 I giudici della sede di Lecce del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, con sentenza che pubblichiamo di seguito, hanno annullato gli atti di nomina di Hercules Haralambides a presidente dell'Autorità Portuale di Brindisi accogliendo il ricorso presentato da Calogero Casilli, ingegnere brindisino a suo tempo designato alla carica di presidente dell'ente portuale cittadino nelle terne presentate dalla Provincia e della Camera di Commercio.-
- La decisione è basata sulla cittadinanza di Haralambides, che è di nazionalità greca: nel pronunciamento, infatti, i giudici spiegano che «si deve ritenere che la cittadinanza italiana sia un requisito indispensabile per accedere alla carica di presidente dell'Autorità Portuale».
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- Haralambides era stato nominato presidente della Port Authority un anno fa (
 del 7 giugno 2011). In precedenza Casilli aveva già presentato un ricorso al TAR contestando ad Haralambides di non aver padronanza della lingua italiana, ricorso che però era stato però respinto. -
- REPUBBLICA ITALIANA
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IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
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- Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
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Lecce - Sezione Prima
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- ha pronunciato la presente
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- SENTENZA
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- sul ricorso numero di registro generale 1452 del 2011, proposto da:
- Calogero Casilli, rappresentato e difeso dagli avv. Romeo Russo, Alessandra Menduni, Fabio Patarnello, Luigi Mariano, con domicilio eletto presso Romeo Russo in Lecce, via T. Tasso, 45;
- contro
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- Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale Stato, domiciliata in Lecce, via F.Rubichi 23; Autorità Portuale di Brindisi, rappresentata e difesa dagli avv. Angelo Vantaggiato, Giuseppe M. Giacomini, Roberto Damonte; Regione Puglia, Provincia di Brindisi, Comune di Brindisi, Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura di Brindisi;
- nei confronti di
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- Iraklis Haralambidis, rappresentato e difeso dagli avv. Giuseppe M. Giacomini, Angelo Vantaggiato, Giorgia Scuras, con domicilio eletto presso Angelo Vantaggiato in Lecce, via Zanardelli 7;
- per l'annullamento
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- - del decreto del 7 giugno 2011 del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti con il quale è stato nominato presidente dell'Autorità portuale di Brindisi il prof. Hercules Haralambides;
- e comunque di ogni altro atto presupposto, preordinato, connesso o consequenziale e tra essi i seguenti atti:
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- - nota del 12/01/2011 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti prot. 0015455-18/04/2011-uscita;
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- - nota del 11/05/2011 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
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- - nota del presidente della Regione Puglia ADO 021 del 29/04/2011-0005338;
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- - parere della IX commissione trasporti della Camera dei deputati nella seduta del 25/05/2011;
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- - parere della IX commissione trasporti della Camera dei deputati nella seduta del 31/05/2011;
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- - parere dell'VIII commissione permanente lavori pubblici e comunicazioni del Senato del 1 giugno 2011.
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- Visti il ricorso e i relativi allegati;
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- Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di Autorità Portuale di Brindisi e di Hercules ( Iraklis ) Haralambides;
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- Viste le memorie difensive;
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- Visti tutti gli atti della causa;
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- Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 maggio 2012 il dott. Claudia Lattanzi e uditi per le parti i difensori Patarnello Fabio, anche in sostituzione di Russo Romeo e Mariano Luigi, Menduni Alessandra, Musio Fernando, Damonte Roberto, anche in sostituzione di Scuras Giorgia, Vantaggiato Angelo, Giacomini Giuseppe.;
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- Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
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- FATTO e DIRITTO
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- I - Casilli Calogero impugna il decreto in data 7 giugno 2011 con quale il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti ha nominato Presidente dell'Autorità Portuale di Brindisi il Prof. Hercules ( Iraklis ) Haralambides;impugna altresì gli atti presupposti.
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- Deduce i seguenti motivi:
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- violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione degli artt.1, lett.a) e b), 2 lett. a) del D.P.C.M. 7 febbraio 1994 n.174;dell'art. 6, comma1, lett. a)b)c), commi 2, 3 e 4 e degli artt.12 e 18 della L. n.84/1994;dell'art. 38, commi 1 e 2, del d.lgs. n.165 del 2001;dell'art. 3, comma 26, del d.lgs. n.163 del 2006;dell'art. 48 del Trattato 25 marzo 1957;dell'art. 1, comma 993, della L. n.296 del 2006;eccesso di potere, manifesta ingiustizia, contraddittorietà, illogicità, incongruità della motivazione.
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- Conclude per l'annullamento, previa sospensione, degli atti impugnati.
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- Si costituiscono in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, l'Autorità Portuale di Brindisi e il Prof. Hercules ( Iraklis ) Haralambides contestando l'interesse al ricorso e la fondatezza delle censure sollevate.
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- Con ordinanza n.751 del 2011 è stata respinta l'istanza cautelare.
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- All'udienza del 24 maggio 2012 la causa è stata ritenuta per la decisione.
- II – A – Preliminarmente vanno affrontate le eccezioni di rito.
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- L'art. 8, primo comma, della legge n.84 del 1994 recita : “Il presidente è nominato, previa intesa con la regione interessata, con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, nell'ambito di una terna di esperti di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell'economia dei trasporti e portuale designati rispettivamente dalla provincia, dai comuni e dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, la cui competenza territoriale coincide, in tutto o in parte, con la circoscrizione di cui all'articolo 6, comma 7.”
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- La legittimazione del ricorrente è indubbia atteso che lo stesso ha partecipato al procedimento finalizzato alla nomina del Presidente dell'Autorità portuale di Brindisi essendo stato incluso nella terna di nomi indicati dalla Provincia di Brindisi ed essendo stato designato dalla Camera di commercio di Brindisi.
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- L'aver omesso l'impugnativa dell'atto col quale il Comune di Brindisi ha concluso la selezione dallo stesso indetta, designando il prof. Haralambides, non incide sulla consistenza della posizione giuridica vantata dal ricorrente, dato che la legge prevede tre soggetti o gruppi di soggetti investiti del potere di designare i candidati ( uno per ogni soggetto o gruppo di soggetti) e il Comune di Brindisi è solo uno di questi soggetti.
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- Deve, infine, escludersi la sottrazione della vicenda allo scrutinio del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 7, primo comma secondo periodo, c.p.a.
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- Nella specie, a prescindere dai dubbi in ordine alla possibilità che un Ministro della Repubblica, cioè uno dei membri del Governo, possa adottare un atto che attenga all'organizzazione politica (ipotesi che il codice del processo amministrativo riconnette al Governo nella sua unità ), il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti ha adottato un provvedimento che attiene ad uno fra i molteplici fini dello Stato e quindi non rientra nell'ambito dell'organizzazione generale, cioè politica, attenendo invece all'ambito amministrativo, seppure al più elevato livello
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- B – Nel merito il ricorso è fondato.
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- a a - Il primo nodo da sciogliere è relativo alla natura giuridica dell'Autorità portuale.
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- Secondo l'art. 6, secondo comma, della legge n.84 del 1994 “L'autorità portuale ha personalità giuridica di diritto pubblico ed è dotata di autonomia amministrativa salvo quanto disposto dall'articolo 12, nonché di bilancio e finanziaria nei limiti previsti dalla presente legge. Ad essa non si applicano le disposizioni di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70, e successive modificazioni, nonché le disposizioni di cui al decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni, fatta eccezione per quanto specificamente previsto dal comma 2 dell'articolo 23 della presente legge “ ( che concerne il personale delle organizzazioni portuali ).
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- Altra fonte normativa è l'art. 1, comma 993, della legge n.296 del 2006, secondo il quale “Gli atti di concessione demaniale rilasciati dalle autorità portuali, in ragione della natura giuridica di enti pubblici non economici delle autorità medesime, restano assoggettati alla sola imposta proporzionale di registro ed i relativi canoni non costituiscono corrispettivi imponibili ai fini dell'imposta sul valore aggiunto.”
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- Quanto alle interpretazioni giurisprudenziali della natura giuridica dell'Autorità portuale si rammentano le pronunce della Corte di Cassazione n. 13729 del 2000 e n.12232 del 2004, la sentenza della C.G.A.R.S. 16 febbraio 2011 n.134; per la sua ampiezza, il parere della III Sezione del Consiglio di Stato 25 luglio 2008 n.2361.
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- Le pronunce della Corte di Cassazione ( la prima delle quali riguarda proprio l'Autorità portuale di Brindisi ) affermano la natura di ente pubblico economico con specifico riferimento alla disciplina privatistica del rapporto di lavoro, la pronuncia del Consiglio di Giustizia amministrativa privilegia il dato letterale dell'art. 1, comma 993, della legge n.296 del 2006.
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- Il parere del Consiglio di Stato si fonda sull'analisi delle funzioni svolte dall'ente.
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- Non può essere che questo l'approccio alla questione, dato che l'art. 6, secondo comma, della legge n.84 del 1994 sottrae l'Autorità portuale alla disciplina del d.lgs. n. 29 del 1993 ( ora d.lgs. n.165 del 2001 ), che riguarda anche gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali.
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- L'art. 1, comma 993, della legge n. 296 del 2006 definisce, invece, espressamente l'Autorità portuale come ente pubblico economico.
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- L'una e l'altra definizione attengono a specifici profili dell'azione dell'Autorità :l'una riguarda il rapporto di lavoro, l'altra il regime fiscale.
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- Nella specie si tratta della preposizione di un soggetto al vertice dell'organizzazione dell'ente, sicché si deve fare riferimento al complesso delle funzioni da questo svolte, al fine di definirne la collocazione nell'ordinamento, ferme restando talune specificità normativamente disciplinate.
- b b – In base all'art. 6, primo comma, della legge n.84 del 1994 l'Autorità svolge i seguenti compiti :
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- “a) indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo delle operazioni portuali di cui all'articolo 16, comma 1, e delle altre attività commerciali ed industriali esercitate nei porti, con poteri di regolamentazione e di ordinanza, anche in riferimento alla sicurezza rispetto a rischi di incidenti connessi a tali attività ed alle condizioni di igiene del lavoro in attuazione dell'articolo 24 ;
- b) manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni nell'ambito portuale, ivi compresa quella per il mantenimento dei fondali, previa convenzione con il Ministero dei lavori pubblici che preveda l'utilizzazione dei fondi all'uopo disponibili sullo stato di previsione della medesima amministrazione ;
- c) affidamento e controllo delle attività dirette alla fornitura a titolo oneroso agli utenti portuali di servizi di interesse generale, non coincidenti né strettamente connessi alle operazioni portuali di cui all'articolo 16, comma 1, individuati con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, da emanarsi entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge .”
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- L'ampiezza dei compiti dell'Autorità è meglio intellegibile, tuttavia, dalla elencazione dei compiti affidati al Presidente della stessa dal successivo art.8, terzo comma, che recita:
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- “Il presidente dell'autorità portuale:
- a) presiede il comitato portuale;
- b) sottopone al comitato portuale, per l'approvazione, il piano operativo triennale;
- c) sottopone al comitato portuale, per l'adozione, il piano regolatore portuale;
- d) sottopone al comitato portuale gli schemi di delibere riguardanti il bilancio preventivo e le relative variazioni, il conto consuntivo e il trattamento del segretario generale, nonché il recepimento degli accordi contrattuali relativi al personale della segreteria tecnico-operativa;
- e) propone al comitato portuale gli schemi di delibere riguardanti le concessioni di cui all'articolo 6, comma 5;
- f) provvede al coordinamento delle attività svolte nel porto dalle pubbliche amministrazioni, nonché al coordinamento e al controllo delle attività soggette ad autorizzazione e concessione, e dei servizi portuali;
- g) ( lettera abrogata dall'art. 2, d.l. 21 ottobre 1996, n. 535, conv. in l. 23 dicembre 1996, n. 647 );
- h) amministra le aree e i beni del demanio marittimo compresi nell'ambito della circoscrizione territoriale di cui all'articolo 6, comma 7, sulla base delle disposizioni di legge in materia, esercitando, sentito il comitato portuale, le attribuzioni stabilite negli articoli da 36 a 55 e 68 del codice della navigazione e nelle relative norme di attuazione ;
- i) esercita le competenze attribuite all'autorità portuale dagli articoli 16 e 18 e rilascia, sentito il comitato portuale, le autorizzazioni e le concessioni di cui agli stessi articoli quando queste abbiano durata non superiore a quattro anni, determinando l'ammontare dei relativi canoni, nel rispetto delle disposizioni contenute nei decreti del Ministro dei trasporti e della navigazione di cui, rispettivamente, all'articolo 16, comma 4, e all'articolo 18, commi1e 3;
- l) promuove l'istituzione dell'associazione del lavoro portuale di cui all'articolo 17;
- m) assicura la navigabilità nell'ambito portuale e provvede al mantenimento ed approfondimento dei fondali, fermo restando quanto disposto dall'articolo 5, commi 8 e 9. Ai fini degli interventi di escavazione e manutenzione dei fondali può indire, assumendone la presidenza, una conferenza di servizi con le amministrazioni interessate da concludersi nel termine di sessanta giorni. Nei casi indifferibili di necessita` ed urgenza può adottare provvedimenti di carattere coattivo. Resta fermo quanto previsto all'articolo 5, commi 11-bis e seguenti, ove applicabili .
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- n) esercita i compiti di proposta in materia di delimitazione delle zone franche, sentite l'autorità marittima e le amministrazioni locali interessate;
- n-bis) esercita ogni altra competenza che non sia attribuita dalla presente legge agli altri organi dell'autorità portuale .”
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- Tutte queste sono competenze di natura prettamente pubblicistica (come predisporre il piano regolatore portuale e il piano operativo triennale e sottoporli al Comitato portuale o assicurare la navigabilità ), volte indirettamente o direttamente a migliorare, promuovere l'inserimento della struttura nel mercato.
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- La separazione fra la promozione del mercato e la partecipazione allo stesso in regime di parità con altri operatori è affermata a chiare lettere dall'art. 6, sesto comma, che recita : “Le autorità portuali non possono esercitare, né direttamente né tramite la partecipazione di società, operazioni portuali ed attività ad esse strettamente connesse. Le autorità portuali possono costituire ovvero partecipare a società esercenti attività accessorie o strumentali rispetto ai compiti istituzionali affidati alle autorità medesime, anche ai fini della promozione e dello sviluppo dell'intermodalità, della logistica e delle reti trasportistiche .”
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- La partecipazione diretta al mercato ( seppure in una posizione privilegiata ), cioè la connotazione essenziale dell'ente pubblico economico ( entità peraltro superata nell'evoluzione successiva dell'ordinamento che, nel settore del servizi pubblici, privilegia le società per azioni ), si esprime solo nell'ipotesi di cui all'art. 23, quinto comma, della legge n.84 del 1994, secondo il quale : “Le autorità portuali istituite nei porti in cui le organizzazioni portuali svolgevano i servizi di interesse generale di cui all'articolo 6, comma 1, lettera c), possono continuare a svolgere in tutto o in parte tali servizi, escluse le operazioni portuali, utilizzando fino ad esaurimento degli esuberi il personale di cui al comma 2 del presente articolo, promuovendo anche la costituzione di una o più società tra le imprese operanti nel porto, riservandosi una partecipazione comunque non maggioritaria “.
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- E ‘ questa, però, un'ipotesi di inserimento nel mercato che, per il carattere di eventualità e ancor più per la marginalità rispetto al complesso dei poteri esercitati e delle attività svolte, non è idonea a definire la collocazione – necessariamente unitaria – dell'Autorità portuale nell'ordinamento.
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- Si può, pertanto, concludere nel senso che l'Autorità portuale, per la assoluta prevalenza dei compiti pubblicistici affidatile dalla legge e per le modalità con le quali li persegue, è un ente pubblico non economico.
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- c c - L'art. 51, primo e secondo comma, della Costituzione recita :” Tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini .
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- La legge può, per l'ammissione ai pubblici uffici e alle cariche elettive, parificare ai cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica.”
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- Il potere attribuito alla legge di parificare ai cittadini “gli italiani non appartenenti alla Repubblica” esplicita che il Costituente ha inteso non legittimare i cittadini ad accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive, ma consentire solo agli stessi tale accesso.
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- Posto che tutti gli uffici pubblici non sono su un piano di parità fra di loro e con le cariche elettive e che il dettato costituzionale si riferisce agli uffici pubblici che comportano l'esercizio di poteri di più elevato contenuto, l'art. 37 del d.lgs. n.29 ha previsto l'accesso ai pubblici uffici dei cittadini membri dell'Unione Europea ed ha rimesso ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri l'individuazione dei posti e delle funzioni per le quali non può prescindersi dal possesso della cittadinanza italiana.
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- La sottrazione delle Autorità portuali alla disciplina del d.lgs. n.29 del 1993 non esclude, quindi, la necessità del possesso della cittadinanza italiana per il Presidente dell'Autorità portuale, se tale funzione comporta la scelta di fini di rilievo collettivo e delle modalità per perseguire gli stessi, necessità che trova la sua giustificazione nell'art. 51 della Costituzione.
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- Che i poteri attribuiti al Presidente dell'Autorità portuale riguardino interessi della collettività nella fase della individuazione degli stessi e delle vie per raggiungerli, cioè poteri pubblici nella loro più elevata declinazione nell'ambito dell'amministrazione non sembra che possa essere posto in dubbio.
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- Parimenti si deve escludere che il principio affermato dall'art. 51 della Costituzione, per di più nel contenuto risultante dal temperamento apportato dall'art. 37 del d.lgs. n.29 del 1993 e dal D.P.C.M. 7 febbraio 1994 n.174, confligga con i principi della Comunità ( prima ) e dell'Unione Europea (dopo ).
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- L'art. 48 del trattato istitutivo, nel disciplinare la libera circolazione dei lavoratori, nel quarto comma stabilisce infatti che :“ Le disposizioni del presente articolo non sono applicabili agli impieghi nella pubblica amministrazione “.
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- In conclusione, si deve ritenere che la cittadinanza italiana sia un requisito indispensabile per accedere alla carica di Presidente dell'Autorità portuale.
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- A quanto sopra consegue l'accoglimento del ricorso.
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- Sussistono valide ragioni per disporre la compensazione delle spese.
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- P.Q.M.
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- Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima
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- definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto annulla gli atti impugnati
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- Spese compensate.
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- Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
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- Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 24 maggio 2012 e 21 giugno 2012 con l'intervento dei magistrati:
- Antonio Cavallari, Presidente, Estensore
- Patrizia Moro, Consigliere
- Claudia Lattanzi, Referendario
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- IL PRESIDENTE, ESTENSORE
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- DEPOSITATA IN SEGRETERIA
- Il 26/06/2012
- IL SEGRETARIO
- (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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