'istituzione di un quadro politico di riferimento.

Ci sono stati numerosi tentativi: innumerevoli relazioni e studi, numerosi quadri di riferimento, un Libro Verde, una Comunicazione ed addirittura una proposta di Direttiva. Sono tutti caduti nell'oblio o falliti.

Perché:

I decisori delle politiche hanno ignorato o hanno sottostimato il fatto che i porti marittimi europei sono diversi. In pratica non c'è altra industria in Europa che abbia simili distinte caratteristiche. I fattori storici spiegano ciò. I porti marittimi si sono sviluppati in lunghi periodi di tempo.
I porti marittimi con l'avvento della containerizzazione negli anni '60 e la forte crescita economica hanno attraversato un notevole e sempre più veloce processo di cambiamento guidato dal mercato. I decisori delle politiche hanno, in generale, reagito troppo tardi a questi cambiamenti regolando, coordinando ed intervenendo piuttosto che anticipando o promuovendo gli sviluppi del mercato.
Questi tentativi di regolare erano inoltre frammentati e mancanti di una visione generale di quello di cui i porti avevano bisogno. Le diverse iniziative politiche si contraddicevano le une con le altre. I conflitti causati dalle divergenze tra la politica dei trasporti e le misure di politica ambientale sono un buon esempio.
L'Unione Europea fino ad oggi ha avuto un approccio piuttosto negativo nei confronti dei porti marittimi che o erano considerati pieni di "bottlenecks" o di "ostacoli" - addirittura senza fornire un minimo di prova - o erano fastidiosi, inquinanti ed erano visti come causa di tutti i tipi di danni per la società.
In generale, i decisori delle politiche non hanno tenuto conto sia del modo con cui i porti funzionano e sia dei loro mercati. In verità, ciò è stato anche dovuto alla mancanza di indicazioni da parte dell'industria stessa che ha preso troppo la propria complessità come garantita.

Sviluppare una buona politica Comunitaria dei porti marittimi che possa essere effettivamente benvoluta dai porti europei è un compito ingrato e addirittura impossibile? No, non lo è. Tutto ciò che richiede è di evitare le deficienze di cui sopra e di perseguire un approccio coerente in linea con i bisogni fondamentali dei porti così come evidenziati nelle pagine seguenti.

2. I PORTI MARITTIMI CHIEDONO CAPACITA' E COLLEGAMENTI ADEGUATI

FATTI E SFIDE

Il traffico nei porti marittimi Europei sta crescendo di circa il 4% l'anno. Per il traffico contenitori si stima per i prossimi anni una crescita annua tra il 7 ed il 15% .
Se non vengono effettuati investimenti per creare una capacità atta a soddisfare questo aumento di traffico gli scambi europei subiranno una battuta d'arresto. Le merci devono muoversi. Gli opportuni collegamenti infrastrutturali sono necessari sia in termini di accessi marittimi sia in termini di collegamenti con l'hinterland per smistare velocemente le merci ed evitare congestionamenti. L'interazione tra porti marittimi, porti interni e centri intermodali richiede particolare attenzione.
Le limitate disponibilità finanziarie dei Governi indicano che il capitale privato è di vitale importanza per il finanziamento delle infrastrutture e sovrastrutture portuali e questo necessita di impegni a lungo termine da parte degli investitori privati.
Molti porti marittimi europei devono trattare con gruppi internazionali che hanno un forte potere contrattuale e sono spesso organizzati in alleanze strategiche che gli consentono di essere meno leali verso un particolare porto.
Le aree di potenziale espansione portuale sono tanto scarse quanto quelle ambientali protette. La legislazione Europea per la protezione ambientale, in particolare le interpretazioni della stessa a livello locale o nazionale, pone un vincolo sempre più rigoroso ai vitali piani di sviluppo dei porti.

IMPLICAZIONI POLITICHE

L'applicazione delle norme sugli Aiuti di Stato al finanziamento pubblico dei porti ed agli investimenti connessi con i porti o alla compensazione dei servizi di interesse generale prestati nei porti marittimi dovrebbe essere chiarita in maniera non ambigua. Una maggiore certezza del diritto è necessaria sia per gli investitori sia per promuovere la corretta concorrenza tra porti.
La politica applicabile al finanziamento pubblico dei porti dovrebbe egualmente applicarsi alle infrastrutture terrestri per garantire che i porti marittimi competano in termini corretti con le altre modalità.
Il sostegno finanziario previsto nel quadro della TEN-T dovrebbe concentrarsi sui collegamenti infrastrutturali mancanti o inadeguati, specialmente quelli che collegano i porti con il loro entroterra. In linea di principio tutti i porti europei dovrebbero essere eleggibili a tale sostegno a condizione che i progetti soddisfino i criteri contenuti nelle linee guida della TEN-T e non provochino distorsioni al mercato.
L'organo gestore del porto dovrebbe avere la piena libertà commerciale di negoziare con i potenziali investitori. I vecchi e nuovi investitori dovrebbero essere in grado di beneficiare di un normale rendimento dei loro investimenti. I diritti di proprietà nei porti dovrebbero essere pienamente rispettati.
Gli effetti dei regimi giuridici pre-esistenti per la designazione delle aree ambientali protette applicabili alle aree di espansione portuale, agli accessi marittimi ed alle infrastrutture terrestri dovrebbero essere individuati prima della designazione stessa e i proprietari del porto, le autorità e gli utenti dovrebbero essere consultati.
Gli effetti del regolamento TEN-T e dei pre-esistenti schemi di zonizzazione per la valutazione dell'"interesse pubblico prevalente" nel contesto della legislazione Natura 2000 dovrebbero essere definiti più chiaramente.
Gli effetti della nuova legislazione ambientale sui porti e sulle attività marittime dovrebbero essere adeguatamente valutati in anticipo.

3. I PORTI MARITTIMI CHIEDONO SERVIZI COMPETITIVI - NON SOLO NEI PORTI

FATTI E SFIDE

La forte concorrenza ha reso il settore portuale Europeo un'industria altamente performante che si pone tra le più efficienti nel mondo. Gli oneri per i diversi servizi resi nei porti europei sono in linea, se non significativamente più bassi, di quelli applicati negli altri continenti.
Nonostante le diversità con cui i porti europei sono gestiti e fatti funzionare, i potenziali prestatori di servizi non hanno normalmente grandi problemi nel trovare accesso al mercato. L'alto afflusso di nuovi operatori negli ultimi anni costituisce la prova di ciò.
Nella concorrenza dei porti europei le catene logistiche sono l'elemento importante. La tradizionale suddivisione dei compiti con la catena logistica si è offuscata a seguito delle strategie di integrazione verticale. I porti europei sono pertanto sempre più in concorrenza con le catene di approvvigionamento.
I porti marittimi Europei sono l'ambito naturale per i servizi logistici. Il ruolo preminente dei porti marittimi nella distribuzione internazionale offre opportunità per lo sviluppo di valore aggiunto nella logistica.
L'efficienza dei porti come centri di collegamento intermodale risiede molto sull'efficienza dei servizi resi sia sul versante terrestre sia su quello marittimo.
Questa efficienza è inoltre condizionata dal fatto che i porti sono i luoghi privilegiati per i controlli di frontiera comprendenti quelli per la sicurezza delle navi, per la security, quelli doganali, quelli sanitari ed ambientali; molti di questi controlli sono specifici del settore marittimo.

IMPLICAZIONI POLITICHE

Gli oneri portuali dovrebbero essere materia di autonomia commerciale e finanziaria di ogni singolo porto. Non vi è alcun valore aggiunto in uno schema comunitario per la determinazione delle tariffe anche se introdotto a fini ambientali, di sicurezza o di security.
Un quadro Comunitario di riferimento sulla prestazione di servizi nei porti potrebbe essere utile a chiarire l'applicazione delle norme del Trattato e per dare trasparenza e certezza del diritto
all'organo gestore del porto, ai prestatori esistenti ed a quelli potenziali, nonché agli utenti portuali. Questo quadro Comunitario dovrebbe essere redatto sulla base delle "buone pratiche" esistenti nei porti senza essere esageratamente prescrittivo o burocratico. Inoltre, non richiederebbe un'armonizzazione dei diversi sistemi organizzativi dei porti europei.
L'organo gestore del porto dovrebbe avere la piena libertà commerciale di negoziare con i potenziali prestatori di servizi nel proprio porto sulla base di criteri trasparenti, obiettivi e non discriminatori. In particolare dovrebbero essere rispettate le libertà fondamentali garantite dal Trattato dell'Unione Europea.
Deve essere garantito un ambiente che continui ad attrarre prestatori di servizi logistici nei porti marittimi.
I servizi resi lungo l'intera catena di trasporto dovrebbero essere egualmente competitivi, orientati al mercato, efficienti, sicuri, "secure" ed ambientalmente sostenibili come quelli prestati nei porti.
L'Unione Europea dovrebbe inoltre continuare a garantire che le proprie politiche riguardanti la sicurezza marittima, la security, le dogane, la sanità e la qualità ambientale non influenzino negativamente il funzionamento complessivo dei porti imponendo controlli ed ispezioni non necessari o non coordinati o trasferendo responsabilità governative ai porti.

4. I PORTI MARITTIMI CHIEDONO DI OPERARE IN UNA COMUNITA' PIU' AMPIA

FATTI E SFIDE

Il valore aggiunto dei porti per l'economia e la società è spesso dato per scontato. I gruppi Comunitari tendono a concentrarsi su considerazioni ambienta li, di sicurezza e di security. Alti risultati in queste aree non solo sono molto importanti per l'ottenimento di sostegno comunitario ma sono anche importanti per attrarre partner commerciali e potenziali investitori.
L'organo di gestione del porto ha un ruolo di vitale importanza nello stimolare la responsabilità collettiva sociale dei porti garantendo che siano ottenuti alti livelli standard in materia ambientale, di sicurezza e di security, percepiti come "buone pratiche" commerciali.
I porti marittimi, mentre sostengono l'idea di creare un trasferimento modale verso modalità di trasporto più compatibili con l'ambiente, hanno necessità che tutte queste funzionino in maniera ottimale.
Il trasporto stradale probabilmente rimarrà la modalità di trasporto dominante visti gli sviluppi nelle strutture di distribuzione. Il trasporto ferroviario e quello di navigazione interna assumono un'importanza crescente per il trasporto su grandi distanze.
Nel corso degli ultimi cinque anni, la navigazione marittima a corto raggio ha mostrato una crescita compatibile con quella del trasporto stradale. Sono stati effettuati significativi investimenti per rendere il trasporto marittimo a corto raggio una modalità di trasporto competitiva, orientata al mercato, efficiente, sicura, "secure" ed ambientalmente sostenibile.

IMPLICAZIONI POLITICHE

L'Unione Europea dovrebbe sostenere gli sforzi dei singoli porti per essere efficienti, sicuri, "secure" ed ambientalmente sostenibili, incoraggiando il più possibile l'auto-regolamentazione.
L'Unione Europea può inoltre stimolare la cooperazione e lo scambio delle "migliori pratiche" tra porti sostenendo i progetti pragmatici provenienti dall'industria , come ad esempio il "Codice di Pratica Ambientale" dell'ESPO ed il progetto ECOPORTS. Iniziative simili sono possibili nel settore della gestione della sicurezza e della security.
Le politiche per il trasferimento modale dovrebbero mantenere un giusto equilibrio negli incentivi alle modalità di trasporto alternative concorrenti - ferroviario, navigazione interna (canali navigabili) o navigazione marittima a corto raggio.
Vista la positiva evoluzione della navigazione marittima a corto raggio, la politica promozionale dell'Unione Europea per questa modalità di trasporto dovrebbe concentrarsi su quelle aree dove può essere ancora raggiunto un progresso genuino, per esempio nel settore delle procedure doganali ed amministrative che influenzano fortemente l'efficienza dei porti.

5. COSA CHIEDONO I PORTI MARITTIMI ALL'UNIONE EUROPEA.

Riepilogando, i porti marittimi europei desidererebbero vedere lo sviluppo di un quadro comunitario di riferimento coerente che si concentri su tre aree chiave:

Facilitare lo sviluppo di capacità portuali, accessi marittimi e di collegamenti con l'hinterland adeguati per consentire ai porti di adempiere pienamente al loro ruolo di "gateways" per il commercio intra ed extra comunitario attraverso:
1. un chiarimento delle norme sugli Aiuti di Stato relative al finanziamento delle infrastrutture portuali ed ai servizi di interesse generale nei porti, nonché di quelle relative agli accessi marittimi ed alle infrastrutture terrestri, punti nodali compresi;
2. la concentrazione del sostegno previsto per le reti TEN-T sui collegamenti infrastrutturali mancanti o inadeguati, specialmente quelli che collegano i porti marittimi ai loro entroterra;
3. la garanzia della piena libertà commerciale all'organo gestore del porto, consentendo ai vecchi e nuovi investitori un normale rendimento degli investimenti e rispettando pienamente i diritti di proprietà:
4. una stimolazione del dibattito sulle ripercussioni derivanti dalle norme sulla conservazione della natura sui principali porti e sui progetti di sviluppo connessi ai porti.
Promuovere la fornitura di servizi competitivi ed efficienti nei porti e lungo la catena di trasporto attraverso:
1. la garanzia che gli oneri portuali rientrino nell'autonomia commerciale e finanziaria di ogni singolo porto;
2. lo studio delle "buone pratiche" esistenti in relazione alla prestazione di servizi nei porti prima di procedere verso un qualsiasi "quadro" comunitario;
3. la garanzia che i servizi lungo la catena di trasporto siano egualmente competitivi, orientati al mercato, efficienti, sicuri, "secure" ed ambientalmente sostenibili come quelli prestati nei porti;
4. la garanzia che i controlli e le ispezioni nei porti siano necessarie, coordinate ed efficienti e che le responsabilità del Governo non siano trasferite ai porti.
Stimolare la più ampia responsabilità comunitaria dei porti attraverso:
1. il sostegno agli sforzi dei singoli porti per l'ottenimento tramite autoregolamentazione di standard elevati in materia di protezione ambientale, sicurezza, security;
2. la stimolazione della cooperazione e dello scambio di "migliori pratiche" tra porti sostenendo progetti pragmatici provenienti dall'industria;
3. il mantenimento di un giusto equilibrio negli incentivi alle modalità alternative di trasporto concorrenti;
4. la concentrazione della politica sulla navigazione marittima a corto raggio sull'efficienza delle procedure doganali ed amministrative.

Inoltre, i decisori politici dell'Unione Europea - in particolare la Commissione - dovrebbero svolgere pienamente il loro ruolo di "guardiani" del Trattato. La Commissione dovrebbe anche spostare la sua attenzione dalla produzione di nuove legislazioni ad un migliore coordinamento e ad una migliore applicazione della legislazione esistente riguardante i porti, introducendo delle modificazioni ove necessario. Dovrebbero essere più utilizzati strumenti non legislativi, come ad esempio le comunicazioni interpretative o i codici di pratica.

Più di 1000 porti marittimi dell'Unione Europea, uniti in ESPO, sono desiderosi di impegnarsi in un dibattito costruttivo con i decisori politici dell'Unione Europea sulle proposte di cui sopra e di prestare tutte le loro professionalità pratiche disponibili.