Il TAR Sardegna ha respinto il ricorso di GNV contro l'Autorità Portuale di Olbia e Golfo Aranci

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna ha respinto il ricorso presentato la scorsa primavera dalla Grandi Navi Veloci (GNV) per l'annullamento del provvedimento con il quale l'Autorità Portuale di Olbia e Golfo Aranci aveva negato alla compagnia di navigazione l'autorizzazione all'esercizio di operazioni portuali ex articolo 16 della legge 84/94 (inforMARE del 22 aprile 2009).

Nella sentenza, che pubblichiamo di seguito, il TAR Sardegna ha rilevato, tra l'altro, come, nel richiedere l'autorizzazione all'esercizio delle operazioni portuali di cui all'art. 16 , GNV si sia «limitata a presentare un'istanza assolutamente generica nella quale, in particolare, non era specificato né l'anno (o gli anni), né le operazioni portuali a cui la richiesta si riferiva. L'istanza era, inoltre, priva di tutta la documentazione indicata nel riportato art. 4 del “regolamento per l'esercizio delle operazioni portuali e dei servizi specialistici nei porti di Olbia e Golfo Aranci”, essendo stata corredata unicamente da un documento, denominato prospetto Cerved contenente, soltanto, indicazioni varie sulla società istante».

N. 01625/2009 REG.SEN.
N. 00514/2009 REG.RIC.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente
SENTENZA
SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 514 del 2009, proposto da:
Grandi Navi Veloci Sardegna s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Nico Moravia, Alessandra Giordano e Luca Piso, ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Cagliari, viale Diaz n. 29;
contro
contro

Autorità Portuale Olbia e Golfo Aranci, in persona del Presidente in carica e Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in Cagliari, via Dante n. 23, sono legalmente domiciliati;
nei confronti di
nei confronti di

Impresa Compagnia Portuale Porto Torres s.r.l., in persona del legale rappresentante, non costituita in giudizio;
per l'annullamento
per l'annullamento

del provvedimento 16/3/2009 n. 0001832 con cui l'Autorità Portuale di Olbia e Golfo Aranci ha negato alla ricorrente l'autorizzazione all'esercizio di operazioni portuali ex articolo 16 della L. 84/94;

dell'atto con cui l'intimata Autorità Portuale ha determinato il numero delle autorizzazioni rilasciabili nel porto di Porto Torres;

dell'art. 5 del D.M. 31/3/1995 n° 585 e degli artt. 3, 5 e 8 del regolamento per l'esercizio delle operazioni portuali approvato con ordinanza 23/7/2007 n° 5/07 dall'Autorità Portuale di Olbia e Golfo Aranci.

Visto il ricorso con i relativi allegati.

Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate.

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese.

Visti gli atti tutti della causa.

Nominato relatore per la pubblica udienza del 21/10/2009 il Consigliere Alessandro Maggio e uditi l'avvocato N. Moravia per la ricorrente e l'avvocato dello stato A. Bonomo, per le amministrazioni resistenti.

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO
FATTO

Con istanza in data 23/2/2009 la Grandi Navi Veloci Sardegna s.r.l. (d'ora in avanti GNV) ha chiesto all'Autorità Portuale di Olbia e Golfo Aranci il rilascio dell'autorizzazione all'esercizio, nel porto di Porto Torres, delle operazioni portuali di cui all'art. 16 della L. n. 84/1994.

La suddetta Autorità Portuale, con provvedimento 16/3/2009 n. 0001832, ha, peraltro, disposto l'archiviazione della domanda, rilevando che avrebbe potuto "prendere in considerazione solo istanze autorizzative di cui all'oggetto esclusivamente nei modi e termini previsti dal vigente regolamento per l'esercizio delle operazioni e servizi portuali specialistici nei porti di Olbia e Golfo Aranci, la cui validità è estesa anche al porto di Porto Torres" e richiamando, inoltre, l'attenzione dell'istante su quanto stabilito dall'"art. 3 del suddetto regolamento in relazione al termine entro cui presentare l'istanza e all'anno/anni cui la medesima deve essere riferita ...".

Ritenendo provvedimento di diniego e ulteriori atti meglio indicati in epigrafe illegittimi, la GNV li ha impugnati chiedendone l'annullamento per i seguenti motivi.

1) Il provvedimento di diniego è illegittimo perché non preceduto dal preavviso di rigetto, richiesto dall'art. 10 bis della L. n. 241/1990.

2) L'intimata Autorità Portuale ha giudicato "fuori termine" l'istanza presentata dalla GNV in data 23/2/2009, ritenendo che le richieste di autorizzazione ex art. 16 della L. n. 84/1994 debbano essere presentate entro il 1 dicembre dell'anno precedente a quello a cui si riferisce la domanda.

Il termine, però, opera (a tutela della par condicio fra richiedenti) solo nell'ipotesi in cui sia stato fissato un contingente massimo di autorizzazioni rilasciabili e le richieste superino tale contingente.

Non è noto, nel caso di specie, se il detto contingente sia stato fissato e in caso positivo se le autorizzazioni assentibili siano state tutte rilasciate, ma il provvedimento risulterebbe, in ogni caso, viziato.

Laddove il contingente non fosse stato fissato, ovvero le autorizzazioni rilasciate non lo esaurissero, non potrebbe essere legittimamente opposto alcun termine preclusivo alla presentazione di ulteriori domande di autorizzazione ed al loro accoglimento, in quanto il medesimo non assolverebbe più alla funzione che gli è propria.

Ove poi, si dovesse ritenere che il termine operi anche in siffatte ipotesi, allora sarebbe illegittima la sua stessa previsione da parte degli artt. 5 del D.M. 31/3/1995 n. 585 e 3 e 5 del regolamento dell'Autorità Portuale di Olbia e Golfo Aranci, che per tale ipotesi si impugnano.

Ove, invece, l'intimata autorità avesse fissato un contingente di autorizzazioni ex art. 16 L. n. 84/1994 e queste fossero state tutte rilasciate, sarebbe viziata la determinazione del contingente risultando la stessa non motivata e comunque non è avvenuta nel rispetto di quanto stabilito dagli art. 16, comma 7, della citata L. n. 84/1994 e 5, comma 1, del D.M. n. 585/1995.

A prescindere da ciò, occorre rilevare che è, in ogni caso, incostituzionale la norma (citato art. 16, comma 7) che consente il contingentamento delle autorizzazioni per lo svolgimento delle operazioni portuali, essendo la medesima in contrasto con gli artt. 3, 41 e 117 cost.

3) Anche laddove l'istanza della ricorrente non fosse stata accoglibile per l'anno 2009, l'Autorità Portuale di Olbia e Golfo Aranci non avrebbe potuto archiviarla, ma avrebbe dovuto esaminarla in relazione all'anno successivo, atteso che gli artt. 5, comma 2, del D.M. n. 585/1995 e 3 e 5 del regolamento delle operazioni portuali emanato dall'intimata amministrazione portuale, stabiliscono solo un termine finale per la presentazione delle domande, ma non un termine iniziale a partire dal quale le stesse possono essere presentate.

4) Il provvedimento impugnato è stato emesso in attuazione di un regolamento relativo ai porti di Olbia e Golfo Aranci non applicabile al porto di Porto Torres.

Si sono costituite in giudizio le amministrazioni intimate, che con separate memorie si sono opposte all'accoglimento del ricorso.

Con memoria difensiva depositata in data 9/10/2009, la ricorrente, visti gli atti acquisiti successivamente al ricorso a seguito di accesso, ha dichiarato il venir meno dell'interesse al quarto motivo e limitato l'oggetto della censura prospettata col secondo motivo alle deduzioni dirette contro il contingentamento delle autorizzazioni rilasciabili.

Alla pubblica udienza del 21/10/2009 la causa, su richiesta delle parti, è stata posta in decisione.
DIRITTO
DIRITTO

Il primo motivo e il terzo motivo di gravame possono essere trattati in un unico contesto.

Ai sensi dell'art. 3 del "regolamento per l'esercizio delle operazioni portuali e dei servizi specialistici nei porti di Olbia e Golfo Aranci", approvato con ordinanza del Presidente dell'Autorità Portuale di Olbia e Golfo Aranci, 23/7/2007 n.5 ed esteso al porto di Porto Torres con ordinanza della medesima autorità 29/4/2008 n. 6, i soggetti interessati ad ottenere l'autorizzazione all'esercizio delle operazioni portuali di cui all'art. 16 comma 7, della L. 28/1/1994, n. 84, devono presentare, entro il 1 dicembre dell'anno precedente a quello cui la richiesta si riferisce, apposita istanza contenente:

a) "indicazione dell'ambito portuale per cui è richiesta autorizzazione ...";

b) "indicazione delle attività per cui è richiesta autorizzazione con specifica concernente l'organizzazione dell'attività in conto proprio e/o terzi e la durata per cui è avanzata la richiesta rapportata al programma operativo di cui al n. 5 dell'art. 4 del presente regolamento ...";

c) "indicazione delle quote di capitale effettivamente versato";

d) "dichiarazione che la società è regolarmente costituita e non versa in stato di liquidazione, fallimento, amministrazione controllata, concordato preventivo o altra procedura equipollente e che nessuna di dette situazioni si è verificata nel triennio precedente ...";

e) "dichiarazione attestante il fatturato riferito all'attività di impresa portuale ..."

f) "dichiarazione di autorizzazione al trattamento dei dati personali ...".
In virtù del successivo art. 4 del medesimo regolamento alla domanda devono essere allegati:
1) "documentazione relativa all'idoneità personale e professionale all'esercizio delle attività di imprenditore portuale (specificamente elencata) ...";
2) "certificazione relativa alla capacità tecnica ...";
3) "certificazione relativa alla capacità organizzativa ...";
4) "certificazione relativa alla capacità finanziaria ...";
5) "programma operativo ...";
6) "organigramma dei dipendenti ...";
7) "contratto assicurativo ...";
8) "dichiarazione attestante l'avvenuta iscrizione presso le sedi provinciali INPS e INAIL e l'avvenuto regolare versamento dei contributi e del premio prescritti ..."
9) "piano della sicurezza ...";
10) "dichiarazione concernente l'impegno a costituire ... apposita garanzia mediante fideiussione ...";
11) "tariffario delle prestazioni ...";
12) ulteriore documentazione "in caso di movimentazione di merci alla rinfusa ...".

Orbene, la ricorrente si è limitata a presentare un'istanza assolutamente generica nella quale, in particolare, non era specificato né l'anno (o gli anni), né le operazioni portuali a cui la richiesta si riferiva. L'istanza era, inoltre, priva di tutta la documentazione indicata nel riportato art. 4 del "regolamento per l'esercizio delle operazioni portuali e dei servizi specialistici nei porti di Olbia e Golfo Aranci", essendo stata corredata unicamente da un documento, denominato prospetto Cerved contenente, soltanto, indicazioni varie sulla società istante.

Nel descritto contesto l'istanza, non poteva trovare accoglimento né con riferimento all'anno 2009, né con riguardo all'anno successivo.

In relazione al primo, la richiesta risultava tardiva e, comunque, come emerge dalla documentazione depositata in giudizio, il contingente fissato per il detto anno (tre autorizzazioni), al momento della presentazione della domanda, era già esaurito.

Relativamente al secondo, nessun elemento dell'istanza consentiva di ritenere che la richiesta si riferisse all'anno 2010, mentre in base al menzionato art. 3 del "regolamento per l'esercizio delle operazioni portuali e dei servizi specialistici nei porti di Olbia e Golfo Aranci", era onere del richiedente fornire siffatta specificazione. La domanda, risultava inoltre, assolutamente incompleta in quanto priva di tutta la documentazione necessaria, in base alla ricordata normativa regolamentare, per consentire all'amministrazione di esprimersi su di essa.

Alla luce delle esposte considerazioni l'atto impugnato non avrebbe potuto avere, nel caso di specie, differente contenuto.

E com'è noto, quando il provvedimento conclusivo di un procedimento non possa avere contenuti diversi da quelli in concreto assunti, la mancata comunicazione del preavviso di rigetto, non ne consente l'annullamento in sede giurisdizionale, trovando applicazione il disposto dell'art. 21 octies, comma 2, della L 7/8/1990 n. 241 e succ. mod. ed int. (cfr., fra le tante, Cons. Stato, IV Sez., 13/3/2008 n°1098).

Conformemente a quanto richiesto dal ricorrente con la memoria difensiva depositata in giudizio in data 9/10/2009, l'esame del secondo motivo va limitato alle censure dirette contro il provvedimento di contingentamento delle autorizzazioni rilasciabili nel porto di Porto Torres adottato dalla competente Autorità Portuale (deliberazione 25/11/2008 n°27).

Sul punto va preliminarmente osservato che la difesa erariale ha eccepito l'inammissibilità del motivo e quindi dell'impugnazione del detto provvedimento, sul rilievo che il medesimo non sarebbe stato espressamente fatto oggetto di gravame, che, comunque, le censure risultavano dedotte solo in modo ipotetico, e che, in ogni caso, il contraddittorio avrebbe dovuto essere esteso anche a coloro che avevano ottenuto l'autorizzazione negata alla ricorrente.

Dall'esame dell'eccezione, peraltro, si può prescindere non essendo il motivo meritevole di accoglimento.

La doglianza diretta a dedurre il difetto di motivazione dell'atto è infondata, atteso che dal medesimo (che fa riferimento alla proposta della Commissione Consultiva Locale del 13/11/2008) emergono le ragioni della scelta operata.

La ricorrente, alla luce delle acquisizioni al riguardo, ha articolato la detta censura con profili ulteriori nella ricordata memoria difensiva, ma non essendo stata quest'ultima notificata alle controparti, le nuove prospettazioni in essa contenute non possono essere prese in considerazione.

Manifestamente infondata risulta, poi, la dedotta questione di costituzionalità dell'art. 16, comma 7, della L. 28/1/1994 n. 84, formalmente sollevata in riferimento ai parametri di cui agli artt. 3, 41 e 117, commi 1 e 2, lett. e), ma in concreto argomentata soltanto con riguardo alla violazione della libertà di iniziativa economica privata ed alla tutela della concorrenza.

In particolare si afferma che il potere di fissare il numero massimo di autorizzazioni rilasciabili "in relazione alle esigenze di funzionalità del porto e del traffico assicurando comunque il massimo della concorrenza nel settore", attribuito all'Autorità Portuale dalla ricordata norma ordinaria, sarebbe lesivo della libertà di iniziativa economica. Ciò in quanto le limitazioni contemplate dalla norma costituzionale potrebbero intervenire solo laddove dettate dall'esigenza di salvaguardare altri valori costituzionali di pari livello.

Le conclusioni della ricorrente non possono essere condivise.

Il comma 3 dell'invocato art. 41 cost. prevede, infatti, esplicitamente che la "legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali".

Ammette, quindi, che l'iniziativa economica privata possa subire limitazioni dirette al perseguimento di "fini sociali", che, se non incongrue né irragionevoli, devono ritenersi compatibili con il dettato costituzionale, rientrando la loro concreta determinazione nella discrezionalità del legislatore ordinario. E quest'ultima si estende certamente alla possibilità di ipotizzare, in un certo settore, la presenza di un numero massimo di operatori.

Contrariamente, poi, a quanto la ricorrente sostiene il contingentamento delle autorizzazioni previsto dall'art. 16, comma 7, della L. n. 84/1994, non è né incongruo, nè irragionevole, ma risponde, anzi, all'esigenza di una corretta programmazione e organizzazione delle attività imprenditoriali esercitabili nell'ambito portuale, che, come è noto, è un contesto spaziale e funzionale ristretto.

In conformità a quanto dichiarato dalla ricorrente nella memoria difensiva depositata in giudizio, il Collegio dà atto della sopravvenuta carenza di interesse all'esame del quarto motivo di gravame.

In definitiva il ricorso va respinto.

Spese ed onorari di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidati come in dispositivo, nei confronti dell'Autorità Portuale, mentre possono essere compensati nei riguardi del Ministero.
P.Q.M.
P.Q.M.

Rigetta il ricorso in epigrafe.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore dell'Autorità Portuale di Olbia e Golfo Aranci, liquidandole forfettariamente in complessivi € 5.000/00 (cinquemila). Compensa le suddette spese nei riguardi del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del 21/10/2009 con l'intervento dei Magistrati:
Paolo Numerico, Presidente
Alessandro Maggio, Consigliere, Estensore
Grazia Flaim, Consigliere

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/11/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO