 Con sentenza odierna, che pubblichiamo di seguito, il Tribunale
dell'Unione Europea ha confermato che le Autorità di Sistema
Portuale italiane non devono essere esentate dal versamento
dell'imposta sul reddito delle società (Ires), eccezion fatta
per l'attività degli enti portuali di rilascio di
autorizzazioni dietro corrispettivo per le operazioni portuali di
cui all'articolo 16 della legge n. 84 del 1994, attività che
- hanno rilevato i giudici - «sembrano corrispondere a una
funzione di controllo, consistente nel verificare che le imprese
interessate possano fornire le operazioni portuali che propongono in
conformità con i requisiti di legge. Lo svolgimento di tali
compiti - osserva la sentenza - è, in linea di principio, una
prerogativa dei pubblici poteri di natura non economica».
Relativamente alle attività di aggiudicazione di
concessioni di aree demaniali, la sentenza specifica che «deve
essere respinto l'argomento delle ricorrenti e dell'interveniente,
secondo cui la concessione di accesso ai porti e l'aggiudicazione di
concessioni di aree demaniali e di banchine non costituirebbero
servizi forniti su un determinato mercato». Inoltre «
l'influenza delle AdSP sull'importo dei canoni di concessione e dei
canoni portuali tende a confermare la natura economica delle
prestazioni che esse forniscono in contropartita del pagamento di
tali canoni».
Il pronunciamento del Tribunale dell'UE è relativo al
ricorso presentato dall'Autorità di Sistema Portuale del Mar
Ligure Occidentale e da altre ricorrenti sostenute dall'Associazione
dei Porti Italiani contro la Commissione Europea, che tre anni fa
aveva esortato le istituzioni italiane a rimuovere l'esenzione
dall'Ires per le authority portuali nazionali
(
del 4
dicembre 2020).
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Decima Sezione ampliata)
20 dicembre 2023 (*)
«Aiuti di Stato - Tassazione delle autorità
portuali in Italia - Esenzione dell'imposta sul reddito delle
società - Decisione che dichiara l'aiuto incompatibile con il
mercato interno - Aiuto esistente - Nozione di “impresa”
- Nozione di “attività economica” - Vantaggio -
Selettività - Distorsione della concorrenza - Pregiudizio per
gli scambi tra Stati membri - Parità di trattamento»
Nella causa T-166/21,
Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale,
con sede in Genova (Italia), e le altre ricorrenti i cui nomi
figurano in allegato(1), rappresentate da F. Munari, I. Perego, G.M.
Roberti e S. Zunarelli, avvocati,
ricorrenti,
sostenute da
Associazione Porti Italiani (Assoporti), con sede in Roma (Italia),
rappresentata da F. Munari, I. Perego, G.M. Roberti e S. Zunarelli,
avvocati,
interveniente,
contro
Commissione europea, rappresentata da B. Stromsky e F. Tomat, in
qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Decima Sezione ampliata),
composto da S. Papasavvas, presidente, O. Porchia, L. Madise, P.
Nihoul, e S. Verschuur (relatore), giudici,
cancelliere: P. Nuñez Ruiz, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento,
in seguito all'udienza del 19 aprile 2023,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
|
1 |
Con il loro ricorso ai sensi dell'articolo 263 TFUE l'Autorità
di sistema portuale del Mar Ligure occidentale (Italia) e le altre
ricorrenti i cui nomi figurano in allegato, ricorrenti, chiedono
l'annullamento della decisione (UE) 2021/1757 della Commissione,
del 4 dicembre 2020, relativa al regime di aiuti SA.38399 - 2019/C
(ex 2018/E) cui l'Italia ha dato esecuzione - Tassazione dei porti
in Italia (GU 2021, L 354, pag. 1; in prosieguo: la «decisione
impugnata»). |
- Contesto normativo
-
|
Sulla legislazione italiana relativa all'amministrazione
dei porti italiani |
|
2 |
L'articolo 28 del codice della navigazione dispone che il lido,
la spiaggia, i porti e le rade, che appartengono allo Stato ai
sensi dell'articolo 822 del codice civile, fanno parte del demanio
marittimo. |
|
3 |
La legge del 28 gennaio 1994, n. 84 - Riordino della
legislazione in materia portuale (Supplemento ordinario alla GURI
n. 28, del 4 febbraio 1994; in prosieguo: la «legge n.
84/94»), disciplina le attività portuali nonché
i compiti e le funzioni delle autorità di sistema portuale
(in prosieguo: le «AdSP»). |
|
4 |
Le AdSP sono organismi pubblici non economici dotati di
personalità giuridica che amministrano uno o più
porti di rilevanza nazionale o internazionale in Italia. La legge
n. 84/94 istituisce sedici AdSP in cui rientrano i 57 principali
porti in Italia (in particolare, Trieste, Genova, Livorno,
Cagliari e Gioia Tauro). |
|
5 |
L'articolo 6, comma 4, lettera a), della legge n. 84/94 dispone
che le AdSP sono incaricate dell'amministrazione esclusiva delle
aree e dei beni del demanio marittimo della loro circoscrizione. |
|
6 |
Ai sensi dell'articolo 6, comma 5, della legge n. 84/94, le
AdSP sono soggette a una normativa speciale e godono di autonomia
amministrativa, organizzativa, regolamentare, di bilancio e
finanziaria. I commi 7, 8 e 9 di detto articolo dispongono,
rispettivamente, che le AdSP sono sottoposte all'indirizzo e alla
vigilanza del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti
italiano, che la loro gestione contabile e finanziaria è
disciplinata da un decreto approvato da tale ministro, di concerto
con il Ministro dell'Economia e delle Finanze italiano, e che la
loro gestione finanziaria è soggetta al controllo della
Corte dei conti (Italia). |
|
7 |
Conformemente all'articolo 6, comma 4, della legge n. 84/94, le
AdSP svolgono una pluralità di compiti, tra cui
l'indirizzo, la programmazione, il coordinamento, la regolazione e
il controllo delle operazioni portuali quali il carico, lo
scarico, il trasbordo, il deposito e il movimento in genere delle
merci e di ogni altro materiale, svolti nell'ambito portuale (in
prosieguo: le «operazioni portuali»). |
|
8 |
L'articolo 6, comma 11, della legge n. 84/94 dispone che le
AdSP non possono svolgere, né direttamente né
tramite società partecipate, operazioni portuali e attività
ad esse strettamente connesse. |
|
9 |
Ai sensi dell'articolo 16, comma 2, della legge n. 84/94, le
AdSP disciplinano e vigilano sull'espletamento delle operazioni
portuali da parte di terzi, ossia delle imprese, nonché
sull'applicazione delle tariffe rese pubbliche da ciascuna
impresa. Su questi aspetti, le AdSP riferiscono periodicamente al
Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti. |
|
10 |
Ai sensi dell'articolo 16, commi 3 e 4, della legge n. 84/94,
le AdSP sono incaricate del rilascio delle autorizzazioni per lo
svolgimento delle operazioni portuali all'interno dei porti che
esse gestiscono. Tali autorizzazioni sono rilasciate alle imprese
che soddisfano le condizioni stabilite con decreto dal Ministro
delle Infrastrutture e dei Trasporti. Le imprese autorizzate a
svolgere operazioni portuali sono iscritte in registri tenuti
dalle AdSP e sono soggette al pagamento di un canone annuo e alla
prestazione di una cauzione. |
|
11 |
In aggiunta, ai sensi dell'articolo 36 del codice della
navigazione, le AdSP possono rilasciare alle imprese concessioni
per l'occupazione e l'uso dei beni demaniali per un determinato
periodo di tempo. Tali concessioni riguardano aree demaniali e le
banchine comprese nell'ambito portuale (ad esempio, l'affitto a
imprese terze di terreni e di infrastrutture portuali). |
|
12 |
L'articolo 37 del suddetto codice prevede, inoltre, che, in
caso di più domande di concessione, venga preferito il
richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione
della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso
che risponda a un più rilevante interesse pubblico. |
|
13 |
Le AdSP dispongono di diverse risorse finanziarie, tra cui:
-
le tasse di ancoraggio e le tasse sulle merci sbarcate e imbarcate
pagate da navi come contropartita per la concessione di accesso ai
porti (in prosieguo: i «canoni portuali»);
- i
proventi riscossi come contropartita per la concessione di
autorizzazioni per le operazioni portuali (in prosieguo: i «canoni
di autorizzazione»);
- i canoni riscossi come
contropartita per l'aggiudicazione di concessioni di aree
demaniali e di banchine (in prosieguo: i «canoni di
concessione»). |
|
14 |
A copertura dei costi sostenuti per le opere da esse stesse
realizzate, le AdSP, conformemente all'articolo 5, comma 8, della
legge n. 84/94, possono aumentare i canoni di concessione o i
canoni portuali, imponendo soprattasse a carico delle merci
imbarcate o sbarcate. |
|
15 |
Peraltro, l'articolo 13, comma 1, lettere d) ed e), della legge
n. 84/94 prevede che le AdSP ricevano contributi dalle regioni,
dagli enti locali e da altri enti e organismi pubblici nonché
entrate diverse. |
|
Sulla legislazione italiana relativa all'imposta sul
reddito delle società |
|
16 |
Il titolo II del decreto del Presidente della Repubblica del 22
dicembre 1986, n. 917 - Approvazione del testo unico delle imposte
sui redditi (Supplemento ordinario alla GURI n. 302, del 31
dicembre 1986; in prosieguo il «TUIR»), contiene le
norme applicabili in materia di imposta sul reddito delle società
(in prosieguo: l'«IRES»). |
|
17 |
L'articolo 73, comma 1, TUIR prevede che siano soggetti
all'IRES:
«a) le società per azioni e in
accomandita per azioni, le società a responsabilità
limitata, le società cooperative e le società di
mutua assicurazione, le società europee (…) e le
società cooperative europee (…) residenti nel
territorio dello Stato;
b) gli enti pubblici e privati diversi
dalle società, (…) residenti nel territorio dello
Stato, che hanno per oggetto esclusivo o principale l'esercizio di
attività commerciali;
c) gli enti pubblici e privati
diversi dalle società, (…) che non hanno per oggetto
esclusivo o principale l'esercizio di attività commerciale
(…), residenti nel territorio dello Stato;
d) le società
e gli enti di ogni tipo, (…) con o senza personalità
giuridica, non residenti nel territorio dello Stato». |
|
18 |
L'articolo 74, comma 1, TUIR esenta dall'IRES una molteplicità
di enti statali ed enti pubblici, come gli organi e le
amministrazioni dello Stato, compresi quelli ad ordinamento
autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità
montane e gli enti gestori di «demanio collettivo». |
|
19 |
L'articolo 74, comma 2, lettera a), TUIR stabilisce che le
attività statali non costituiscono attività
commerciali. |
|
20 |
Le autorità italiane hanno ritenuto che le AdSP
costituissero enti gestori del demanio collettivo ai sensi
dell'articolo 74, comma 1, TUIR e hanno ritenuto che esse
svolgessero esclusivamente attività statali e, quindi, non
economiche. Su questa base esse hanno esentato le AdSP dall'IRES
(in prosieguo: l'«esenzione dall'IRES»). |
|
|
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Fatti |
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Procedimento amministrativo |
|
21 |
Con lettera del 3 luglio 2013 la Commissione europea ha inviato
a tutti gli Stati membri un questionario dettagliato riguardante
l'imposta sulle società applicabile ai porti ed eventuali
altre forme di sostegno a favore di diversi tipi di investimenti
relativi ai porti o alla gestione dei porti. |
|
22 |
La Repubblica italiana ha risposto a detto questionario con
lettere del 12 settembre e del 1º ottobre 2013. Nel corso del
2014 e del 2017 la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni,
che sono state trasmesse dalle autorità italiane. |
|
23 |
Con lettera del 30 aprile 2018 la Commissione, a norma
dell'articolo 21 del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del
13 luglio 2015, recante modalità di applicazione
dell'articolo 108 [TFUE] (GU 2015, L 248, pag. 9), ha informato la
Repubblica italiana che essa considerava l'esenzione dall'IRES
come un regime di aiuti esistente, incompatibile con il mercato
interno, e l'ha invitata a presentare le sue osservazioni. |
|
24 |
Successivamente, nel corso del 2018 si sono svolte varie
riunioni tra la Commissione e la Repubblica italiana nonché
scambi di quesiti e risposte. |
|
25 |
L'8 gennaio 2019 la Commissione ha proposto alla Repubblica
italiana di adottare opportune misure ai sensi dell'articolo 22
del regolamento 2015/1589 per porre fine all'esonero dall'IRES
relativamente alle attività economiche delle AdSP e, di
conseguenza, per garantire che queste ultime fossero soggette
all'IRES allo stesso modo delle altre imprese. Inoltre, la
Commissione ha invitato le autorità italiane a informarla
per iscritto, entro un termine di due mesi dal ricevimento di
detta proposta, dell'accettazione delle misure proposte ai sensi
dell'articolo 23, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589. |
|
26 |
Il 7 marzo 2019 la Repubblica italiana ha respinto la proposta
della Commissione. |
|
27 |
Poiché le autorità italiane non hanno accettato
le opportune misure proposte la Commissione ha deciso, il 15
novembre 2019, di avviare il procedimento di cui all'articolo 108,
paragrafo 2, TFUE, in applicazione dell'articolo 23, paragrafo 2,
del regolamento 2015/1589. In tale contesto, la Commissione ha
invitato le Repubblica italiana e le parti interessate a
presentare le loro osservazioni. |
|
28 |
Le autorità italiane hanno trasmesso le loro
osservazioni alla Commissione con lettera del 4 febbraio 2020.
Successivamente, la Commissione ha anche ricevuto osservazioni da
varie parti interessate. |
|
29 |
Il procedimento di indagine formale si è concluso con
l'adozione della decisione impugnata. |
|
|
|
Decisione impugnata |
|
30 |
Nella decisione impugnata, in primo luogo, la Commissione
constata che le AdSP svolgono sia attività economiche che
attività non economiche. |
|
31 |
Più precisamente, la Commissione ritiene che tre
attività delle AdSP siano di natura economica (punti da 85
a 129 della decisione impugnata):
- la concessione di accesso
ai porti dietro remunerazione (vale a dire, le tasse di ancoraggio
e le tasse sulle merci sbarcate e imbarcate; in prosieguo: la
«concessione di accesso ai porti»);
- il rilascio
di autorizzazioni dietro corrispettivo per le operazioni portuali
di cui all'articolo 16 della legge n. 84/94 (in prosieguo: il
«rilascio di autorizzazioni per le operazioni portuali»);
-
l'aggiudicazione di concessioni dietro remunerazione per i terreni
e le infrastrutture portuali nelle aree demaniali e nelle banchine
comprese nell'ambito portuale e nelle circoscrizioni territoriali
(in prosieguo: l'«aggiudicazione di concessioni di aree
demaniali e di banchine»). |
|
32 |
In secondo luogo, la Commissione afferma che l'esenzione
dall'IRES dà luogo a una perdita di gettito fiscale
equivalente al consumo di risorse statali sotto forma di spesa
fiscale, il che costituisce un trasferimento di risorse statali
(punti da 130 a 134 della decisione impugnata). |
|
33 |
In terzo luogo, la Commissione sostiene che l'esenzione
dall'IRES costituisce un vantaggio rispetto ad altre imprese che
non beneficiano di una tale esenzione, pur svolgendo attività
economiche in Italia (punti da 135 a 138 della decisione
impugnata). |
|
34 |
In quarto luogo, la Commissione ritiene che l'esenzione
dall'IRES possa rafforzare la posizione concorrenziale delle AdSP,
nella misura in cui le AdSP possono competere tra loro e con altri
porti in Europa. Di conseguenza, detta esenzione è in grado
di incidere sugli scambi tra gli Stati membri e può falsare
la concorrenza (punti da 139 a 157 della decisione impugnata). |
|
35 |
In quinto luogo, la Commissione ritiene che la misura sia
selettiva. L'esenzione dall'IRES derogherebbe, senza alcuna valida
giustificazione, al principio del sistema italiano di tassazione
del reddito delle società in base al quale l'IRES si
applica a tutti i tipi di reddito conseguiti da società o
da enti pubblici o privati diversi dalle società che
svolgono attività economiche. Di conseguenza, le AdSP sono
favorite nei confronti delle altre società che esercitano
attività economiche in Italia (punti da 158 a 174 della
decisione impugnata). |
|
36 |
Per questi motivi, la Commissione conclude che l'esenzione
dall'IRES costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo
107, paragrafo 1, TFUE (punti 175 e 176 della decisione
impugnata). |
|
37 |
Infine, la Commissione constata che l'esenzione dall'IRES non
può essere dichiarata compatibile con il mercato interno in
base né all'articolo 93, né all'articolo 106,
paragrafo 2, né all'articolo 107, paragrafi 2 e 3, TFUE
(punti da 177 a 194 della decisione impugnata). |
|
38 |
Dato che il regime fiscale applicabile alle autorità
portuali italiane prima del 1958, vale a dire prima dell'entrata
in vigore del Trattato FUE, era identico all'esenzione dall'IRES e
che dette autorità portuali non sono mai state soggette né
all'IRES né all'imposta sulle società in vigore
prima dell'IRES, la Commissione ha concluso che si trattava di un
regime di aiuti esistente conformemente all'articolo 1, lettera
b), del regolamento 2015/1589 (punti da 195 a 198 della decisione
impugnata). Pertanto, la Commissione ha disposto la soppressione
dell'esenzione dall'IRES (articolo 2 della decisione impugnata). |
|
39 |
Il dispositivo della decisione impugnata è così
formulato:
«Articolo 1
L'esenzione dall'[IRES]
a favore delle [AdSP] costituisce un regime di aiuti esistente che
è incompatibile con il mercato interno.
Articolo
2
[La Repubblica italiana] sopprime l'esenzione dall'[IRES]
di cui all'articolo 1. La misura con la quale [la Repubblica
italiana] deve adempiere agli obblighi è adottata entro due
mesi dalla data di notifica della presente decisione. La misura in
questione si applica dall'inizio dell'esercizio fiscale successivo
all'adozione della misura e al più tardi nel 2022.
Articolo
3
[La Repubblica italiana] informa la Commissione, entro il
termine di due mesi a decorrere dalla data della notifica della
presente decisione, delle misure adottate per
conformarvisi.
Articolo 4
La Repubblica italiana è
destinataria della presente decisione». |
|
Conclusioni delle parti |
|
40 |
Le ricorrenti, sostenute dall'Associazione Porti Italiani
(Assoporti), interveniente nell'ambito della presente causa,
chiedono che il Tribunale voglia:
- annullare gli articoli 1,
2, 3 e 4 della decisione impugnata;
- condannare la Commissione
alle spese. |
|
41 |
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
- respingere
il ricorso in quanto infondato;
- condannare le ricorrenti alle
spese. |
|
In diritto |
|
42 |
A sostegno del loro ricorso le ricorrenti, sostenute
dall'interveniente, deducono quattro motivi. |
|
43 |
In primo luogo, la Commissione avrebbe violato gli articoli 107
e 296 TFUE qualificando le AdSP come imprese. In secondo luogo, la
Commissione avrebbe violato l'articolo 107 TFUE ritenendo che
l'esenzione dall'IRES desse luogo a un trasferimento di risorse
statali. In terzo luogo, la Commissione avrebbe violato l'articolo
107 TFUE ritenendo che l'esenzione dall'IRES conferisse un
vantaggio selettivo alle AdSP. In quarto luogo, la Commissione
avrebbe violato l'articolo 107 TFUE ritenendo che l'esenzione
dall'IRES potesse falsare la concorrenza e incidere sugli scambi
tra Stati membri. |
|
Sul primo motivo, vertente sulla violazione degli articoli 107
e 296 TFUE a causa della qualificazione delle AdSP come imprese |
|
44 |
Il primo motivo si suddivide in quattro parti. |
|
45 |
Nell'ambito della prima parte, le ricorrenti e l'interveniente
sostengono che la Commissione sarebbe incorsa in un errore di
valutazione quanto allo status giuridico delle AdSP
nell'ordinamento giuridico italiano. Con la seconda parte esse
contestano la natura economica delle attività portuali
delle AdSP e lamentano la violazione dei principi di parità
di trattamento, buon andamento dell'amministrazione e certezza del
diritto. Nell'ambito della terza parte esse si oppongono alla
valutazione effettuata della Commissione sulla natura dei canoni
portuali. Con la quarta parte esse invocano, in ordine successivo,
la violazione di diverse disposizioni dei Trattati nonché
un asserito sviamento di potere. |
|
46 |
Occorre respingere anzitutto l'argomento sollevato a più
riprese dalle ricorrenti nell'ambito del primo motivo, vertente
sul difetto di motivazione della decisione impugnata relativamente
alla qualificazione delle AdSP come imprese. |
|
47 |
Al riguardo occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza,
il motivo vertente sulla violazione dell'articolo 296 TFUE è
distinto da quello vertente sull'infondatezza della decisione
impugnata. Mentre il primo motivo, che si riferisce a un difetto o
a un'insufficienza di motivazione, rientra nella violazione delle
forme sostanziali, ai sensi dell'articolo 263 TFUE, e costituisce
un motivo di ordine pubblico che dev'essere sollevato d'ufficio
dal giudice dell'Unione europea, il secondo motivo, che verte
sulla legittimità nel merito di una decisione, è
sussumibile nella violazione di una norma di diritto relativa
all'applicazione del Trattato, ai sensi del medesimo articolo 263
TFUE, e può essere esaminato dal giudice dell'Unione solo
se è dedotto dal ricorrente. L'obbligo di motivazione,
pertanto, costituisce una questione distinta da quella della
fondatezza della motivazione (v., in tal senso, sentenze del 2
aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink's France, C-367/95 P,
EU:C:1998:154, punto 67, e del 15 giugno 2005, Corsica Ferries
France/Commissione, T-349/03, EU:T:2005:221, punto 52). |
|
48 |
Orbene, nel caso di specie, come correttamente rilevato dalla
Commissione, non soltanto, del resto, le ricorrenti e
l'interveniente non hanno individuato le parti della decisione
impugnata in relazione alle quali addebitano alla Commissione di
essere incorsa in un'asserita violazione dell'articolo 296 TFUE,
ma è necessario constatare che la decisione impugnata è
sufficientemente motivata. La Commissione ha infatti dedicato i
punti da 85 a 129 di tale decisione alla qualificazione delle AdSP
come imprese, sicché detta decisione ha consentito, da un
lato, alle ricorrenti e all'interveniente di conoscere le ragioni
della misura adottata al riguardo - il che risulta del resto
dall'esame dei diversi motivi da esse sollevati - e, dall'altro,
al Tribunale di esercitare il suo controllo. |
|
49 |
Di conseguenza, si deve respingere l'argomento delle ricorrenti
vertente sulla violazione dell'articolo 296 TFUE. |
|
50 |
Per quanto riguarda gli altri argomenti sollevati dalle
ricorrenti e dall'interveniente nell'ambito del primo motivo,
occorre dapprima esaminare gli argomenti sollevati nella quarta
parte. |
|
Sulla quarta parte, vertente sulla violazione di diverse
disposizioni del Trattato e sulla sussistenza di uno sviamento di
potere |
|
51 |
Le ricorrenti, sostenute al riguardo dall'interveniente,
affermano che la Commissione avrebbe violato l'articolo 345 TFUE
ignorando che i Trattati UE e FUE consentirebbero agli Stati
membri di mantenere la loro proprietà pubblica, comprese
infrastrutture portuali, e di riservare in via esclusiva la
regolazione e l'amministrazione di tale proprietà a enti
infrastatali, come le AdSP. Alcuni settori che non sono stati
aperti al mercato non rientrerebbero nell'ambito di applicazione
delle norme in materia di aiuti di Stato. |
|
52 |
Peraltro, le ricorrenti affermano che la Commissione avrebbe
violato gli articoli 3 TUE e 7 TFUE nonché l'articolo 121,
paragrafo 1, TFUE, limitando le prerogative dello Stato in materia
di politica economica e industriale e subordinando i regimi
fiscali degli Stati membri alla sua previa autorizzazione. |
|
53 |
Per di più, le ricorrenti sostengono che la Commissione
sarebbe incorsa in uno sviamento di potere perseguendo
un'armonizzazione mediante un'indiscriminata applicazione del
regime di aiuti di Stato ai diversi Stati membri in cui le
modalità di gestione delle infrastrutture portuali assumono
connotazioni diverse da quelle dell'Italia. La decisione impugnata
violerebbe anche i principi di proporzionalità, prossimità,
sussidiarietà, separazione dei poteri e democraticità
delle decisioni. |
|
54 |
La Commissione contesta tali argomenti. |
|
55 |
Al riguardo si deve constatare che le ricorrenti sostengono
essenzialmente che la Commissione, adottando la decisione
impugnata, subordinerebbe l'intera politica economica e
industriale degli Stati membri alla sua previa autorizzazione, il
che violerebbe diverse norme e principi del diritto dell'Unione. |
|
56 |
Orbene, contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti e
dall'interveniente, la decisione impugnata lascia alla Repubblica
italiana la piena libertà di organizzare e disciplinare il
settore portuale italiano come ritenga opportuno, fatto salvo, in
particolare, il rispetto del diritto dell'Unione. Infatti, la
decisione impugnata non obbliga la Repubblica italiana a
liberalizzare o a privatizzare il proprio settore portuale e non
impone alcuna modifica dello status giuridico o della proprietà
delle AdSP. La decisione impugnata richiede semplicemente che le
attività delle AdSP di natura economica siano soggette a
imposizione allo stesso modo delle attività economiche in
altri settori. In tale contesto, occorre osservare che l'articolo
345 TFUE non esonera enti di diritto pubblico dalle norme in
materia di aiuti di Stato (v., in tal senso, sentenza del 19
dicembre 2019, Arriva Italia e a., C-385/18, EU:C:2019:1121, punto
67). |
|
57 |
Ne consegue che la Commissione non ha violato l'articolo 3 TUE,
l'articolo 7 e l'articolo 121, paragrafo 1, TFUE nonché i
principi di proporzionalità, prossimità,
sussidiarietà, separazione dei poteri e democraticità
delle decisioni. |
|
58 |
Infine, per quanto riguarda l'argomento delle ricorrenti
vertenti sull'asserito sviamento di potere, da costante
giurisprudenza deriva che uno sviamento di potere sussiste quando
un atto viene adottato allo scopo esclusivo, o quanto meno
determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati (v.
sentenza del 15 maggio 2008, Spagna/Consiglio, C-442/04,
EU:C:2008:276, punto 49 e giurisprudenza ivi citata). Orbene,
nella decisione impugnata la Commissione si è limitata ad
applicare le norme in materia di aiuti di Stato collegate al
trattamento fiscale delle AdSP in Italia, richiedendo che tale
trattamento venga modificato, senza tuttavia utilizzare i suoi
poteri per raggiungere altri obiettivi. |
|
59 |
Alla luce di quanto precede, occorre respingere la quarta parte
del primo motivo. |
|
Sulla prima parte, vertente su un errore nella
valutazione dello status giuridico delle AdSP |
|
60 |
Le ricorrenti, sostenute al riguardo dall'interveniente,
affermano che la Commissione sarebbe incorsa in un errore di
valutazione non tenendo conto del fatto che, in diritto italiano,
le AdSP sono considerate enti infrastatali, ossia organismi
pubblici non economici di rilevanza nazionale, che agiscono per
conto dello Stato esclusivamente per finalità di interesse
generale. |
|
61 |
Le AdSP sarebbero equiparabili ad altri enti locali che
esercitano funzioni di autorità pubblica e sarebbero state
concepite per svolgere compiti tipici di un'autorità
pubblica, quali l'aggiudicazione di concessioni demaniali e la
riscossione di tasse. |
|
62 |
Pertanto, il legislatore italiano avrebbe scelto di vietare
l'esercizio, da parte delle AdSP, di qualsiasi attività
economica. A causa delle peculiarità relative al loro
status, le AdSP non perseguirebbero alcuno scopo di lucro. |
|
63 |
Inoltre, solo lo Stato sarebbe responsabile del loro
funzionamento e della loro redditività economica. Le AdSP
sarebbero enti che non possono fallire, poiché la loro
esposizione debitoria è debito dello Stato che, secondo il
diritto italiano, non può fallire. Tali caratteristiche
specifiche delle AdSP sarebbero state più volte confermate
dalla giurisprudenza e dalla prassi amministrativa italiana. |
|
64 |
La Commissione contesta tali argomenti. |
|
65 |
Al riguardo occorre ricordare che la nozione di «impresa»
comprende qualsiasi entità che eserciti un'attività
economica, a prescindere dal suo status giuridico e dalle sue
modalità di finanziamento (sentenza del 23 aprile 1991,
Höfner e Elser, C-41/90, EU:C:1991:161, punti 21 e 22; v.,
anche, sentenza del 3 marzo 2011, AG2R Prévoyance,
C-437/09, EU:C:2011:112, punto 41 e giurisprudenza ivi citata). |
|
66 |
Infatti, da una giurisprudenza costante risulta che costituisce
attività economica qualsiasi attività consistente
nell'offrire beni o servizi su un determinato mercato (sentenza
del 16 giugno 1987, Commissione/Italia, 118/85, EU:C:1987:283,
punto 7; v., anche, sentenza dell'11 giugno 2020, Commissione e
Repubblica slovacca/Dôvera zdravotná poist'ovňa,
C-262/18 P e C-271/18 P, EU:C:2020:450, punto 29 e giurisprudenza
ivi citata). |
|
67 |
Per contro, non presentano carattere economico le attività
che si ricollegano all'esercizio di prerogative dei pubblici
poteri, di modo che dette attività non rientrano nel campo
di applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato (v., in
tal senso, sentenze del 19 gennaio 1994, SAT Fluggesellschaft,
C-364/92, EU:C:1994:7, punto 30, e del 24 marzo 2022,
GVN/Commissione, C-666/20 P, non pubblicata, EU:C:2022:225, punto
70). |
|
68 |
Il fatto che un ente disponga, per l'esercizio di una parte
delle proprie attività, di prerogative dei pubblici poteri
non impedisce, di per sé, di qualificarlo come impresa nei
limiti in cui eserciti altre attività di natura economica
(v., in tal senso, sentenze del 24 ottobre 2002, Aéroports
de Paris/Commissione, C-82/01 P, EU:C:2002:617, punti 74 e 75, e
del 12 luglio 2012, Compass-Datenbank, C-138/11, EU:C:2012:449,
punto 37). Nei limiti in cui un ente pubblico svolga un'attività
economica che possa essere dissociata dall'esercizio dei suoi
pubblici poteri, in ordine a una siffatta attività tale
ente agisce come impresa (sentenze del 7 novembre 2019,
Aanbestedingskalender e a./Commissione, C-687/17 P, non
pubblicata, EU:C:2019:932, punto 18, e del 30 aprile 2019,
UPF/Commissione, T-747/17, EU:T:2019:271, punto 82). |
|
69 |
Pertanto, in materia di aiuti di Stato lo status giuridico di
un'entità ai sensi del diritto nazionale è
irrilevante ai fini della sua qualificazione come impresa. Anche
un organo che faccia parte dell'amministrazione dello Stato del
quale condivide la personalità giuridica può essere
qualificata come impresa (v., in tal senso, sentenza del 16 giugno
1987, Commissione/Italia, 118/85, EU:C:1987:283, punto 13).
Inoltre, il fatto che un ente non possa fallire a causa, ad
esempio, di una garanzia statale illimitata non è in grado
di privarlo della qualificazione di impresa. |
|
70 |
Del pari, il fatto che l'offerta di beni o servizi sia fatta
senza scopo di lucro non osta a che tali operazioni sul mercato
debbano essere considerate attività economiche, una volta
che tale offerta si pone in concorrenza con quella di altri
operatori che perseguono uno scopo di lucro (v. sentenza del 27
giugno 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia
Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, punto 46 e giurisprudenza ivi
citata). |
|
71 |
Pertanto, le ricorrenti e l'interveniente non sono riuscite a
dimostrare l'esistenza di un errore da parte della Commissione
nella valutazione dello status giuridico delle AdSP. |
|
72 |
Pertanto, occorre respingere la prima parte del primo motivo. |
|
Sulla seconda parte, vertente su un errore di diritto
relativo alla valutazione della natura economica delle attività
delle AdSP |
|
73 |
Nell'ambito della seconda parte del primo motivo, la quale
comprende due censure, le ricorrenti, sostenute al riguardo
dall'interveniente, affermano che la Commissione avrebbe violato
l'articolo 107, paragrafo 1, TFUE ritenendo che le AdSP
esercitassero attività economiche svolgendo le tre attività
indicate al precedente punto 31, ossia l'aggiudicazione di
concessioni di aree demaniali e di banchine, la concessione di
accesso ai porti e il rilascio di autorizzazioni per le operazioni
portuali.
- Sulla prima censura, vertente sulla violazione del
principio di parità di trattamento mediante il rinvio alle
decisioni anteriormente adottate in relazione ai porti belgi,
francesi e olandesi |
|
74 |
Le ricorrenti, sostenute al riguardo dall'interveniente,
affermano che la Commissione avrebbe violato il principio di
parità di trattamento, in quanto essa ha fatto riferimento
alle decisioni precedentemente adottate in relazione ai porti
belgi, francesi e olandesi per sostenere che le AdSP svolgevano
determinate attività economiche. |
|
75 |
I gestori di porti negli Stati membri interessati dalle
suddette decisioni sarebbero tuttavia società per azioni
che fornivano beni e servizi dietro il pagamento di un
corrispettivo. Inoltre, le operazioni e i servizi portuali (quali
operazioni di carico, scarico, trasbordo, deposito e movimento
delle merci) sarebbero ivi forniti direttamente dai porti sulla
base di considerazioni di mercato. La Commissione, non prendendo
in considerazione tali differenze fondamentali, avrebbe violato il
principio di parità di trattamento. |
|
76 |
La Commissione contesta tali argomenti. |
|
77 |
Al riguardo occorre rammentare che il principio di parità
di trattamento, sancito dagli articoli 20 e 21 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea, impone che situazioni
analoghe non siano trattate in maniera diversa e che situazioni
diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che tale
trattamento non sia obiettivamente giustificato (sentenza del 14
settembre 2010, Akzo Nobel Chemicals e Akcros
Chemicals/Commissione e a., C-550/07 P, EU:C:2010:512, punti 54 e
55). |
|
78 |
In sostanza, le ricorrenti e l'interveniente addebitano alla
Commissione di aver trattato in maniera identica i gestori dei
porti belgi, francesi e olandesi, da un lato, e le AdSP,
dall'altro. Le decisioni interessate devono quindi essere
esaminate alla luce delle differenze invocate dalle ricorrenti. |
|
79 |
Contrariamente a quanto suggeriscono le ricorrenti e
l'interveniente, il fatto che i gestori dei porti belgi, francesi
e olandesi possano essere disciplinati dal diritto privato non ha
avuto alcun ruolo nella valutazione effettuata dalla Commissione
nei loro confronti. Come illustrato al precedente punto 65, lo
status giuridico di un'entità è infatti irrilevante
ai fini della qualificazione della natura economica delle attività
svolte da detta entità. Tale qualificazione dipende solo
dalla natura dell'attività interessata. |
|
80 |
Inoltre, il fatto che - nei casi che hanno portato alle
decisioni anteriormente adottate in relazione ai porti belgi e
francesi - i gestori di questi ultimi svolgessero direttamente
talune operazioni portuali (quali operazioni di carico, scarico,
trasbordo, deposito e movimento delle merci) è irrilevante,
poiché si tratta di operazioni portuali in relazione alle
quali la Commissione non ha affermato, nella decisione impugnata,
che esse sarebbero state anche effettuate dalle AdSP. |
|
81 |
Orbene, per quanto riguarda al contrario la concessione di
accesso ai porti e l'aggiudicazione di concessioni di aree
demaniali e di banchine, occorre constatare che, nelle decisioni
anteriormente adottate in relazione ai porti belgi e francesi,
ossia al punto 67 della decisione (UE) 2017/2115 della
Commissione, del 27 luglio 2017, relativa al regime di aiuti
SA.38393 (2016/C, ex 2015/E) cui il Belgio ha dato esecuzione -
Tassazione dei porti in Belgio (GU 2017, L 332, pag. 1), e al
punto 61 della decisione (UE) 2017/2116 della Commissione, del 27
luglio 2017, relativa al regime di aiuti SA.38398 (2016/C, ex
2015/E) al quale la Francia ha dato esecuzione - Tassazione dei
porti in Francia (GU 2017, L 332, pag. 24), la Commissione ha
qualificato attività equivalenti come attività
economiche. |
|
82 |
Tale conclusione è stata a più riprese confermata
dal Tribunale (v., in tal senso, sentenze del 20 settembre 2019,
Port autonome du Centre et de l'Ouest e a./Commissione, T-673/17,
non pubblicata, EU:T:2019:643, punti da 63 a 65; del 20 settembre
2019, Le Port de Bruxelles e Région de
Bruxelles-Capitale/Commissione, T-674/17, non pubblicata,
EU:T:2019:651, punti da 63 a 65, e del 20 settembre 2019,
Havenbedrijf Antwerpen e Maatschappij van de Brugse
Zeehaven/Commissione, T-696/17, EU:T:2019:652, punti 49 e 50). |
|
83 |
Ne consegue che la Commissione non ha violato il principio di
parità di trattamento per quanto riguarda le attività
di concessione di accesso e di aggiudicazione di concessioni
rinviando, nella decisione impugnata, alle decisioni anteriormente
adottate in relazione ai porti belgi, francesi e olandesi, in
quanto essa ha trattato in maniera uguale situazioni analoghe. |
|
84 |
Per contro, quanto al rilascio di autorizzazioni per le
operazioni portuali, occorre constatare che una siffatta attività
non è ancora stata oggetto di esame da parte della
Commissione. Su tale punto, come correttamente sostenuto
essenzialmente dalle ricorrenti e dall'interveniente, il
ragionamento seguito nelle decisioni adottate precedentemente in
relazione ai porti belgi e francesi non è direttamente
trasponibile alla situazione delle AdSP. |
|
85 |
Peraltro, va notato che la sentenza del 24 ottobre 2002,
Aéroports de Paris/Commissione (C-82/01 P, EU:C:2002:617,
punto 2), a cui fanno riferimento sia le ricorrenti che la
Commissione, non riguarda neppure attività assimilabili a
quella del rilascio di autorizzazioni da parte delle AdSP. Sebbene
detta sentenza faccia riferimento ad «autorizzazioni»
rilasciate dal gestore degli aeroporti di Orly e di
Roissy-Charles-de-Gaulle, queste ultime non sono assimilabili a
quelle nel caso di specie. |
|
86 |
Infatti, le autorizzazioni dei gestori aeroportuali
corrispondevano a concessioni commerciali accordate a un numero
limitato di fornitori di servizi di commissariato aereo
all'aeroporto di Orly, nonché a concessioni di occupazione
di beni immobili situati entro il perimetro di quest'ultimo. In
contropartita, i suddetti fornitori si erano impegnati a versare
al gestore dell'aeroporto un corrispettivo composto da un canone
per l'occupazione del terreno proporzionale alla superficie
occupata nonché da un canone pari a una certa percentuale
del fatturato generato con le compagnie aeree. |
|
87 |
Accordando dette concessioni, il gestore dell'aeroporto che
esercitava un'attività economica sfruttava lo spazio
commerciale che si trovava nel perimetro dell'aeroporto mentre,
nell'ambito delle autorizzazioni che esse rilasciano, le AdSP, che
esercitano le loro prerogative di pubblici poteri, procedono al
controllo del rispetto, da parte dei fornitori delle operazioni
portuali, dei requisiti di legge applicabili, come illustrato ai
successivi punti da 100 a 102. |
|
88 |
Ciò premesso, non si può concludere da quanto
precede che la Commissione abbia violato il principio di parità
di trattamento trattando situazioni diverse in maniera uguale.
Infatti, nella decisione impugnata la conclusione alla quale è
giunta la Commissione ha fatto seguito a indagini specifiche al
caso di specie e all'applicazione dei medesimi principi di
diritto. |
|
89 |
Pertanto, la prima censura della seconda parte del primo motivo
dev'essere respinta. |
|
Sulla seconda censura, vertente sull'assenza di un
mercato nel quale le AdSP offrano i loro servizi |
|
90 |
Le ricorrenti, sostenute dall'interveniente, affermano che, in
assenza di un mercato nel quale le AdSP offrano i loro servizi,
queste ultime non potrebbero essere considerate imprese. La
decisione impugnata presupporrebbe l'esistenza di un mercato in
via teorica, ignorando, al contempo, che la legislazione italiana
concede un monopolio legale alle AdSP, che escluderebbe qualsiasi
concorrenza, anche potenziale, tra i diversi porti. |
|
91 |
La Commissione contesta tali argomenti. |
|
92 |
A tal proposito, è sufficiente rilevare che erroneamente
le ricorrenti e l'interveniente affermano che le AdSP non
sarebbero esposte ad alcuna concorrenza. Infatti, se è vero
che, come sostengono le ricorrenti, ciascuna AdSP dispone di un
monopolio legale nei porti che gestisce, resta il fatto che - come
correttamente rilevato in sostanza dalla Commissione - esiste una
concorrenza tra taluni porti italiani, da un lato, e taluni porti
di altri Stati membri, dall'altro. |
|
93 |
Infatti, per quanto riguarda la concessione di accesso ai
porti, come correttamente constatato ai punti 142 e 143 della
decisione impugnata, esiste una concorrenza tra alcuni porti
italiani e alcuni porti di altri Stati membri, atteso che gli
operatori di servizi portuali possono utilizzare diversi porti per
raggiungere il medesimo entroterra. |
|
94 |
In aggiunta, per quanto riguarda l'aggiudicazione di
concessioni di aree demaniali e di banchine, come correttamente
constatato al punto 144 della decisione impugnata, diversi porti
sono in concorrenza per attirare concessionari che possono gestire
le loro aree demaniali, atteso che potenziali concessionari
possono cercare di offrire servizi portuali anche in altri porti. |
|
95 |
Ne consegue che deve essere respinto l'argomento delle
ricorrenti e dell'interveniente, secondo cui la concessione di
accesso ai porti e l'aggiudicazione di concessioni di aree
demaniali e di banchine non costituirebbero servizi forniti su un
determinato mercato. |
|
96 |
Per contro, l'analisi della concessione di autorizzazioni per
le operazioni portuali ai punti da 25 a 32 della decisione
impugnata non consente di concludere che si tratti di un servizio
fornito in un determinato mercato. |
|
97 |
Infatti, come illustrato nei suddetti punti, le AdSP
disciplinano e vigilano sull'espletamento delle operazioni
portuali effettuate da imprese terze (in particolare, operazioni
di carico, scarico, trasbordo, deposito e movimento delle merci e
di tutto il materiale connesso alle navi), la cui esecuzione è
soggetta a un'autorizzazione preventiva. |
|
98 |
Tale autorizzazione è concessa dall'AdSP interessata
quando l'impresa terza soddisfa le condizioni stabilite con
decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti (punto
29 della decisione impugnata). L'autorizzazione ha una durata
rapportata al programma operativo proposto dall'impresa terza
(punto 31 della decisione impugnata). Le imprese terze autorizzate
sono iscritte in registri distinti tenuti dalle AdSP (punto 28
della decisione impugnata) e le loro tariffe sono pubblicate dalle
AdSP (punto 30 della decisione impugnata). |
|
99 |
Inoltre, il numero massimo di autorizzazioni che possono essere
rilasciate è determinato dalle AdSP (sentita la commissione
consultiva locale) in relazione alle esigenze di funzionamento del
porto e del traffico e assicurando il massimo della concorrenza
nel settore (punto 32 della decisione impugnata). |
|
100 |
Tali compiti sembrano corrispondere a una funzione di
controllo, consistente nel verificare che le imprese interessate
possano fornire le operazioni portuali che propongono in
conformità con i requisiti di legge. Lo svolgimento di tali
compiti è, in linea di principio, una prerogativa dei
pubblici poteri di natura non economica (v., in tal senso e per
analogia, sentenze del 18 marzo 1997, Diego Calì &
Figli, C-343/95, EU:C:1997:160, punto 22, e del 20 settembre 2019,
Port autonome du Centre et de l'Ouest e a./Commissione, T-673/17,
non pubblicata, EU:T:2019:643, punto 91). |
|
101 |
Stanti tali circostanze, si deve concludere che la Commissione
non ha assolto l'onere della prova ad essa incombente in relazione
alla qualificazione del rilascio di autorizzazioni per le
operazioni portuali come servizio fornito sul mercato (v., in tal
senso, sentenza del 25 giugno 2015, SACE e Sace BT/Commissione,
T-305/13, EU:T:2015:435, punto 95). |
|
102 |
Di conseguenza, si deve accogliere la seconda censura della
seconda parte del primo motivo in relazione al rilascio di
autorizzazioni per le operazioni portuali e, per il resto,
respingere la seconda parte. |
|
Sulla terza parte, relativa alla natura dei canoni
riscossi dalle AdSP |
|
103 |
Le ricorrenti, sostenute al riguardo dall'interveniente,
affermano che la Commissione avrebbe interpretato in maniera
erronea l'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ignorando il fatto che
i canoni riscossi dalle AdSP costituirebbero tasse e non
remunerazioni per servizi di natura economica. Ciò
deriverebbe non soltanto dalla qualifica dei vari canoni in forza
del diritto italiano, ma anche dal fatto che questi ultimi
sarebbero determinati dallo Stato e non sarebbero collegati al
valore commerciale di alcun servizio specifico. |
|
104 |
La Commissione contesta tali argomenti. |
|
105 |
Va ricordato, come indicato al precedente punto 69, che la
qualificazione di un'entità in forza del diritto nazionale
è irrilevante ai fini della sua qualificazione come impresa
ai sensi delle norme in materia di aiuti di Stato. |
|
106 |
Del pari, le modalità di finanziamento, in particolare
la qualifica data dalle parti o dal diritto nazionale ai redditi
di un'entità, sono irrilevanti per la qualifica come
impresa di quest'ultima. Pertanto, come la Commissione ha
correttamente rilevato, la denominazione utilizzata a livello
nazionale per importi percepiti, indipendentemente dal fatto che
vengano chiamati canoni, diritti portuali o tasse portuali, non
incide su tale qualifica (v., in tal senso, sentenza del 15 marzo
2018, Naviera Armas/Commissione, T-108/16, EU:T:2018:145, punto
124). |
|
107 |
Peraltro, le ricorrenti e l'interveniente non sono riuscite a
suffragare la loro affermazione secondo cui i canoni di
concessione e i canoni portuali dovrebbero essere considerati una
tassa dovuta allo Stato piuttosto che un corrispettivo per un
servizio di natura economica. In particolare, l'argomento
principale sollevato al riguardo, ossia che lo Stato
determinerebbe l'importo di detti canoni, è carente in
punto di fatto. |
|
108 |
Dal fascicolo risulta infatti che i canoni di concessione sono
costituiti da una parte fissa e da una parte variabile che può
essere detratta dalle AdSP, al fine di incentivare i concessionari
al raggiungimento di obiettivi di interesse pubblico e di politica
generale. Fissando tali canoni, le AdSP possono adottare criteri
diversi da quelli enunciati nella legge applicabile ma, in ogni
caso, l'importo di tali canoni non può essere inferiore a
quello risultante dall'applicazione dei criteri di legge. |
|
109 |
In aggiunta, dal fascicolo risulta che, a copertura dei costi
sostenuti per le opere da esse stesse realizzate, le AdSP possono
imporre soprattasse a carico delle merci imbarcate o sbarcate
oppure aumentare i canoni di concessione. |
|
110 |
Ne consegue che l'influenza delle AdSP sull'importo dei canoni
di concessione e dei canoni portuali tende a confermare la natura
economica delle prestazioni che esse forniscono in contropartita
del pagamento di tali canoni (v., in tal senso, sentenza del 24
ottobre 2002, Aéroports de Paris/Commissione, C-82/01 P,
EU:C:2002:617, punto 78) |
|
111 |
Di conseguenza, si deve constatare che la Commissione ha
dimostrato, in modo giuridicamente adeguato, che i canoni di
concessione e i canoni portuali costituivano il corrispettivo per
attività di natura economica svolte dalle AdSP. |
|
112 |
La Commissione non ha invece esaminato, come confermato dalla
stessa in udienza, né il metodo di calcolo dei canoni di
autorizzazione, né il loro importo, né il livello di
controllo esercitato dallo Stato al riguardo. |
|
113 |
Come sostenuto dalle ricorrenti e dall'interveniente nell'atto
introduttivo del giudizio e in udienza, senza che la Commissione
abbia contestato tale punto, detti canoni riguardano un importo
stabile e relativamente basso, i cui parametri di base sono
fissati con decreto ministeriale e che possono essere leggermente
aumentati a seconda del fatturato dell'entità interessata. |
|
114 |
In tale contesto, occorre richiamare la costante giurisprudenza
secondo la quale il fatto che un prodotto o un servizio fornito da
un organismo pubblico, e che si ricolleghi all'esercizio da parte
di quest'ultimo di prerogative dei pubblici poteri, è
fornito contro una remunerazione prevista dalla legge non è
sufficiente per qualificare l'attività esercitata come
attività economica e l'entità che l'esercita come
impresa (v., in tal senso, sentenze del 18 marzo 1997, Diego Calì
& Figli, C-343/95, EU:C:1997:160, punti da 22 a 25, e del 12
settembre 2013, Germania/Commissione, T-347/09, non pubblicata,
EU:T:2013:418, punto 30 e giurisprudenza ivi citata). |
|
115 |
In mancanza di dimostrazione da parte della Commissione, nella
decisione impugnata, in considerazione della natura, del metodo di
calcolo e dell'importo dei canoni, che questi ultimi rappresentino
un corrispettivo per un servizio di natura economica,
l'argomentazione delle ricorrenti e dell'interveniente, secondo
cui tali canoni di autorizzazione devono essere considerati una
tassa dovuta allo Stato piuttosto che un siffatto corrispettivo,
non può essere respinta. |
|
116 |
Ciò è tanto più vero in quanto, come
rilevato al precedente punto 84, nessuna decisione anteriore della
Commissione si è pronunciata sulla natura economica di
un'attività quale il rilascio, da parte delle AdSP, di
autorizzazioni per le operazioni portuali. |
|
117 |
Inoltre, come rilevato ai precedenti punti da 96 a 102, non
risulta affatto dalla decisione impugnata che detta attività
consista nella prestazione di un servizio fornito su un mercato. |
|
118 |
La Commissione non ha quindi dimostrato, in modo giuridicamente
adeguato, che i canoni di autorizzazione costituiscano una
contropartita per un servizio di natura economica reso dalle AdSP. |
|
119 |
Di conseguenza, la terza parte del primo motivo dev'essere
accolta nella parte in cui riguarda la concessione di
autorizzazioni per le operazioni portuali e, per il resto,
respinta. |
|
120 |
Di conseguenza, occorre esaminare i motivi secondo, terzo e
quarto unicamente in relazione alla concessione di accesso ai
porti e all'aggiudicazione di concessioni di aree demaniali e
banchine. |
|
Sul secondo motivo, vertente sull'erronea interpretazione
attribuita alla nozione di «trasferimento di risorse
statali» ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE |
|
121 |
Le ricorrenti, sostenute al riguardo dall'interveniente,
affermano che l'esenzione dall'IRES non comporterebbe alcun onere
finanziario per lo Stato italiano poiché le attività
delle AdSP sarebbero soggette al controllo della Corte dei conti,
i loro risultati sarebbero inclusi nel conto economico consolidato
dello Stato e i loro debiti sarebbero considerati debiti dello
Stato. Tali particolarità del sistema portuale italiano non
sarebbero state prese in considerazione dalla Commissione. |
|
122 |
Inoltre le ricorrenti, sostenute al riguardo
dall'interveniente, sottolineano che le entrate delle AdSP
dovrebbero essere utilizzate soltanto per lo svolgimento dei loro
compiti istituzionali, in particolare la sicurezza e il buono
stato dell'infrastruttura demaniale. Per questa ragione,
l'esenzione dall'IRES non comporterebbe una perdita di risorse per
lo Stato in quanto, in assenza di siffatta esenzione, lo Stato
dovrebbe aumentare i suoi contributi finanziari alle AdSP. |
|
123 |
La Commissione contesta tali argomenti. |
|
124 |
Al riguardo occorre ricordare, in via preliminare, che la
nozione di «aiuto» comprende non soltanto prestazioni
positive quali le sovvenzioni ma anche interventi che, in varie
forme, alleviano gli oneri che di regola gravano sul bilancio di
un'impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso
stretto, hanno la stessa natura e producono identici effetti (v.
sentenza del 21 marzo 2013, Commissione/Buczek Automotive,
C-405/11 P, non pubblicata, EU:C:2013:186, punto 30 e
giurisprudenza ivi citata; v. anche, in tal senso, sentenza del 19
marzo 2013, Bouygues e a./Commissione e a., C-399/10 P e C-401/10
P, EU:C:2013:175, punto 101 e giurisprudenza ivi citata). |
|
125 |
Per di più, affinché determinati vantaggi possano
essere qualificati come aiuti ai sensi dell'articolo 107,
paragrafo 1, TFUE, essi devono andare a beneficio di un'impresa,
vale a dire di un'entità che svolge attività
economiche. Se tale entità è giuridicamente distinta
dallo Stato, la concessione di un vantaggio a detta entità
ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE comporta
necessariamente un trasferimento di risorse statali. |
|
126 |
Sebbene le AdSP siano enti di diritto pubblico in forza del
diritto italiano, esse sono costituite come entità
giuridiche distinte dallo Stato e dagli altri enti pubblici in
Italia. |
|
127 |
A causa dell'esenzione dall'IRES, le AdSP sono esentate dal
pagamento delle tasse che sarebbero state dovute per via delle
loro attività economiche. In assenza di tale esenzione,
determinati importi di imposta sarebbero stati versati dalle AdSP
allo Stato. Pertanto, il mancato pagamento di tali importi dà
luogo a un trasferimento di risorse statali ai sensi dell'articolo
107, paragrafo 1, TFUE (v., in tal senso e per analogia, sentenze
del 15 marzo 1994, Banco Exterior de España, C-387/92,
EU:C:1994:100, punto 14, e dell'11 settembre 2014,
Grecia/Commissione, T-425/11, EU:T:2014:768, punto 40). |
|
128 |
Inoltre va ricordato, al pari della Commissione, che qualsiasi
impresa, indipendentemente dal suo status giuridico, può
essere beneficiaria di un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo
107, paragrafo 1, TFUE. Se si seguisse la tesi secondo cui le
norme in materia di aiuti di Stato non sarebbero applicabili per
il fatto che il beneficiario è un'impresa pubblica e che il
beneficio concesso rimane nella sfera economica dello Stato in
senso lato, l'effetto utile di tali norme verrebbe seriamente
pregiudicato e si introdurrebbe un'ingiustificata discriminazione
tra beneficiari pubblici e beneficiari privati, in violazione del
principio di neutralità di cui all'articolo 345 TFUE
(sentenza del 19 dicembre 2019, Arriva Italia e a., C-385/18,
EU:C:2019:1121, punto 67) |
|
129 |
Alla luce di quanto precede, si deve concludere che la
Commissione correttamente sostiene, al punto 133 della decisione
impugnata, che l'amministrazione fiscale italiana, esentando le
AdSP dall'IRES nonostante il fatto che esse esercitino un'attività
economica, rinuncia a un'entrata rappresentante risorse statali.
Pertanto, l'esenzione dall'IRES dà luogo a un trasferimento
di risorse statali ai sensi dell'articolo 107 TFUE. |
|
130 |
Si deve, di conseguenza, respingere il secondo motivo in quanto
infondato. |
|
Sul terzo motivo, vertente su un'interpretazione erronea
del criterio di selettività |
|
131 |
Nell'ambito del terzo motivo, che si articola in cinque parti,
le ricorrenti, sostenute al riguardo dall'interveniente, affermano
in sostanza che la Commissione avrebbe interpretato in maniera
erronea il criterio della selettività. |
|
Sulla prima parte, vertente sulla confusione tra il
criterio del vantaggio e quello della selettività |
|
132 |
Le ricorrenti, sostenute dall'interveniente, affermano che,
contrariamente alla costante giurisprudenza che prescriverebbe che
il criterio del vantaggio e quello della selettività
debbano essere valutati in maniera distinta, la decisione
impugnata avrebbe confuso questi due criteri applicando a quello
del vantaggio economico il metodo raccomandato per esaminare
quello della selettività. |
|
133 |
La Commissione contesta tali argomenti. |
|
134 |
In via preliminare, occorre osservare che una distinzione deve
essere operata secondo la qualifica della misura in questione come
«regime di aiuti» o come «aiuto individuale»
ai sensi dell'articolo 1, lettere d) ed e), del regolamento
2015/1589. Infatti, nell'esaminare un regime di aiuti è
necessario stabilire se la misura in questione, nonostante la
constatazione che essa conferisce un vantaggio di portata
generale, vada a beneficio esclusivamente di talune imprese o di
taluni settori di attività (v., in tal senso, sentenze del
4 giugno 2015, Commissione/MOL, C-15/14 P, EU:C:2015:362, punto
60; del 30 giugno 2016, Belgio/Commissione, C-270/15 P,
EU:C:2016:489, punto 49, e del 6 ottobre 2021, World Duty Free
Group e Spagna/Commissione, C-51/19 P e C-64/19 P, EU:C:2021:793,
punto 34). |
|
135 |
Nel caso di specie la misura in questione, ossia l'esenzione
dall'IRES, costituisce un regime di aiuti. |
|
136 |
Contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti e
l'interveniente, i due criteri di selettività e vantaggio
vengono esaminati separatamente nella decisione impugnata.
Infatti, tanto ai punti da 135 a 138 quanto ai punti da 158 a 176
della decisione impugnata, la Commissione spiega, in ordine
successivo, che il vantaggio conferito alle AdSP consiste
nell'esenzione delle loro attività asseritamente economiche
dall'IRES e che tale vantaggio è conferito unicamente alle
AdSP e non ad altri contribuenti, che si trovino nella medesima
situazione di fatto e di diritto, alla luce dell'obiettivo
perseguito dal sistema fiscale di riferimento. |
|
137 |
Nel caso di specie, vero è che i ricorrenti e
l'interveniente correttamente osservano che la sostanza
dell'analisi del vantaggio e quella dell'analisi della selettività
si sovrappongono ampiamente, ma tale constatazione è insita
nel fatto che i metodi di analisi di questi due aspetti sono
simili. |
|
138 |
Infatti, l'esistenza potenziale di un vantaggio è
determinata sulla base di una deroga al livello normale di
tassazione, vale a dire in relazione all'assenza di un'esenzione
fiscale. |
|
139 |
Senza che ciò rappresenti una contraddizione, una
siffatta deroga al livello normale di tassazione costituisce anche
il punto di partenza per l'analisi della selettività, che
si concentra sulla questione se lo stesso vantaggio venga
percepito da altri contribuenti che si trovino nella medesima
situazione di fatto e di diritto alla luce dell'obiettivo
perseguito dal sistema fiscale di riferimento (v., in tal senso,
sentenze del 21 dicembre 2016, Commissione/World Duty Free Group e
a., C-20/15 P e C-21/15 P, EU:C:2016:981, punti da 54 a 57, e del
6 ottobre 2021, World Duty Free Group e Spagna/Commissione,
C-51/19 P e C-64/19 P, EU:C:2021:793, punto 60). |
|
140 |
Di conseguenza, la prima parte del terzo motivo dev'essere
respinta. |
|
Sulla seconda parte, vertente sull'errata determinazione
del sistema di riferimento |
|
141 |
Le ricorrenti, sostenute al riguardo dall'interveniente,
affermano che, poiché la Commissione avrebbe erroneamente
considerato le AdSP come entità commerciali soggette
all'IRES, conformemente all'articolo 73, comma 1, lettera c),
TUIR, laddove esse rientrerebbero, in realtà, nell'ambito
di applicazione dell'articolo 74 TUIR e sarebbero quindi, a
priori, esenti dall'IRES, essa avrebbe individuato un sistema di
riferimento artificiosamente ampio. |
|
142 |
Secondo le ricorrenti e l'interveniente, le AdSP si
troverebbero in una situazione di fatto e di diritto diversa dagli
enti di cui all'articolo 73 TUIR, dal momento che essi
eserciterebbero soltanto attività non commerciali. Di
conseguenza, l'articolo 73 TUIR, che si applica agli enti che
svolgono attività commerciali, e l'articolo 74 del TUIR,
che si applicherebbe unicamente a enti statali e pubblici che non
svolgono attività commerciali, avrebbero ambiti di
applicazione distinti e costituirebbero, pertanto, sistemi di
riferimento separati. Le ricorrenti, sostenute dall'interveniente,
ritengono che il sistema di riferimento avrebbe dovuto quindi
limitarsi all'articolo 74 del TUIR. |
|
143 |
La Commissione contesta tali argomenti. |
|
144 |
Al riguardo, occorre ricordare in via preliminare che, ai fini
della qualifica di una misura fiscale nazionale come selettiva, la
Commissione deve individuare, in un primo tempo, il sistema di
riferimento, ossia il regime fiscale normale applicabile nello
Stato membro interessato, e dimostrare, in un secondo tempo, che
la misura fiscale di cui trattasi deroga a tale sistema di
riferimento, in quanto introduce differenziazioni tra operatori
che si trovano, sotto il profilo dell'obiettivo perseguito da tale
sistema, in una situazione materiale e giuridica comparabile (v.
sentenza del 6 ottobre 2021, World Duty Free Group e
Spagna/Commissione, C-51/19 P e C-64/19 P, EU:C:2021:793, punto 35
e giurisprudenza ivi citata). |
|
145 |
Inoltre, per definire il sistema di riferimento occorre
individuare l'insieme delle disposizioni che influiscono sugli
oneri fiscali delle imprese [conclusioni dell'avvocato generale
Wahl nella causa Andres (fallimento Heitkamp
BauHolding)/Commissione, C-203/16 P, EU:C:2017:1017, punto 109].
Tale approccio garantisce che una misura fiscale sia valutata alla
luce di un quadro che comprende tutte le disposizioni pertinenti. |
|
146 |
Il sistema di riferimento non può essere costituito da
alcune disposizioni del diritto nazionale dello Stato membro
interessato estrapolate artificiosamente da un quadro normativo
più ampio [sentenza del 28 giugno 2018, Andres (fallimento
Heitkamp BauHolding)/Commissione, C-203/16 P, EU:C:2018:505, punto
103]. |
|
147 |
In altre parole, quando la misura fiscale di cui trattasi si
presenta come inscindibile dal sistema fiscale complessivo dello
Stato membro interessato, è a tale sistema che occorre fare
riferimento (sentenza del 6 ottobre 2021, World Duty Free Group e
Spagna/Commissione, C-51/19 P e C-64/19 P, EU:C:2021:793, punto
63). |
|
148 |
Nel caso di specie la Commissione, ai punti da 159 a 164 della
decisione impugnata, ha identificato il sistema dell'IRES previsto
dal TUIR come sistema di riferimento che si applicava, in
sostanza, ai redditi generati da tutti gli enti che esercitano
attività commerciali. Secondo la Commissione, detto sistema
di riferimento comprenderebbe la definizione di soggetti passivi e
di reddito imponibile derivante dall'articolo 72, in combinato
disposto con l'articolo 73 TUIR. |
|
149 |
Al riguardo, va ricordato che l'articolo 72 TUIR stabilisce il
principio secondo il quale l'IRES si applica a tutti i redditi.
L'articolo 73, comma 1, TUIR assoggetta all'IRES le società
commerciali e altri organismi pubblici o privati, che abbiano o
meno per oggetto esclusivo o principale l'esercizio di attività
commerciali. |
|
150 |
Le ricorrenti, sostenute dall'interveniente, affermano che il
sistema di riferimento sarebbe costituito dal solo articolo 74
TUIR. |
|
151 |
Al riguardo va ricordato che il suddetto articolo prevede, da
un lato, che alcuni enti statali e alcune collettività
locali non siano assoggettati all'IRES e, dall'altro, che
l'esercizio di funzioni statali da parte degli organismi pubblici
non sia considerato di natura commerciale. Nel caso di specie,
secondo l'interpretazione adottata all'amministrazione fiscale
italiana, le AdSP svolgerebbero solo funzioni statali e non
dovrebbero quindi essere assoggettate all'IRES. |
|
152 |
Orbene, è necessario constatare che tale articolo si
inserisce in un sistema fiscale più ampio che stabilisce
l'insieme delle disposizioni italiane relative all'IRES. Detto
sistema definisce, tra l'altro, i soggetti passivi, gli utili
imponibili e le aliquote fiscali. Secondo l'articolo 73, comma 1,
lettere b) e c), TUIR (v. precedente punto 17), i soggetti passivi
comprendono, tra gli altri, taluni organismi pubblici,
indipendentemente dal fatto che le loro attività siano di
natura economica o meno. |
|
153 |
Orbene, l'articolo 74 TUIR è inscindibile dal sistema
dell'IRES previsto dal TUIR. Infatti, tale disposizione esenta
alcuni enti e alcune attività dall'imposizione dell'IRES,
il che presuppone l'esistenza di una norma principale che preveda
l'imposizione di tali enti e di tali attività. Siffatta
norma principale è prevista, tra l'altro, dall'articolo 73,
comma 1, lettere b) e c), TUIR, che precisa che l'esercizio di
un'attività commerciale da parte di un ente di diritto
pubblico o privato è il criterio decisivo per
l'assoggettamento all'IRES. Senza tale norma principale, che
deriva dal più ampio sistema dell'IRES, in particolare
dall'articolo 73, comma 1, lettere b) e c), TUIR, l'esenzione
prevista dall'articolo 74, comma 2, TUIR sarebbe priva di
qualsiasi utilità. |
|
154 |
Infine, è pacifico che i redditi derivanti da attività
commerciali ai sensi del TUIR - il che sembra corrispondere alla
nozione di «attività economica» ai sensi della
norma in materia di aiuti di Stato - devono essere soggetti a
imposizione ai sensi dell'articolo 73, comma 1, TUIR. In effetti,
in udienza, le ricorrenti hanno confermato che, nell'ipotesi in
cui una o più attività delle AdSP venissero
qualificate come economiche, i redditi derivanti da questa o da
queste attività dovrebbero essere assoggettati all'IRES. |
|
155 |
In realtà, è necessario constatare che
l'argomentazione delle ricorrenti, vertente su una definizione
erronea del sistema di riferimento, si fonda in gran parte
sull'ipotesi che le AdSP non svolgano alcuna attività
economica. Orbene, come risulta dai precedenti punti 95 e 111, la
concessione di accesso ai porti e l'aggiudicazione di concessioni
di aree demaniali e di banchine sono state correttamente
qualificate dalla Commissione come attività economiche. Di
conseguenza, l'ipotesi sottintesa all'argomentazione delle
ricorrenti non può essere accolta. |
|
156 |
Alla luce di quanto precede, si deve respingere la seconda
parte del terzo motivo. |
|
Sulla terza parte, vertente sulla deroga al sistema di
riferimento |
|
157 |
Le ricorrenti, sostenute al riguardo dall'interveniente,
affermano che la Commissione avrebbe applicato in maniera erronea
la seconda fase dell'analisi della selettività, limitandosi
a individuare una deroga al sistema di riferimento senza
individuare le imprese che si troverebbero nella stessa situazione
di fatto e di diritto delle AdSP. |
|
158 |
Secondo le ricorrenti, dal momento che l'articolo 74 TUIR
sarebbe il sistema di riferimento, l'esenzione dall'IRES non si
discosterebbe da detto sistema e, dato che tutti gli enti
contemplati da tale articolo rientrerebbero nello stesso sistema
di riferimento, non esisterebbe alcuna deroga a favore di una
delle categorie di enti citate. |
|
159 |
Inoltre, l'obiettivo del sistema dell'IRES previsto dal TUIR
non sarebbe quello di tassare i redditi delle società e di
altre entità giuridiche, indipendentemente dalla questione
se queste ultime esercitino o meno attività economiche.
L'obiettivo dell'articolo 74 TUIR sarebbe di non assoggettare
all'IRES l'amministrazione pubblica. |
|
160 |
La Commissione contesta tali argomenti. |
|
161 |
Al riguardo, occorre ricordare in via preliminare che la
seconda fase di valutazione della selettività potenziale di
una misura fiscale nazionale consiste, secondo costante
giurisprudenza, nel determinare se la misura fiscale in questione
deroghi al sistema di riferimento, nella misura in cui introduce
differenze tra operatori che si trovano, alla luce dell'obiettivo
perseguito da tale sistema, in una situazione di fatto e di
diritto paragonabile (v. sentenza del 19 dicembre 2018,
A-Brauerei, C-374/17, EU:C:2018:1024, punto 44 e giurisprudenza
ivi citata). |
|
162 |
È quindi alla luce dell'obiettivo del sistema di
riferimento che si deve esaminare se le AdSP si trovino in una
situazione di fatto e di diritto paragonabile agli altri enti che
sono assoggettati all'IRES e che non ne sono esenti in forza
dell'articolo 74 TUIR. |
|
163 |
Come rilevato al precedente punto 153, l'obiettivo del sistema
di riferimento, ossia il sistema dell'IRES e in particolare gli
articoli 72 e 73 TUIR, è in sostanza di sottoporre all'IRES
i redditi generati da ogni entità, che sia essa di diritto
privato o di diritto pubblico, che eserciti attività
economiche, come giustamente sollevato dalla Commissione (v., in
tal senso e per analogia, sentenze dell'8 settembre 2011, Paint
Graphos e a., da C-78/08 a C-80/08, EU:C:2011:550, punto 54, e del
20 settembre 2019, Port autonome du Centre et de l'Ouest e
a./Commissione, T-673/17, non pubblicata, EU:T:2019:643, punto
178). |
|
164 |
Alla luce di detto obiettivo, la situazione di fatto e di
diritto delle AdSP, nei limiti in cui svolgono attività
economiche, è paragonabile, se non identica, a quella degli
altri enti soggetti all'IRES, e non a quella dello Stato e a
quella degli organismi pubblici nell'esercizio di prerogative dei
pubblici poteri. In tal senso, non vi è alcuna differenza
tra le attività economiche delle AdSP e quelle degli altri
enti soggetti all'IRES. Si deve quindi constatare che, esentando
dall'IRES i redditi delle AdSP, compresi quelli derivanti da
attività economiche, l'articolo 74 TUIR, così come
interpretato e applicato dall'amministrazione fiscale italiana,
deroga al sistema di riferimento a beneficio delle AdSP. |
|
165 |
Inoltre, è necessario di nuovo constatare che
l'argomentazione delle ricorrenti, vertente sull'assenza di una
deroga al sistema di riferimento, si fonda in sostanza
sull'erronea premessa che le AdSP non svolgano alcuna attività
economica. Orbene, come già rilevato ai precedenti punti 95
e 111, tale premessa dev'essere respinta. Inoltre, come risulta
dai precedenti punti 163 e 164, nell'ipotesi in cui una o più
attività delle AdSP fossero qualificate come attività
economiche, i redditi derivanti da dette attività
dovrebbero essere soggetti all'IRES. |
|
166 |
Alla luce di quanto precede, si deve respingere la terza parte
del terzo motivo. |
|
Sulla quarta parte, vertente sulla giustificazione della
deroga in base alla natura o alla struttura del sistema di
riferimento |
|
167 |
Le ricorrenti sostengono che la decisione impugnata sarebbe
errata nella parte in cui ha concluso che l'esenzione dall'IRES
non può essere giustificata in base alla struttura e alla
natura del sistema fiscale. Infatti, detta esenzione sarebbe
giustificata in quanto deriverebbe direttamente dai principi
informatori o basilari del sistema di riferimento, quali il
principio secondo cui lo Stato non paga tasse, il principio in
base al quale non si pagano tasse sulle tasse e il principio
secondo cui gli enti gestori del demanio collettivo non sono
soggetti all'IRES. |
|
168 |
La Commissione contesta tali argomenti. |
|
169 |
Al riguardo, occorre ricordare in via preliminare che una
misura che deroga al sistema di riferimento può essere
giustificata dalla natura o dalla struttura generale di tale
sistema, circostanza questa che priverebbe la misura del suo
carattere selettivo. Ciò si verifica quando una misura
discende direttamente dai principi informatori o basilari
intrinseci del sistema di riferimento o quando risulta da
meccanismi inerenti al sistema necessari per il suo funzionamento
e la sua efficacia (v., in tal senso, sentenza dell'8 settembre
2011, Paint Graphos e a., da C-78/08 a C-80/08, EU:C:2011:550,
punto 69). |
|
170 |
Come correttamente dedotto dalla Commissione, spetta allo Stato
membro, e se del caso alle parti interessate, dimostrare che la
deroga al sistema di riferimento è effettivamente
giustificata dalla natura o dalla struttura generale di detto
sistema (v., in tal senso, sentenza del 15 novembre 2011,
Commissione e Spagna/Government of Gibraltar e Regno Unito,
C-106/09 P e C-107/09 P, EU:C:2011:732, punto 146). |
|
171 |
Orbene, come rilevato dalla Commissione, né le autorità
italiane né le parti interessate hanno presentato argomenti
in tal senso durante il procedimento amministrativo, circostanza
questa che, peraltro, non è stata contestata né
dalle AdSP né dall'interveniente. La mancanza di tali
argomenti è sufficiente per concludere che la misura in
questione non è giustificata dalla natura e dalla struttura
del sistema di riferimento. Pertanto, l'affermazione delle AdSPs
secondo la quale, in sostanza, la Commissione avrebbe dovuto
dimostrare l'assenza di una giustificazione non tiene in
considerazione della giurisprudenza costante su tale punto (v., in
tal senso e per analogia, sentenze del 29 aprile 2004, Paesi
Bassi/Commissione, C-159/01, EU:C:2004:246, punto 43, e del 6
settembre 2006, Portogallo/Commissione, C-88/03, EU:C:2006:511,
punto 103). |
|
172 |
Vero è che le AdSP hanno sostenuto che l'esenzione
prevista dall'articolo 74 TUIR deriverebbe dai principi generali
del diritto tributario italiano, ossia il principio secondo cui lo
Stato non paga tasse, il principio in base al quale non si pagano
tasse sulle tasse e il principio secondo cui gli enti gestori del
demanio collettivo non sono soggetti all'IRES. |
|
173 |
Orbene, si deve constatare che ciò si basa di nuovo
sull'erronea premessa che le AdSP svolgano solo attività di
natura non economica. Come già rilevato ai precedenti punti
85, 86, 107 e 111, tale premessa dev'essere tuttavia respinta. |
|
174 |
Alla luce di quanto precede, la quarta parte del terzo motivo
dev'essere respinta. |
|
Sulla quinta parte, vertente sull'irrilevanza delle
decisioni anteriormente adottate in relazione ai porti belgi,
francesi e olandesi |
|
175 |
Le ricorrenti evidenziano le differenze tra il sistema
dell'IRES previsto dal TUIR, da un lato, e i sistemi fiscali in
questione nelle decisioni anteriormente adottate in relazione ai
porti belgi, francesi e olandesi, dall'altro. |
|
176 |
La Commissione contesta tali argomenti. |
|
177 |
Si deve constatare che l'analisi della Commissione relativa al
carattere selettivo dell'esenzione dall'IRES, enunciato ai punti
da 158 a 174 della decisione impugnata, non si basa sulle
decisioni anteriormente adottate in relazione ai porti belgi,
francesi e olandesi. Di conseguenza, le eventuali differenze tra i
casi che hanno portato a tali decisioni e il presente caso non
hanno alcuna incidenza sulla legittimità di tali analisi
della Commissione. |
|
178 |
Da ciò risulta che occorre respingere la quinta parte e,
di conseguenza, il terzo motivo nella sua interezza. |
|
Sul quarto motivo, vertente su un errore nella
valutazione delle condizioni relative alla distorsione della
concorrenza e all'incidenza sugli scambi tra Stati membri nonché
sull'insufficienza di motivazione |
|
179 |
Le ricorrenti e l'interveniente sostengono che la decisione
sarebbe errata nella parte in cui conclude che l'esenzione
dall'IRES comporta una distorsione della concorrenza e incide
sugli scambi tra Stati membri. |
|
180 |
In primo luogo, le ricorrenti sostengono che la decisione
impugnata sarebbe viziata da un'insufficienza di motivazione, in
quanto la Commissione avrebbe semplicemente presunto che la misura
in questione falsasse la concorrenza e incidesse sugli scambi tra
gli Stati membri, senza tuttavia dimostrare l'esistenza di questi
due elementi. |
|
181 |
In secondo luogo, le ricorrenti e l'interveniente affermano
che, atteso che l'articolo 107, paragrafo 1, TFUE si applica solo
ai settori aperti alla concorrenza, esso non sarebbe applicabile
al settore portuale italiano, che è chiuso alla concorrenza
e non liberalizzato. |
|
182 |
In terzo luogo, le ricorrenti sostengono che la Commissione
sarebbe incorsa in un errore di valutazione dichiarando che le
imprese che intendessero stabilirsi in prossimità di un
porto potevano farlo anche all'esterno del porto, in un territorio
che non fosse né di proprietà né gestito da
un'AdSP, di modo che le AdSP sarebbero in concorrenza con altri
operatori che affittano terreni al di fuori dei porti. Secondo le
ricorrenti e l'interveniente, tutto il territorio costiero
italiano che possa accogliere attività portuali
apparterrebbe al demanio dello Stato, sicché ogni impresa
che intenda esercitare siffatta attività sarebbe soggetta
all'autorità delle AdSP. |
|
183 |
In quarto luogo, le ricorrenti sostengono che la decisione non
terrebbe conto della giurisprudenza secondo la quale, in mancanza
di una politica fiscale armonizzata a livello dell'Unione, la
Commissione non sarebbe autorizzata a procedere a un esame
comparativo delle norme fiscali in vigore nei vari Stati membri.
Pertanto, l'esistenza di una distorsione potenziale della
concorrenza dovrebbe essere esaminata a livello nazionale e senza
tener conto delle condizioni esistenti in altri Stati membri. |
|
184 |
In quinto luogo, la decisione impugnata sarebbe inficiata da
uno sviamento di potere e da un vizio di incompetenza e violerebbe
gli articoli 107, 116 e 117 TFUE in quanto, nella misura in cui la
Commissione intende condannare le distorsioni derivanti dalle
disparità esistenti tra le disposizioni legislative,
regolamentari o amministrative degli Stati membri, essa sarebbe
dovuta intervenire sulla base degli articoli 116 e 117 TFUE e non
in forza delle norme in materia di aiuti di Stato. |
|
185 |
La Commissione contesta tali argomenti. |
|
186 |
Al riguardo, in primo luogo, occorre respingere la censura
vertente su una violazione dell'articolo 296 TFUE per difetto di
motivazione della decisione impugnata, per quanto riguarda
l'incidenza sugli scambi tra Stati membri e la distorsione della
concorrenza ai sensi dell'articolo 107 TFUE. |
|
187 |
Infatti, come giustamente rilevato dalla Commissione, è
necessario constatare che la decisione impugnata è
sufficientemente motivata, avendo la Commissione dedicato i punti
da 139 a 157 all'incidenza sugli scambi tra Stati membri e alla
distorsione della concorrenza. Inoltre, dall'esame delle diverse
censure risulta che la decisione impugnata ha consentito alle
ricorrenti di conoscere le giustificazioni della misura adottata
al riguardo e al Tribunale di esercitare il suo controllo. |
|
188 |
Pertanto, l'argomento delle ricorrenti vertente su una
violazione dell'articolo 296 TFUE dev'essere respinto. |
|
189 |
In secondo luogo, occorre esaminare l'argomento delle
ricorrenti e dell'interveniente secondo cui, in sostanza, la
Commissione non avrebbe tenuto conto del fatto che il settore
portuale italiano era caratterizzato da un'assenza di
liberalizzazione causata dall'esistenza di un monopolio legale in
ogni porto italiano. |
|
190 |
Al riguardo va rilevato che, come dichiarato al precedente
punto 93, esiste una concorrenza tra alcuni porti italiani e
alcuni porti di altri Stati membri, poiché gli operatori di
servizi portuali possono scegliere tra diversi porti per
raggiungere lo stesso entroterra. In aggiunta, come affermato al
precedente punto 94, le AdSP sono in concorrenza per attirare
concessionari che possano sfruttare le aree demaniali nei porti
che esse gestiscono. |
|
191 |
L'esistenza di detta concorrenza potenziale è
sufficiente per concludere che l'esenzione dall'IRES può
falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri
(v., in tal senso, sentenza del 14 gennaio 2015, Eventech,
C-518/13, EU:C:2015:9, punto 65). |
|
192 |
In terzo luogo, per quanto riguarda in particolare l'esistenza
di una concorrenza tra le AdSP e taluni operatori che affittano
terreni al di fuori dei porti va constatato che, indubbiamente, il
contesto geografico e territoriale attorno ai porti interessati
non sembra consentire a terzi di gestire terreni in concorrenza
con le AdSP, circostanza questa che, del resto, non è
contestata dalla Commissione. |
|
193 |
Tale constatazione non è tuttavia sufficiente a
rimettere in discussione la conclusione della Commissione secondo
la quale l'esenzione dall'IRES può incidere sugli scambi
tra Stati membri e falsare la concorrenza. |
|
194 |
Infatti, gli altri motivi elencati al riguardo nella decisione
impugnata, in particolare, come ricordato nei precedenti punti da
92 a 94, l'esistenza di un certo grado di concorrenza a cui i
porti italiani sono esposti, sono sufficienti a suffragare detta
conclusione della Commissione. Di conseguenza, tale argomento è
inoperante. |
|
195 |
In quarto luogo, contrariamente a quanto affermato dalle
ricorrenti, l'assenza di un'armonizzazione in materia di fiscalità
diretta non implica che la potenziale distorsione della
concorrenza debba essere esaminata solo sul piano nazionale.
Infatti, mentre il requisito relativo alla selettività, ai
sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, può essere
valutato unicamente al livello di un solo Stato membro e risulta
soltanto da un'analisi della differenza di trattamento tra le sole
imprese o produzioni di detto Stato membro, la valutazione del
requisito relativo alla distorsione della concorrenza, ai sensi
del medesimo paragrafo di tale articolo, non si limita
necessariamente alle imprese o alle produzioni dello Stato membro
interessato poiché, per rientrare nell'ambito di
applicazione dell'articolo 107 TFUE, una misura di aiuto deve
falsare o minacciare di falsare la concorrenza incidendo sugli
scambi tra Stati membri (v., in tal senso e per analogia, sentenza
dell'11 novembre 2004, Spagna/Commissione, C-73/03, non
pubblicata, EU:C:2004:711, punti 28 e 29). |
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196 |
Inoltre, nel caso di un regime di aiuti di Stato, quale
l'esenzione dall'IRES, la Commissione può limitarsi a un
esame delle caratteristiche di detto regime per valutare se
quest'ultimo sia tale da falsare la concorrenza avvantaggiando
essenzialmente imprese che partecipano agli scambi tra gli Stati
membri (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 14 ottobre
1987, Germania/Commissione, 248/84, EU:C:1987:437, punto 18).
Poiché il settore portuale è caratterizzato da
scambi transfrontalieri, la Commissione ha potuto giustamente
constatare che l'esenzione dall'IRES poteva falsare la concorrenza
tra alcuni porti italiani e alcuni porti di altri Stati membri. |
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197 |
Infine, occorre respingere gli argomenti delle ricorrenti
vertenti su uno sviamento di potere, che sono irrilevanti alla
luce delle circostanze del caso di specie, come rilevato ai
precedenti punti da 56 a 58. Per le medesime ragioni, gli
argomenti delle ricorrenti relativi al vizio di incompetenza
devono essere respinti. |
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198 |
Pertanto, occorre respingere il quarto motivo. |
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Conclusione |
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199 |
Sebbene il dispositivo della decisione impugnata sia redatto in
termini generali, qualificando l'esenzione dall'IRES come un
regime di aiuti di Stato esistente incompatibile con il mercato
interno e ordinando alla Repubblica italiana di sopprimere tale
esenzione, dai punti di detta decisione, alla luce dei quali il
suo dispositivo deve essere interpretato, (v., in tal senso,
sentenza del 30 novembre 2011, Quinn Barlo e a./Commissione,
T-208/06, EU:T:2011:701, punto 131), deriva che quest'ultimo
riguarda soltanto le attività economiche esercitate dalle
AdSP. |
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200 |
Come affermato ai precedenti punti 118 e 119, la Commissione
non ha dimostrato, in modo giuridicamente adeguato, che il
rilascio delle autorizzazioni per le operazioni portuali
costituisse un'attività economica. Alla luce della natura
separabile delle attività delle AdSP qualificate come
economiche nella decisione impugnata e al fine di garantire la
certezza del diritto nell'esecuzione di detta decisione da parte
della Repubblica italiana, si deve annullare la decisione
impugnata nella parte in cui essa qualifica come attività
economica il rilascio di autorizzazioni per le operazioni portuali
(v., in tal senso e per analogia, sentenze del 24 ottobre 2002,
Aéroports de Paris/Commissione, C-82/01 P, EU:C:2002:617,
punto 77, e del 30 settembre 2003, Germania/Commissione, C-239/01,
EU:C:2003:514, punto 33). Per il resto, il ricorso dev'essere
respinto. |
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Sulle spese |
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201 |
Come illustrato al precedente punto 200, la decisione impugnata
deve essere annullata nella parte in cui qualifica come attività
economica una delle tre attività svolte dalle AdSP, ossia
il rilascio di autorizzazioni per le operazioni portuali. |
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202 |
Ai sensi dell'articolo 134, paragrafo 3, del regolamento di
procedura del Tribunale, se le parti soccombono rispettivamente su
uno o più capi, le spese sono compensate. Tuttavia, se ciò
appare giustificato alla luce delle circostanze del caso di
specie, il Tribunale può decidere che una parte sostenga,
oltre alle proprie spese, una quota delle spese dell'altra parte.
Inoltre, ai sensi dell'articolo 138, paragrafo 3, del regolamento
di procedura, il Tribunale può decidere che un
interveniente, diverso da quelli indicati nei paragrafi 1 e 2, si
faccia carico delle proprie spese. |
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203 |
Orbene, va notato che tanto le ricorrenti, sostenute
dall'interveniente, quanto la Commissione sono rimaste soccombenti
per una parte delle loro conclusioni e che la decisione impugnata
è stata parzialmente annullata. |
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204 |
Inoltre, nella controreplica, la Commissione informa il
Tribunale della pubblicazione del controricorso sul sito Internet
«Shipping Italy». Al riguardo, la Commissione sostiene
che la suddetta pubblicazione costituisce un uso inappropriato
degli atti di causa da parte delle ricorrenti, che dovrebbe avere
un'incidenza sulle spese in forza dell'articolo 135, paragrafo 2,
del regolamento di procedura, il quale precisa che il Tribunale
può condannare una parte, anche vittoriosa, parzialmente o
totalmente alle spese, se ciò appare giustificato a causa
del suo comportamento. |
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205 |
Tuttavia, la Commissione non ha prodotto prove che dimostrino
che le ricorrenti sarebbero all'origine della pubblicazione su
Internet del controricorso. Per tale ragione non è stato
possibile determinare con certezza la fonte della fuga di notizie
di tale documento. Di conseguenza, benché un siffatto
incidente sia deplorevole, in mancanza di prove a sostegno delle
affermazioni della Commissione, la domanda di quest'ultima non può
essere accolta. |
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206 |
Alla luce di quanto precede, ciascuna parte deve essere
condannata a farsi carico delle proprie spese. |
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Per questi motivi, |
- IL TRIBUNALE (Decima Sezione ampliata)
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dichiara e statuisce:
1) La decisione (UE) 2021/1757 della Commissione, del 4 dicembre
2020, relativa al regime di aiuti SA.38399 - 2019/C (ex 2018/E) cui
l'Italia ha dato esecuzione - Tassazione dei porti in Italia, è
annullata nella parte in cui essa qualifica il rilascio di
autorizzazioni per le operazioni portuali come attività
economica.
2) Per il resto, il ricorso è respinto.
3) L'Autorità di sistema portuale del Mar Ligure
occidentale e le altre ricorrenti i cui nomi figurano in allegato,
l'Associazione Porti Italiani (Assoporti) e la Commissione europea
si faranno carico ciascuna delle proprie spese.-
- Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 20 dicembre
2023.
-
Il cancelliere
V. Di Bucci |
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Il presidente
M. van der Woude |
- * Lingua processuale: l'italiano.
-
- 1 L'elenco delle altre ricorrenti è allegato unicamente
alla versione notificata alle parti.
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- Via Raffaele Paolucci 17r/19r - 16129 Genova - ITALIA
