Strategia della Commissione Europea per rivatizzare il trasporto ferroviario delle merci

Loyola de Palacio Lersundi, vice presidente e commissario ai Trasporti della Commissione Europea, nel corso dell'ottava conferenza annuale sull'industria ferroviaria organizzata dall'Economist Conferences che si è svolta oggi a Bruxelles, ha trattato tutti gli aspetti del trasporto ferroviario delle merci con la creazione di una rete transeuropea alla quale tutte le imprese ferroviarie, naturalmente munite di licenza, avrebbero diritto d'accesso.

Il commissario Loyola de Palacio, che già al momento della sua nomina aveva lasciato capire la sua politica di privilegio del trasporto ferroviario rispetto a tutte le altre modalità, ha pronunciato il seguente discorso, che proponiamo integralmente nella lingua originale: Loyola de Palacio
Vice-Présidente de la Commission européenne

Stratégie de la Commission pour revitaliser le chemin de fer

Huitième Conférence annuelle sur l'industrie ferroviaire, Organisé par Economist Conferences
Bruxelles, le

Potentiel du transport ferroviaire

Depuis peu, la politique ferroviaire de la Communauté est entrée dans une phase très active. Nous sommes en train de jeter les bases d'une stratégie de revitalisation des chemins de fer. Au mois de décembre, le Conseil a adopté un ensemble de mesures qui comprennent la création d'un réseau transeuropéen de fret ferroviaire, l'ouverture du marché pour les services internationaux sur ce réseau et la définition des conditions d'accès à l'infrastructure. En même temps, la Commission a proposé des mesures pour intégrer les réseaux nationaux et dès demain pourrait adopter un nouveau règlement sur les services publics de transport.

Pourquoi la réforme des chemins de fer est-elle devenue une grande priorité de notre politique de transport ? C'est parce que le rail pourrait jouer un rôle central dans la solution des problèmes auxquels la Communauté est confrontée. Nous souffrons de la pollution, de la congestion et des risques d'accident résultant d'une dépendance excessive d'un mode transport, la route, qui n'a fait que s'aggraver pendant les trente dernières années.

Le transport ferroviaire pourrait contribuer de manière appréciable à résoudre ces problèmes et à garantir ainsi une mobilité durable au cours du siècle à venir.

Son déclin relatif et ses raisons

Mais il s'agit d'un potentiel. La triste réalité est que la part du marché du rail a baissé pendant trente années et continue à se détériorer. En 1970, le chemin de fer avait 10% du marché de transport des passagers. Aujourd'hui il n'en a plus que 6% . Cette chute de la part du marché est encore plus prononcée dans le cas du transport de marchandises : moins 40%.

En 1970, le rail tenait 21% du marché total de fret ; aujourd'hui seulement 8,5%. Et ces marchés ont connu une croissance phénoménale pendant cette période !

Pourquoi ce déclin étonnant ? En deux mots, il s'explique par le mécontentement des clients avec les tarifs pratiqués et la qualité de service offert par les chemins de fer, malgré des exemples encourageants de nouveaux services, comme par exemple le Thalys. Il est certain que le rail ne s'adapte pas aussi bien que les autres modes de transport à l'évolution du marché et aux besoins des usagers.

Pour survivre et pour augmenter leur part de marché, ce qui est en somme notre objectif, il faut que les chemins de fer deviennent capables de concurrencer les autres modes de transport. Ceci implique un niveau de compétitivité d'un tout autre ordre. Pour accomplir cette révolution, un nouveau type de chemin de fer est nécessaire. Les sociétés ferroviaires doivent être des entreprises commerciales libres d'assurer leur gestion de manière indépendante et de tirer parti des possibilités qui s'offrent. Mais elles doivent également être responsables de leurs propres échecs. Elles doivent opérer comme des sociétés de transport et non pas comme des instruments d'autres politiques gouvernementales.

Trois choses sont nécessaires pour accomplir ce changement profond : l'ouverture progressive du marché, l'intégration des réseaux nationaux et le cadre réglementaire pour les services publics.

L'ouverture progressive du marché

Pour initier l'ouverture du marché, il faut, tout d'abord, donner aux entreprises ferroviaires l'indépendance de gestion, qui était le point central de la première législation communautaire concernant les chemins de fer au début des années '90. Depuis il y a eu un réel progrès mais il reste beaucoup à faire, car quelques gouvernements interviennent parfois encore dans la gestion quotidienne des chemins de fer à un degré complètement inacceptable.

Ensuite, l'introduction des forces du marché, que nous essayons de réaliser d'abord pour les services de fret. Je n'ai pas besoin, devant cette assemblée, de détailler les avantages d'une ouverture du marché. Laissant de côté les arguments théoriques, nous avons tous vu l'impact de la création d'un marché unique à l'échelle européenne sur d'autres secteurs comme le transport routier, l'aviation ou les télécommunications. On pourrait attendre un impact semblable sur les chemins de fer. Celui-ci n'est pas un secteur qui est complètement unique comme certains ont tendance à le dire.

Et il y a un concensus général sur la priorité qu'est l'ouverture du marché au services internationaux de marchandises. Car justement dans l'activité où les chemins de fer devraient avoir un avantage comparatif, ils réalisent une performance, ô combien, décevante.

Mais c'est une chose d'établir des droits d'accès à l'infrastructure ferroviaire, c'en est une autre de créer les conditions qui les rendent effectives. En fait, avec l'ouverture du marché, on doit faire face à une nouvelle situation. D'une part, plusieurs opérateurs utiliseront la même ligne, d'où la nécessité de règles sur la répartition des sillons entre eux. D'autre part, les opérateurs vont opérer sur une infrastructure qui ne leur appartiennent pas, ce qui rend nécessaire la définition et l'harmonisation des redevances à payer.

Il est donc nécessaire d'accompagner cette ouverture de règles communautaires concernant la tarification de l'infrastructure et la répartition des capacités pour assurer un traitement équitable et transparent de toute entreprise ferroviaire, nouvel entrant ou établi de longue date.

D'ailleurs il faut réglementer, au niveau européen, les licences des entreprises ferroviaires et la certification de la sécurité, à la fois pour garantir un traitement équitable et pour sauvegarder le niveau de sécurité exemplaire qu'ont atteint les chemins de fer.

Comme vous le voyez, l'ouverture progressive du marché de transport ferroviaire n'est pas une mince affaire. Du point de vue technique, c'est complexe et du point de vue politique, c'est un dossier très sensible. transparent no. 1 Je me réjouis d'autant plus qu'au mois de décembre, le Conseil a pris une décision préliminaire sur un ensemble de directives qui représente un grand pas vers un marché européen pour le transport par chemin de fer.

Concrètement, le Conseil a approuvé la création d'un réseau transeuropéen de fret ferroviaire auquel toute entreprise ferroviaire (avec une licence) aurait un droit d'accès pour fournir des services de marchandises internationaux. Ceci va permettre à de nouveaux opérateurs d'entrer dans le marché ainsi qu'augmenter la pression sur les entreprises ferroviaires existantes pour améliorer leurs performances.

En même temps, le Conseil a approuvé des règles communes sur la tarification d'infrastructure et la répartition des sillons. Celles concernant la tarification devraient promouvoir une convergence des systèmes nationaux qui conduirait à une meilleure compétitivité, surtout du fret ferroviaire. Celles sur la répartition des sillons devraient garantir des conditions d'accès équitables et transparentes pour toute entreprise et assurer aux opérateurs des services de fret le même traitement que ceux du transport des passagers, ainsi que promouvoir une utilisation plus efficace de l'infrastructure.

Après cette décision du Conseil, la prochaine étape dans notre processus décisionnel est la deuxième lecture par le Parlement et ensuite l'adoption conjointement par le Conseil et le Parlement au cours de cette année. Je suis convaincue que ces mesures contribueront à une véritable renaissance du fret ferroviaire dans la Communauté et aussi au développement du transport combiné car, à l'heure actuelle, son point faible est la qualité et le prix du parcours par chemin de fer. Voici donc le premier élément de notre politique ferroviaire.

J'en viens à mon deuxième point, l'intégration des réseaux.

Intégration des réseaux nationaux

Il y a quelques instants encore, j'ai parlé du réseau européen, mais on pourrait se poser la question suivante : quel réseau européen ?

En effet, pendant un siècle et demi, les chemins de fer se sont développés en réponse aux besoins nationaux. Il en résulte de sérieuses divergences entre les normes techniques et les règles d'exploitation, qui rendent les activités transfrontalières beaucoup plus chères et plus complexes que les services domestiques.

Il faut reconnaître que les efforts déployés par les chemins de fer eux-mêmes pour harmoniser les normes de voitures pour passagers et les wagons à fret constituent déjà un pas vers l'interopérabilité. Mais il faut aussi reconnaître que les entreprises ferroviaires ont mal réussi l'harmonisation des nouvelles solutions technologiques à maintes reprises. D'abord, elles ont procédé à l'électrification de leurs réseaux, indépendamment l'une de l'autre, si bien que cinq systèmes indépendants coexistent dans la Communauté. Plus récemment, les chemins de fer ont adopté des systèmes de signalisation électroniques, mais seize systèmes différents et incompatibles.

A cause de ces incompatabilités, il reste de pratique courante de changer de locomotive et d'équipage aux frontières, ce qui augmente les coûts et entament la fiabilité du service. L'autre solution consiste à embarquer sur la locomotive les équipements nécessaires à la circulation du train sur plusieurs réseaux. Les Thalys , par exemple, portent jusqu'à six systèmes de signalisation et quatre d'approvisionnement électrique. Il n'est donc pas étonnant qu'une rame peut coûter 60% plus cher qu'un matériel national équivalent.

De même, les chemins de fer ont installé des systèmes informatiques différents et n'ont réalisé qu'une interconnexion partielle. Ceci a des conséquences sérieuses pour le fret : les entreprises ferroviaires sont souvent obligées d'échanger des données opérationnelles et commerciales sur papier ; et elles sont généralement incapables d'informer leurs clients de la localisation et de l'heure d'arrivée prévue de leurs marchandises !

Les divergences entre les normes techniques contribuent également à fragmenter le marché des équipements ferroviaires. Les principaux marchés nationaux restent, en grande partie, fermés et nous savons tous quel est le prix à payer à cause de ces situations de monopole. La création d'un marché unique des équipements ferroviaires constitue donc le deuxième objectif d'une politique d'intégration.

Le deuxième élément de notre politique est donc de s'attaquer à ces divergences entre systèmes nationaux.

Au mois de décembre, nous avons proposé une stratégie dont l'élément central est une directive sur l'interopérabilité du rail conventionnel. L'objectif de cette proposition est de créer des mécanismes communautaires pour la préparation et l'adoption de spécifications techniques qu'assurerait l'interopérabilité du réseau transeuropéen conventionnel, comme on l'a déjà fait pour le réseau à grande vitesse.

En d'autres mots, nous proposons une politique d'harmonisation technique mais celle-ci devrait être concentrée sur cinq ou six domaines prioritaires, clairement identifiés, pour rehausser la compétitivité des services internationaux et éviter une dispersion des efforts. Le secteur ferroviaire souffre d'une longue histoire d'exercices d'harmonisation qui n'ont pas abouti à des résultats probants.

L'harmonisation technique reste toujours une action de longue haleine. Mais les chemins de fer pourraient, à court terme, renforcer la compétitivité du transport international de fret tout simplement par une meilleure organisation de leurs services. Par exemple, ils pourraient éliminer des problèmes tels qu'une mauvaise coordination des horaires, des échanges de données lentes et coûteuses ainsi que des procédures de contrôle longues et complexes. Tout ceci ne coûterait pas grand chose et devrait être fait par les chemins de fer eux-mêmes. Certaines sociétés ferroviaires réclament la coopération au lieu de la concurrence. Est-ce que j'oserais suggérer qu'elles pourraient coopérer plus effectivement ?

Et maintenant un autre aspect de l'intégration du transport ferroviaire. Il y a un certain nombre de goulets d'étranglement qui limite la capacité totale du réseau européen et surtout celle du réseau transeuropéen de fret ferroviaire que l'on vient d'établir. Ces goulets peuvent être d'ordre administratif (la gestion de l'infrastructure), technique (la signalisation ou l'informatique, par exemple), ou encore physique (un manque absolu de capacités sur les lignes). En coopération avec les Etats membres, la Commission a lancé un programme de travail pour identifier les goulets et leurs causes et va présenter des solutions possibles dans son rapport sur la révision des orientations des réseaux transeuropéens, qu'elle soumettra avant cet été.

Mais il faut aussi entamer une réflexion générale sur ce qu'il faut faire en plus pour créer des services de fret qui ignorent les frontières et arrivent à concurrencer le transport routier. Cette année, la Commission va présenter une communication sur le transport des marchandises par chemin de fer, qui traitera non seulement des questions d'infrastructure mais aussi de la structure du marché et de l'organisation de services.

Voilà notre approche à l'introduction des forces de marché et à l'intégration des réseaux nationaux pour rendre possible des services transeuropéens compétitifs et sans ruptures.

Services publics

J'aborde maintenant mon dernier sujet, le cadre réglementaire des services publics.

En effet, l'on pourrait se demander quelle est la place des services publics dans cette politique des services publics fournis non seulement par les chemins de fer mais aussi par les opérateurs de bus, métros et trams. Mais nous sommes convaincus de la nécessité d'offrir à chaque citoyen un moyen de transport autre que la voiture privée pour ses déplacements quotidiens dans sa ville ou dans sa région. Et ceci afin de réduire la congestion, améliorer l'environnement et favoriser l'intégration sociale de ceux qui n'ont pas leur propre voiture.

Or, il est clair que des sociétés de transport n'offriraient pas un service adéquat en suivant simplement leurs propres intérêts commerciaux - les services urbains et régionaux étant déficitaires pratiquement partout. Les autorités publiques doivent donc combler les lacunes en identifiant et en finançant un niveau de services qui réponde aux besoins de leurs citoyens en services publics.

La Communauté a un rôle à jouer ici ; la réduction de la pollution et le soulagement de la congestion sont des objectifs à poursuivre au niveau européen. Il va sans dire, bien sûr, que la Communauté ne devrait pas définir les standards de services publics. Ceci devrait être fait au niveau local ou national et la responsabilité en incombe aux autorités municipales, régionales et nationales dans chaque Etat membre.

La contribution de la Communauté est plutôt la création d'un cadre réglementaire visant à améliorer la qualité des services publics. Celui-ci devrait rendre transparents les services à fournir et la compensation à payer à l'opérateur, pour permettre un débat sur des questions politiques de grande importance. Il devrait aussi fournir des incitants à améliorer la qualité des services ainsi qu'à augmenter l'efficacité opérationnelle. En même temps, ce cadre devrait clairement définir les responsabilités des différents acteurs et leur offrir la certitude juridique quant à leurs droits et leurs obligations.

Après avoir examiné comment, en pratique, les Etats membres organisent le transport public, nous avons conclu que la meilleure solution serait de rendre obligatoire les contrats de services publics partout dans la Communauté. Par ailleurs, une telle contractualisation est une pratique de plus en plus utilisée par des Etats membres qui entreprennent une réforme profonde de leurs services publics de transport.

Reste une grande question : faut-il soumettre ces contrats à la concurrence au niveau communautaire ou bien permettre des dérogations pour le transport public ? Nous croyons que l'on pourrait, dès maintenant, ouvrir les contrats pour les serivces par bus à la concurrence mais laisser la possibilité de dérogations pour les services du rail, justifiées par des raisons d'efficacité ou de sécurité. Ces dérogations seraient décidées au cas par cas par les autorités compétentes dans chaque Etat membre.

Dans le mois à venir, la Commission proposera un règlement sur les services publics de transport, suivant ces grandes orientations, qui sera ensuite discuté par le Conseil et le Parlement.

Conclusions

Voilà les orientations générales de notre stratégie pour revitaliser le transport ferroviaire, basée sur l'introduction progressive des forces du marché, l'intégration des systèmes nationaux et l'amélioration des services publics. C'est une politique ambitieuse et volontariste qui devrait être accompagnée par des réformes fondamentales au niveau national et par des restructurations profondes au sein des entreprises ferroviaires elles-mêmes. En effet, à défaut de changements structurels profonds et d'une véritable évolution des mentalités, le transport ferroviaire restera condamné à un déclin qu'il connaît depuis près de cinquante ans.

Mais la Communauté doit faire face à une demande toujours croissante pour le transport. Nous souhaitons que dans ce nouveau siècle cette demande soit satisfaite non seulement par la route mais aussi par le rail et que l'on arrive à un meilleur équilibre entre les modes de transport. Ceci est essentiel pour que la Communauté puisse se soustraire à la congestion qui menace son bien-être social et sa compétitivité économique et qu'elle arrive à respecter les engagements auxquels elle a souscrit sous le Protocole de Kyoto il y a deux ans. Pour toutes ces raisons, la Commission va accorder une priorité au transport ferroviaire dans son programme de travail.

Cette année, nous allons tout d'abord soumettre des propositions sur la révision des orientations des réseaux transeuropéens, et l'amélioration de l'infrastructure ferroviaire sera un objectif essentiel de celles-ci. Ensuite, au cours de l'année, la Commision va présenter un livre blanc sur la politique commune des transports dans son ensemble. Ce livre blanc traitera, entre autres, de l'impact du transport sur l'environnement, de l'équilibre entre les différents modes de transport et de la contribution du rail à une mobilité durable. Il sera suivi par un livre vert sur la place des transports publics et de la voiture individuelle dans les grandes agglomérations.

Nous sommes convaincus que le développement des chemins de fer pourrait aider la Communauté à atteindre ses objectifs environnementaux, sociaux et économiques, mais que ce potentiel ne pourra être réalisé que si le rail atteint la même performance que ses concurrents.Ceci est loin d'être le cas et, pour cette raison, nous accordons au transport ferroviaire cette place centrale dans notre politique commune de transport.