Sulla necessità di intervenire per aggiornare le norme italiane in materia di governance portuale c'è consenso pressoché unanime, ma le soluzioni proposte dal governo sollevano più di una perplessità, anzi molte. Nella due giorni di audizioni informali conclusasi oggi presso la Commissione Trasporti della Camera dei deputati nell'ambito dell'esame del disegno di legge C. 2925 di “Riordino della legge 28 gennaio 1994, n. 84, in materia di governance portuale e rilancio degli investimenti in infrastrutture strategiche di trasporto marittimo di interesse generale” la voce più critica è stata quella di Paolo Costa, già presidente dell'Autorità Portuale di Venezia e già presidente della Commissione Trasporti del Parlamento europeo.

Precisando che il disegno di legge muove da una diagnosi condivisibile nella sua sostanza, Costa ha rilevato che l'Italia non ha più da tempo un sistema di pianificazione infrastrutturale e, nel settore portuale, si è verificata una perdita sistematica di quote di mercato a favore dei grandi porti del Nord Europa, ma anche di quelli spagnoli e greci. «Il disegno di legge - ha osservato Costa nella sua memoria presentata alla Commissione - riconosce entrambi questi problemi. E su questo riconoscimento costruisce la sua proposta: una società per azioni - Porti d'Italia S.p.A. - che concentra al vertice le funzioni strategiche oggi disperse tra sedici autorità. L'ispirazione è il modello spagnolo: Puertos del Estado. E un Piano nazionale di interventi infrastrutturali portuali definito per decreto». L'argomento - ha osservato ancora Costa - ha una sua logica interna. Se il problema è la frammentazione, la risposta è la concentrazione. Se manca una visione unitaria, si crea un soggetto unico. Se le risorse sono disperse, si centralizza la cassa. È un ragionamento lineare, quasi meccanico. Ma è sbagliato su quattro piani distinti».

Costa, intanto, ha criticato l'azione del ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, Matteo Salvini, che - ha ricordato - nel 2023, da ministro, ha firmato «l'articolo 39 del Codice dei Contratti Pubblici che ha soppresso il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica, lo strumento che dal 1986 orientava - con tutti i suoi limiti - la pianificazione infrastrutturale dei trasporti nazionali». Inoltre Salvini ha recentemente apposto una seconda firma, quella sul disegno di legge di riordino portuale che «introduce all'articolo 5 (che modifica il 4-ter ) un Piano Nazionale di Investimenti Infrastrutturali Portuali. Una toppa - ha denunciato Costa - al buco che lui stesso aveva aperto. Ravvedimento operoso? - si è chiesto - forse. La toppa - ha specificato però Costa - rivela il problema senza risolverlo. Il vaso di Pandora che il Ddl spalanca - ammettendo che le infrastrutture strategiche richiedono pianificazione - non si richiude con un programma settoriale. Non con un piano portuale deciso per decreto del presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza delle Autorità di Sistema Portuale. E men che meno con uno strumento che esclude strutturalmente la voce di chi le infrastrutture le usa e le paga: la domanda. Se il principio è che le infrastrutture strategiche richiedono pianificazione - e il Ddl, aprendo quel vaso, lo ha implicitamente ammesso - vale per le ferrovie, le strade, gli aeroporti, i porti. Vale con ancora maggiore forza per le infrastrutture dalle quali dipende la produttività del sistema economico nel suo complesso: reti elettriche, dorsali in fibra, sistemi idrici. Un piano portuale senza raccordo con la pianificazione ferroviaria è già tecnicamente insensato: la competitività di un porto dipende per il 40-60% della sua efficienza complessiva dalla qualità degli accessi retroportuali. Un piano delle infrastrutture di trasporto che ignori le reti energetiche e di telecomunicazione è miope rispetto alle sfide della transizione che i porti devono affrontare nel prossimo decennio. Il ravvedimento operoso di Salvini non è una soluzione. È la prova che il problema è più grande della riforma portuale».

Per Costa, il primo punto debole della riforma è la sua ispirazione al modello spagnolo incentrato sull'agenzia governativa Puertos del Estado. «Funziona - ha affermato - perché i porti spagnoli formano un sistema geograficamente unitario, si affacciano tutti sul Mediterraneo occidentale e servono lo stesso mercato interno». «I porti italiani - ha aggiunto Costa - non formano un sistema unitario: si articolano su almeno sei sistemi portuali operanti su due mari distinti - Tirreno e Adriatico - servendo mercati europei e italiani radicalmente diversi».

Secondo Costa, il secondo errore è che la nuova Spa non risolve la frammentazione: «il Ddl - ha spiegato - non sopprime le sedici AdSP. Le mantiene, ma le svuota. Trasferisce a Porti d'Italia S.p.A. le funzioni strategiche; sottrae alle AdSP una quota tra il 15 e il 25 per cento del gettito delle tasse di ancoraggio, delle tasse portuali sulle merci e delle tasse per le autorizzazioni di cui all'art. 16 L. 84/1994, che confluisce in un Fondo statale per le infrastrutture strategiche; autorizza il trasferimento a PdI di una quota di personale non superiore al 25 per cento degli organici - circa 385 dipendenti su 1.540. I canoni concessori restano integralmente alle AdSP, dopo che la Ragioneria Generale dello Stato aveva contestato il prelievo previsto nella versione del Consiglio dei ministri. Ma le Autorità portuali restano in piedi come strutture di gestione ordinaria, private delle funzioni strategiche che ne giustificavano l'autonomia. Il risultato - ha rilevato - non è meno frammentazione: è più burocrazia».

Per Costa, poi, la nuova Porti d'Italia rende più complicato l'apporto di capitali privati. Le autorità portuali - ha ricordato - «erano nate nel 1994 precisamente per attrarre capitali privati attraverso lo strumento della concessione di costruzione e gestione ex art. 18 L. 84/1994: l'Autorità territoriale negozia con il potenziale terminalista, offre un'area e una concessione di durata adeguata, il privato si assume il rischio di costruire l'infrastruttura e di gestirla recuperando i costi dall'operatività del terminal. È project finance strutturato: lo Stato non spende, il privato investe perché ha il controllo operativo per una durata sufficiente a ripagare l'investimento. È la leva principale attraverso cui la legge 84/1994 aveva attirato capitali privati nelle infrastrutture portuali. Il Ddl azzera questa leva per le AdSP per opere strategiche. Se la competenza sulle opere infrastrutturali strategiche passa a PdI, l'AdSP non può più offrire a un potenziale nuovo terminalista la costruzione dell'infrastruttura come condizione della concessione: quella decisione appartiene a PdI e al MIT».

Per Costa, infine, «il nodo più grave è il quarto. L'assenza di pianificazione infrastrutturale - ha osservato - non si risolve con una Spa. Si risolve con un'istituzione indipendente dotata di metodo, risorse analitiche e legittimazione istituzionale per definire priorità verificabili e difenderle nel tempo, indipendentemente dall'alternanza dei governi. L'articolo 5 (modifica del 4-ter ) del Ddl - ha osservato - tenta di colmare questo vuoto istituendo un Piano nazionale di interventi infrastrutturali portuali. Ma il Piano è elaborato su proposta del Ministero delle Infrastrutture, sentiti la Conferenza delle AdSP e il CIPOM, e l'intesa della Conferenza Unificata. Nessun criterio tecnico esplicitato per la formazione delle priorità. Nessuna analisi economica e finanziaria pubblica. Nessun ruolo per la domanda - i caricatori, la manifattura importatrice ed esportatrice italiana. Nessun meccanismo di accountability parlamentare sul metodo di selezione. È la stessa logica ministeriale discrezionale che ha prodotto il deficit infrastrutturale italiano, con l'aggiunta di uno schermo societario. Cambia la forma, non la sostanza. Il capriccio del Principe non scompare: si nasconde dietro il piano aziendale di una Spa».

Anche il professor Francesco Munari, ordinario di diritto dell'Unione Europea all'Università di Genova, ha valutato positivamente l'impianto complessivo della riforma, ma ha sollevato rilevanti questioni tecniche tra cui quella della necessità di ampliare la definizione di “opera infrastrutturale strategica” contenuta nell'articolo 1-bis del Ddl per includere esplicitamente le infrastrutture energetiche (cold ironing, GNL, rinnovabili) e quelle digitali (Port Community Systems, connettività), «tutte infrastrutture - ha sottolineato - senza le quali i porti italiani non potranno rispettare la normativa UE sulla riduzione delle emissioni marittime». Munari ha anche richiamato la necessità di favorire il partenariato pubblico-privato per alleggerire il fabbisogno finanziario pubblico per la Porti d'Italia Spa.

Davide Maresca, esperto di diritto portuale, ha invece concentrato la propria analisi sulle tensioni giuridiche interne al testo. Osservando che la qualificazione di Porti d'Italia Spa come gestore di un servizio di interesse economico generale (SIEG) ai sensi dell'articolo 106 del Trattato UE è nel complesso apprezzabile, tuttavia - ha spiegato - crea una contraddizione: le tasse portuali e di ancoraggio che dovrebbero finanziarne l'attività vengono qualificate dal testo, all'articolo 6, comma 9-ter , come “non riconducibili ad attività economiche”, mentre una società concessionaria di un SIEG per definizione svolge un'attività economica. «Poiché la scelta del Ddl pare essere marcatamente imprenditoriale - ha rilevato Maresca - occorre intervenire rafforzando il legame tra opera realizzata e risorse generate dall'opera stessa (tasse portuali specifiche o canone di disponibilità) in modo da rispettare i criteri Altmark e il noto principio “chi usa paga”, lasciando poi a casi di “fallimento di mercato”, consentito dall'ordinamento europeo, l'intervento con contributo pubblico a fondo perduto (secondo le normali procedure di autorizzazione degli aiuti di stato previste dall'ordinamento europeo)».

Assai più tranchant rispetto ai precedenti il giudizio di Luigi Robba, ex segretario generale di Assoporti, secondo cui «il complesso “impianto” del disegno governativo non corrisponde alle reali esigenze della portualità». «La ipotizzata nuova governance, fortemente centralista e non in linea con il disposto di cui all'articolo 117 della Costituzione - ha evidenziato Robba - mediante la creazione della Porti d'Italia Spa toglie funzioni, risorse economiche e personale alle Autorità di Sistema Portuale, ne mina l'autonomia responsabile e le derubrica a meri uffici periferici, va ad incidere negativamente anche sui rispettivi territori e probabilmente sullo svolgimento dell'operatività portuale».

«La PdI Spa (focus della riforma), alla quale il Ministero affida taluni suoi compiti - ha proseguito Robba - sarà una società dotata di ampi e speciali poteri, con controlli limitati rispetto ad altre società pubbliche; essa avrà una concessione lunghissima di 99 anni (!); alla stessa non si applicheranno le disposizioni per le società controllate volte alla riduzione della spesa pubblica; il che sembra eccessivo (non esiste uguale in tutto il mondo). Inoltre, qualificare i compiti svolti in esclusiva dalla PdI Spa come “servizio di interesse pubblico generale” non risolve, a mio avviso, i dubbi di compatibilità con l'ordinamento UE. Non si trova traccia nel Ddl atta a risolvere definitivamente la questione della tassazione delle entrate AdSP a seguito della sentenza del Tribunale UE dicembre 2023».

Per Robba, quella presentata dal governo «si tratta di una visione riformista che stravolge l'architettura della legge 84/94 (sinora non contestata o criticata), rischiando di aggiungere nuovi passaggi burocratici, inefficienze, possibili contenziosi e nuovi costi nella pianificazione e nell'amministrazione dei porti».

Tra gli altri interventi, quello di Fermerci, associazione degli operatori del trasporto ferroviario merci, ha evidenziato che il testo presentato non disciplina esplicitamente il coordinamento tra pianificazione portuale e pianificazione ferroviaria. Ricordando che, nel corso del dibattito istituzionale sulla riforma, Rete Ferroviaria Italiana assieme ad ANAS è stata indicata come modello a cui ispirare il nuovo sistema portuale, in ragione dell'efficienza gestionale riconosciuta a entrambi i gestori, precisando di condividere tale impostazione Fermerci ha rilevato che tuttavia il raccordo operativo tra il gestore dell'infrastruttura ferroviaria RFI e la nuova governance portuale «deve essere esplicitamente disciplinato dal testo e non lasciato a un coordinamento solo implicito»

Nel suo intervento Andrea Appetecchia, responsabile dell'Osservatorio Nazionale sul trasporto merci e la logistica di ISFORT, si è soffermato sul tema del lavoro portuale, rilevando che i lavoratori dei porti italiani sono diminuiti di circa un quarto dal 1984 ad oggi passando da 21.000 a poco più di 16.000 addetti, mentre i volumi movimentati sono cresciuti. Il risultato - ha evidenziato - è un sistema che ha “usurato” i lavoratori rimasti, molti dei quali attendono ancora l'attivazione del Fondo per il pensionamento anticipato previsto per legge dal 2021 e il riconoscimento del lavoro portuale tra quelli usuranti.

Sottolineando che «per rendere più competitivo e resiliente il sistema portuale nazionale è opportuno un maggior coordinamento e omogeneità di intervento non solo per rafforzare l'intelaiatura infrastrutturale dei porti italiani, ma anche e forse soprattutto, per migliorare qualità, efficacia ed efficienza del lavoro portuale» Appetecchia ha evidenziato la necessità «che la riforma si occupi anche di questo, altrimenti - ha affermato - si rischia di costruire un'armatura vuota, priva cioè delle competenze intellettuali, tecnologiche e operative necessarie per farla funzionare».