Apr's avoir examin' comment l’Etat d'finit ses objectifs et met en œuvre les moyens qui sont de sa responsabilit', la Cour s’est attach'e ' 'tudier l’organisation des ports et les choix de gestion 'conomique et financi're qui incombent aux 'tablissements portuaires eux-m'mes.

Ses observations sur la qualit' et les r'sultats de leur gestion au regard du bon emploi des fonds publics se fondent sur les contr'les des comptes des ports autonomes, qui doivent 'tre r'guliers, sinc'res et donner une image fid'le de ces entreprises.

I. - L’ORGANISATION financiere des ports autonomes

A. - Les proc'dures financi'res

1' Les proc'dures budg'taires

La proc'dure budg'taire des ports autonomes reste un exercice formel, alors qu’elle devrait constituer un outil de gestion et d’'valuation de l’'tablissement, pour le port et pour sa tutelle.

a) L’'tat pr'visionnel de recettes et de d'penses

L’'tat pr'visionnel de recettes et de d'penses (EPRD) ou " budget primitif " ne correspond pas ' un v'ritable budget. Il est purement indicatif et ses cr'dits ne sont pas limitatifs, sauf quand cela est pr'vu par le port autonome. Sa pr'sentation comporte plus d’effets d’annonce que d’engagements contraignants. L’examen des budgets primitifs ne fait d’ailleurs que tr's rarement l’objet de d'bats en conseil d’administration.

Les 'carts r'currents entre pr'visions et r'alisations

Les 'carts constat's entre les 'tats pr'visionnels - m'me modifi's en fin d’exercice - et les comptes financiers mettent en 'vidence l’insuffisante fiabilit' des exercices de pr'vision men's par les ports autonomes. Ces 'carts entre pr'visions et r'alisations ont atteint par exemple des amplitudes de + 15 % ' - 27 % pour les r'sultats du port autonome de Rouen au cours de la p'riode 1989-1994.

Le premier facteur de ces discordances d'coule du fait qu’en mati're de fonctionnement, hors charges calcul'es, les budgets sont plut't respect's, alors qu’en mati're d’investissements, les budgets des ports r'pondent souvent ' des pr'occupations d’" affichage " vis-'-vis du conseil d’administration et des partenaires ext'rieurs du port. Ainsi, en 1995, le taux d’ex'cution des op'rations en capital s’'levait ' 73 % ' Marseille et ' 69 % ' Dunkerque, dont 39 % pour les op'rations d’infrastructures avec concours financier de l’Etat et 18 % pour les travaux de voies navigables ex'cut's pour le compte de l’Etat.

Immobilisations du port autonome de Dunkerque
Pr'visions budg'taires et r'alisations
(compte 6952, en MF)

Au cours d’une audition, le directeur de ce port autonome a d’ailleurs lui-m'me reconnu que les pr'visions d’investissement, dont les ambitions d'passaient les moyens du port, 'taient con'ues avant tout ' l’usage du personnel et des collectivit's territoriales.

La seconde raison de ces 'carts provient de l’int'gration tardive au budget de certaines op'rations. Ainsi, dans le cas du port autonome de Rouen, alors qu’une op'ration d’acquisition de 52,5 MF de terrains et la recette en capital de 41 MF correspondant ' l’avance re'ue par le port 'taient connues d's 1993, leur inscription au budget de l’exercice 1994 n’a 't' effectu'e qu’en mai 1994.

L’adoption tardive des budgets

Aux termes de l’article R. 113-15 du code des ports maritimes, l’EPRD d’une ann'e " n " est arr't' par le conseil d’administration au plus tard le premier octobre de l’ann'e " n-1 ", pour 'tre soumis au plus tard le premier novembre ' l’approbation des ministres charg's des ports et des finances. En l’absence d’approbation par ces tutelles ' l’ouverture de l’exercice, le directeur peut n'anmoins, sauf opposition du contr'leur d’Etat, engager les d'penses ant'rieurement autoris'es dans la limite des ressources disponibles et ordonner les paiements correspondants. Il peut en outre, dans la double limite des pr'visions adopt'es par le conseil d’administration et des cr'dits approuv's au titre de l’ann'e pr'c'dente, engager - sauf opposition du contr'leur d’Etat - les d'penses indispensables ' la continuit' de la gestion.

En pratique, les ports, hormis celui de Rouen, respectent rarement la date limite fix'e au 1^er octobre pour arr'ter leur budget.

Les nouvelles dispositions du d'cret du 9 septembre 1999 repoussent opportun'ment au 1^er d'cembre la date limite d’adoption du budget.

b) Les modifications ' l’'tat pr'visionnel

Les modifications ' l’'tat pr'visionnel rendues n'cessaires en cours d’exercice sont arr't'es et approuv'es dans les m'mes formes que celles requises pour l’adoption de cet 'tat. Cette proc'dure de d'cision modificative est lourde, peu adapt'e et souvent contourn'e.

L’absence de d'cision modificative

Certaines modifications du montant pr'visionnel des cr'dits ne font pas l’objet d’une d'cision modificative. Ainsi, le port autonome de Marseille proc'de depuis 1993 ' des ajustements budg'taires en cours d’ann'e intitul's " mesures de gestion ", accept'es par le conseil d’administration. Or ces ajustements auraient d' justifier des d'cisions modificatives en la forme ; ils comportent, qui plus est, des mesures qui d's'quilibrent le budget, en violation de l’article L. 113-2 du code des ports maritimes. Celui-ci dispose, en effet, que " les pr'visions du compte d’exploitation doivent 'tre pr'sent'es en 'quilibre pour chaque exercice ". La Cour rel've la faible r'action des tutelles face ' cette violation des r'gles budg'taires. Devant une telle situation, le contr'leur d’Etat s’est, en effet, content' de faire la d'claration suivante : "  la direction du port pr'sente aujourd’hui une pr'vision d’ex'cution du budget 1994 qu’elle s’est bien gard'e d’intituler d'cision modificative pour ne pas 'tre rappel'e ' la r'gle de l’'quilibre budg'taire alors qu’elle programme un d's'quilibre, fut-il accidentel, encore que ce type d’accident se r'p'te durablement depuis des ann'es ". De m'me, ' Nantes-Saint-Nazaire, les " pr'visions 1993 " auxquelles 'taient compar's les r'sultats de l’exercice 1993 n’'taient pas celles qui 'taient inscrites dans la deuxi'me d'cision modificative du 17 septembre 1993, mais celles d'cid'es au cours d’une s'ance du conseil du 19 novembre 1993 sans 'tre mentionn'es dans une d'cision modificative.

Le contenu des d'cisions modificatives

La Cour a 'galement relev' ' plusieurs reprises que des 'v'nements pr'visibles et ' l’impact budg'taire important n’avaient pas 't' pris en compte dans les d'cisions modificatives. Ce fut par exemple le cas en 1993 ' Nantes-Saint-Nazaire, o' la cession des terrains du Carnet pour un montant de 11 MF, approuv'e d's 1991 et confirm'e en conseil d’administration le 17 d'cembre 1993, ne figurait pas dans les modifications adopt'es le 19 novembre 1993.

Ces observations r'v'lent en r'alit' le peu d’int'r't port' par les ports autonomes au respect des proc'dures budg'taires qui s’imposent ' eux.

c) L’exercice de la tutelle sur les budgets

L’approbation des budgets par les tutelles a longtemps 't' tardive, intervenant g'n'ralement plusieurs mois apr's le d'but de l’exercice, sans que la proc'dure de limitation des d'penses pr'vue ci-dessus soit mise en place, et avec un retard tel que leur utilit' n’'tait plus av'r'e.

Un cas particuli'rement flagrant a 't' relev' pour le budget de 1992 du port autonome de Dunkerque. Du fait des tensions sociales li'es ' la r'forme de la manutention, le conseil d’administration ne s’est pas r'uni d'octobre 1991 ' juin 1992 et le budget n'a 't' arr't' qu'en juillet. Le port n'a donc pas dispos' des cr'dits budg'taires indispensables ' son fonctionnement normal au cours du premier semestre de l'exercice, sans que les tutelles prennent les mesures n'cessaires. La Cour a m'me relev' que, alors que les tutelles n’avaient pas encore approuv' les budgets du port autonome de Dunkerque pour les exercices 1992 et 1993, le comit' du fonds de d'veloppement 'conomique et social a n'anmoins autoris' les emprunts n'cessaires au financement des investissements inscrits dans ces budgets.

Certes, l’approbation des d'cisions modificatives et des comptes est acc'l'r'e depuis la d'l'gation de pouvoir donn'e en 1996 par la direction du budget au contr'leur d’Etat. En outre, le code des ports maritimes a 't' modifi' par le d'cret n' 99-575 du 8 juillet 1999, qui instaure un r'gime d’approbation tacite ' d'faut de r'ponse de la tutelle dans le d'lai d’un mois.

Enfin, le d'cret n' 99-782 du 9 septembre 1999 devrait permettre une meilleure concordance entre cette approbation et la programmation des investissements soumis ' l’examen du comit' des investissements ' caract're 'conomique et social, en diff'rant du 1er octobre au 1er d'cembre la date " butoir " de transmission des E.P.R.D. approuv's par les conseils d’administration des ports aux autorit's de tutelle ".

La Cour prend acte de l’intention affich'e par les minist'res charg's des ports maritimes et du budget d’utiliser davantage ces proc'dures d’approbation comme un instrument de gestion et de contr'le des ports.

d) L’absence de programmation pluriannuelle

Certains ports autonomes ont mis en place des pr'visions pluriannuelles des comptes de r'sultat et des tableaux de financement. Elabor's principalement ' la demande des repr'sentants de l’Etat au conseil d’administration, ces plans pluriannuels ont pour objectif de comparer les moyens et les ambitions ' moyen terme des 'tablissements, afin d’identifier les choix ' op'rer. Mais cette programmation est purement formelle et d'clarative et ne constitue pas une aide ' la d'cision en raison de nombreuses faiblesses : elle ne se fonde pas sur les sc'narios r'ellement examin's et valid's, elle ne conduit pas ' op'rer des choix et, surtout, elle ne fait pas l’objet de suivi. Le contr'le de gestion n’est donc pas organis'.

Ainsi, le " plan d’entreprise " du port autonome de Dunkerque pour 1996-1998 a 't' pr'sent' au conseil d’administration du 20 octobre 1995 ' la suite de l’effondrement du trafic transmanche du port. Dans ce plan, le port envisageait plusieurs hypoth'ses de trafic et en tirait les cons'quences sur les recettes et d'penses d’exploitation pr'visibles de l’'tablissement. En revanche, aucune cons'quence n’'tait tir'e sur les investissements en fonction des hypoth'ses envisag'es. La pr'sentation de ce plan en conseil d’administration aurait pu 'tre l’occasion de r'examiner les diff'rentes hypoth'ses d’investissement ' la hausse ou ' la baisse en fonction des hypoth'ses de trafic. En r'alit', ce plan ne comportait aucune information sur les projets d’investissement prioritaires, ni aucun ajustement des op'rations en capital aux diff'rentes hypoth'ses de trafic. Enfin, signe sans doute de son inutilit' pratique pour l’'tablissement, il n’a suscit' aucune discussion en conseil d’administration.

2' La comptabilit' et le contr'le de gestion

Le code des ports maritimes dispose que " le fonctionnement comptable du port autonome est assur' dans les conditions pr'vues pour les 'tablissements publics ' caract're industriel et commercial dot's d’un agent comptable, par les articles 190 ' 225 du d'cret du 29 d'cembre 1962 portant r'glement g'n'ral sur la comptabilit' publique ".

a) La production et la tenue des comptes

Dans sa mission de production des comptes, l’agent comptable est responsable de la r'gularit' et de la sinc'rit' des 'critures du compte financier. Des d'faillances particuli'rement importantes ont 't' relev'es ' cet 'gard au port autonome de Dunkerque.

Ainsi, dans son rapport particulier sur les comptes annuels du port autonome de Dunkerque pour les exercices 1991 ' 1995, et dans la limite des investigations auxquelles elle a proc'd', la Cour a formul' l’avis que les tr's nombreuses anomalies relatives ' la tenue des comptes, aux op'rations de provisionnement, d’admissions en non valeur, ainsi qu’aux imputations comptables concernant notamment les ristournes, les dettes financi'res et les disponibilit's, portaient atteinte ' la r'gularit' et ' la sinc'rit' des comptes annuels, qui, de ce fait, ne donnent qu’une image imparfaite de la situation financi're et des r'sultats de l’'tablissement.

Les anomalies relev'es dans la tenue des comptes
du port autonome de Dunkerque

Un contr'le de coh'rence a par exemple permis de relever des discordances (de 1 ' 15 MF selon les ann'es) entre les soldes de la balance g'n'rale des comptes du grand livre et le bilan pour chaque exercice de 1991 ' 1995. La balance g'n'rale fournie ' l'appui d'un compte financier op'rait en effet des compensations entre les soldes de certains comptes de classe 4. Cette pratique r'sultait notamment du fait que les op'rations d'inventaire de fin d'ann'e n’'taient pas effectu'es. Du fait de centralisations ' un niveau plus affin' (9 chiffres au lieu de 6), le nouveau syst'me informatique mis en place en 1995 corrige partiellement les errements ant'rieurs : il permet de mieux isoler les soldes d'biteurs des soldes cr'diteurs.

Toutefois, l'examen de ces seuls 'l'ments ne permet d'expliquer que partiellement les discordances initialement relev'es entre balance et bilan : en effet, ' l'exception de l'exercice 1995, des diff'rences de 2 ' 9 MF sur le montant net du bilan subsistent pour les ann'es sous revue. Ces 'carts proviennent de l’utilisation d'voy'e de deux comptes provisoires de fournisseurs d'biteurs (c/401.9 et c/404.9 " factures ' v'rifier "), non sold's en fin d’ann'e. L'existence de ces dettes et cr'ances incertaines contrevient aux principes comptables. Les comptes d'actif et de passif se trouvent par l' m'me ind'ment sur'valu's.

Autre exemple du manque de fiabilit' des comptes, les int'r'ts capitalis's ' l'achat sur les SICAV d'tenues par l''tablissement, soit 21 MF en 1995, sont enregistr's au compte d'attente 475.1. Il aurait fallu les inscrire en classe 5. Alors que le montant des liquidit's de l’'tablissement figurant au compte 51 s’'levait ' 15 MF en 1995, la tr'sorerie effective de l’'tablissement s’'levait en r'alit' ' 72 MF.

b) L’insuffisance et la mauvaise utilisation des outils comptables

Les articles 190 ' 225 du d'cret du 29 d'cembre 1962 portant r'glement g'n'ral sur la comptabilit' publique et relatifs aux E.P.I.C. dot's d’un agent comptable sont comment's par l’instruction comptable M-9-5. A la suite d’interventions de la Cour relatives aux ports maritimes, cette instruction a fait ces derni'res ann'es l’objet d’am'liorations et de pr'cisions.

Des interventions r'p't'es du Procureur g'n'ral pr's la Cour des comptes aupr's de la direction de la comptabilit' publique avaient, en effet, soulign' la n'cessit' de r'viser ce texte dont un commentaire erron' sous l’article 222 du d'cret portant r'glement g'n'ral sur la comptabilit' publique pr'voyait que l’approbation des comptes par les autorit's de tutelle interviendrait apr's l’examen des comptes et de la gestion des organismes consid'r's par la Cour. Faute d’approbation des comptes par les autorit's de tutelle, la Cour a 't' conduite ' prononcer dans ses arr'ts des r'serves sur les comptes des comptables en l’attente de l’approbation minist'rielle, diff'rant ainsi la d'charge des agents comptables.

Conform'ment au souhait de la Cour, ce commentaire de l’instruction M-9-5 a alors 't' modifi' par une instruction de la comptabilit' publique du 6 mai 1993. Le principal changement r'side dans la mise en place en 1997 par les tutelles, et principalement par le contr'le d’Etat, d’une proc'dure d’examen des comptes pr'alable ' leur approbation. Ce n’est qu’apr's cet examen que les tutelles ont approuv' par des arr't's interminist'riels d’octobre 1997 les comptes financiers des ports, dont certains remontaient ' 1986.

La proc'dure a connu une nette am'lioration gr'ce ' la d'l'gation du pouvoir d’approbation des comptes, ainsi que des d'cisions modificatives, accord'e par le directeur du budget au contr'leur d’Etat par arr't' du 6 mars 1996, et gr'ce ' l’intervention du d'cret pr'cit' du 8 juillet 1999, qui pr'voit la possibilit' d’une approbation tacite.

De m'me, la Cour avait attir' l’attention des tutelles, ' cinq reprises de 1989 ' 1996, sur les insuffisances de la r'glementation relative au remboursement des frais expos's par le pr'sident du conseil d’administration. La direction de la comptabilit' publique lui avait r'pondu en janvier 1990 que la question 'tait 'tudi'e " en vue de permettre aux agents comptables de disposer d’une r'f'rence r'glementaire leur permettant de veiller ' l’exactitude des calculs de liquidation de la d'pense ". Il a fallu finalement que la Juridiction prononce une injonction de reversement, sur la base des bar'mes applicables aux personnels des 'tablissements, pour qu’une nouvelle r'glementation soit adopt'e, en janvier 1997.

D’autres r'gles comptables et financi'res sont fix'es par le code des ports maritimes lui-m'me, sans pour autant 'tre appliqu'es.

Ainsi, l’Etat n’exige pas l’application par les ports autonomes de l’article L. 113-2 du code des ports maritimes relatif ' l’affectation du r'sultat. En effet, alors que cet article pr'voit que, " apr's constitution des r'serves et provisions, l’exc'dent net de chaque exercice est r'serv' ' l’Etat dans la proportion de 50 % ", la totalit' du r'sultat b'n'ficiaire des ports est vir'e au compte de r'serves par autorisation du conseil d’administration, sans que les tutelles s’int'ressent ' la bonne application de cette disposition. Un premier versement vient seulement d’'tre r'alis' en 1998 par le port du Havre ' la demande des tutelles. La Cour prend acte de ce que la direction du budget entend mettre en œuvre cette r'gle pour l’ensemble des ports dont les comptes de 1999 feront appara'tre des exc'dents.

Surtout, le code des ports maritimes pr'voit dans son article R. 113-12 l’'laboration d’un plan comptable commun aux ports autonomes, approuv' par arr't' conjoint du ministre charg' des ports et du ministre de l’'conomie et des finances, apr's avis du Conseil national de la comptabilit'. Ce plan devait d'terminer " notamment les r'gles applicables en mati're d’'valuation et de r''valuation des immobilisations, la nature des immobilisations amortissables qui devront 'tre individualis'es au bilan, les r'gles de calcul des amortissements et provisions, les m'thodes d’'valuation des stocks et les normes d’'laboration de la comptabilit' analytique d’exploitation, de mani're ' assurer la connaissance de prix de revient 'tablis sur des bases homog'nes ". Or le " plan comptable des ports maritimes " approuv' par arr't' du 30 novembre 1983 se borne ' 'num'rer des comptes et ne pr'cise aucune de ces r'gles, normes et m'thodes. Cette lacune est particuli'rement remarquable en ce qui concerne les r'gles relatives aux provisions.

Les contr'les effectu's par la Cour sur les comptes des 'tablissements montrent, d’une part, que les m'thodes et pratiques varient consid'rablement d’un port ' l’autre. Les comparaisons financi'res et comptables entre ports sont d's lors peu significatives alors qu’elles portent sur des donn'es d'terminantes, telles que les investissements ou les r'sultats. Cette d'faillance prive l’Etat d’une information pourtant fondamentale et n'cessaire pour lui permettre d’appr'cier la situation relative des ports relevant de sa comp'tence. Les difficult's de comparaison sont notables, par exemple en ce qui concerne le traitement comptable accord' aux ristournes commerciales ou aux immobilisations.

D’autre part, l’absence de r'gles et de m'thodes communes conduit certains 'tablissements ' enfreindre des r'gles comptables 'l'mentaires. La Cour a relev' l’insuffisante rigueur caract'risant la politique suivie par certains ports en mati're de provisions, consistant ' " lisser " les r'sultats de fa'on ' les minorer. Au port autonome de Nantes-Saint-Nazaire, les provisions pour grosses r'parations ont ainsi 't' multipli'es par neuf en l’espace de trois ans, passant de 4,5 MF ' la fin de l’exercice 1991 ' 41,65 MF fin 1994.

Cette lacune qui affecte les r'gles comptables a 't' d'nonc'e ' plusieurs reprises, en particulier ' l’occasion des contr'les des comptes des ports autonomes de Nantes-Saint-Nazaire, Dunkerque, Rouen et Marseille. L’harmonisation et la permanence des m'thodes comptables, pr'alable n'cessaire ' la comparaison des performances portuaires, devraient pourtant 'tre un objectif prioritaire des tutelles.

A titre de comparaison, les 'tablissements publics d’am'nagement des villes nouvelles, qui sont 'galement des E.P.I.C. avec agent comptable, disposent d’une instruction budg'taire et comptable. Cette instruction codificatrice du 4 octobre 1993 est le fruit d’un travail particuli'rement complet qui a associ' l’ensemble des ordonnateurs et comptables des 'tablissements concern's, ainsi que les tutelles minist'rielles. Une telle d'marche serait souhaitable pour les ports autonomes.

c) Les missions de l’agent comptable

De plus en plus - cela est m'me maintenant devenu une r'gle -, les agents comptables des ports autonomes assurent aussi une fonction de directeur financier ou de chef des services financiers, assistant l’ordonnateur.

L’article 20 du d'cret n' 62-1587 du 29 d'cembre 1962 portant r'glement g'n'ral sur la comptabilit' publique pr'cise que " les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles ". Prise ' la lettre, cette incompatibilit' des fonctions ne semble pas faire obstacle au type de dispositif adopt' par les ports autonomes. Il peut m'me 'tre de l’int'r't d’un 'tablissement qu’un agent comptable puisse jouer un r'le de conseiller financier de l’ordonnateur, sans pour autant 'tre le directeur financier de l’'tablissement.

Pour autant, l’esprit du principe de s'paration des fonctions d’ordonnateur et de comptable, qui repose sur l’ind'pendance r'elle et compl'te des int'r'ts de l’ordonnateur et du comptable, est doublement fauss' dans les ports autonomes :

- le directeur est le sup'rieur hi'rarchique de l’agent comptable dans ses fonctions de directeur financier, ce qui met en cause la situation du comptable, a fortiori lorsque celui-ci est mis en position hors cadres ;

- ce dernier peut difficilement rejeter, comme comptable, un ordre de d'pense pr'par' par ses propres services ou selon les instructions donn'es par lui comme directeur financier. Il est remarquable que la d'nomination de " comptable " ne figurait m'me plus dans l’organigramme de certains ports, comme ' Rouen et ' Dunkerque - o' le nouvel agent comptable a repris cette d'nomination. Une bonne application du r'glement g'n'ral sur la comptabilit' publique de 1962 ne peut ' cet 'gard se satisfaire de l’appr'ciation suivante port'e par un agent comptable en r'ponse ' la Cour : " l’ambigu't' apparente de l’exercice conjoint des deux fonctions (...) se r'sout dans l’art et la mani're de les exercer ".

La lettre m'me des textes n’a pas 't' respect'e dans certains cas. La confusion des fonctions d’ordonnateur et de comptable a 't' particuli'rement nette ' Rouen, o' l’agent comptable 'tait aussi chef des services financier et informatique. A ce titre, il participait ' l’'laboration du budget ainsi qu’' l’ensemble des op'rations de recettes et de d'penses incombant ' l’ordonnateur. En outre, en tant que chef des services financier et informatique, il a re'u en janvier 1992 deux d'l'gations de signature de l’ordonnateur : l’une, pour engager les recettes et les d'penses li'es ' l’exploitation et aux op'rations en capital du port autonome, d'l'gation non renouvel'e par le nouveau directeur en 1994 ; l’autre, pour liquider et ordonnancer les recettes et les d'penses engag'es. Cette derni're d'l'gation a 't' renouvel'e en 1994.

Le cumul des activit's de comptable et de chef des services financiers et informatiques a donc amen' l’agent comptable ' certifier l’ex'cution du service fait, ' liquider et ordonnancer certaines d'penses, qu’il a ensuite lui-m'me pay'es, en tant qu’agent comptable. Ces dispositions contreviennent au principe de s'paration des fonctions d’ordonnateur et de comptable 'dict' par l’article 20 susvis' du d'cret n' 62-1587 du 29 d'cembre 1962 portant r'glement g'n'ral sur la comptabilit' publique. Le contr'le de la Cour a conduit l’'tablissement ' annuler la deuxi'me d'l'gation de signature ' l’agent comptable, qui subsistait. N'anmoins, le centre informatique et ses agents continuent de relever de l’autorit' hi'rarchique du chef des services financiers, agent comptable. Le nouveau circuit de signature, qui confie l’engagement et l’ordonnancement des d'penses du centre " aux responsables directs de l’informatique ", appara't donc largement fictif.

Conscient de ces ambigu't's et ' la suite des observations de la Cour, le port autonome de Marseille vient de modifier son organisation interne et dissocie d'sormais les fonctions d’agent comptable et de directeur financier.

L’ensemble des constatations qui pr'c'dent montre que l’existence m'me d’un comptable public dans les ports autonomes pose un probl'me.

En effet, eu 'gard aux sp'cificit's de l’activit' des ports autonomes, la mauvaise qualit' des comptes produits et la faiblesse des contr'les exerc's par les agents comptables incitent la Cour ' recommander que les cons'quences d’une telle situation soient tir'es sur le statut des 'tablissements portuaires, comme cela a 't' mentionn' dans la partie relative aux structures de gestion : soit par une modification du statut des 'tablissements, qui resteraient des 'tablissements publics industriels et commerciaux, mais sans la pr'sence d’un agent comptable ; soit plus radicalement par la suppression du statut d’'tablissement public, ce qui conduirait ' transformer les ports autonomes en soci't's ' capitaux publics soumises au r'gime de droit commun des soci't's.

Ces changements supposeraient la mise en œuvre de r'gles prudentielles habituelles : s'paration fonctionnelle du service comptable et des services gestionnaires ; mise en place d’un contr'le interne effectif ; sinc'rit', fid'lit' et r'gularit' des comptes produits, dont le respect serait assur' par un commissaire aux comptes engageant sa responsabilit' sur ses v'rifications.

d) La comptabilit' analytique et le contr'le de gestion

Le contr'le de gestion

Au-del' du r'le de conseil de l’ordonnateur que peut jouer le comptable public, les 'tablissements ont besoin d’un v'ritable contr'le de gestion, rattach' au directeur. Une telle fonction existe depuis peu (1998 ou 1999 selon les cas) ' Dunkerque, Marseille, Rouen, Nantes-Saint-Nazaire et Bordeaux.

En l’absence de comptabilit' analytique fiable et rapidement disponible, le contr'le de gestion est de fait quasi exclusivement fond' sur le suivi de l’ex'cution budg'taire : des situations mensuelles de consommation sont par exemple 'dit'es au Havre et ' Rouen.

Les fonctions principalement remplies par ce type de contr'le de gestion correspondent aux pr'visions budg'taires, au suivi des r'alisations et ' l’analyse des 'carts. En revanche, il ne permet pas une gestion par objectifs ni une 'valuation des responsables de secteurs, qui supposeraient une comptabilit' analytique performante et reconnue comme telle par l’ensemble des responsables de chaque 'tablissement.

Les limites de la comptabilit' analytique

Contrairement aux dispositions du code des ports maritimes, les tutelles se sont abstenues de fixer des " normes d’'laboration de la comptabilit' analytique d’exploitation, de mani're ' assurer la connaissance de prix de revient 'tablis sur des bases homog'nes " : des crit'res communs seraient pourtant particuli'rement n'cessaires pour d'finir une ventilation des droits de port entre services. Chaque port a adopt', parfois tr's tardivement, des r'gles diff'rentes. Ainsi, le port autonome de Dunkerque ne dispose d’une comptabilit' analytique que depuis 1994, celle du port autonome de Guadeloupe 'tait inexistante en 1995.

De mani're g'n'rale, les conventions sur lesquelles reposent les syst'mes mis en place ne sont pas toujours suffisamment explicit'es dans les documents produits. En outre, apr's examen de ces conventions, les contr'les de la Cour ont montr' que la comptabilit' analytique mise en place 'tait souvent insuffisante. Les rapports particuliers de la Cour la qualifiaient de " partielle " au port autonome de Rouen en 1996, de " d'faillante " au Havre en 1994. A titre d’exemple, contrairement au port autonome de Nantes-Saint-Nazaire, la comptabilit' analytique du Havre ne pr'sente aucun r'sultat par type de trafic, par site ou par escale, elle ne ventile pas les droits de port entre les activit's, d’importants retraitements sont n'cessaires pour faire concorder les r'sultats issus des comptabilit's analytique et g'n'rale, et cette comptabilit' est 'tablie six mois apr's la cl'ture des comptes. De m'me, celle de Rouen se contente de retracer des r'sultats a posteriori et ne constitue pas un outil de gestion. Bien qu’elle soit 'tablie par fonction et par service, ainsi que par type de trafic et par secteur de port, elle ne permet cependant pas d’appr'hender le r'sultat par site ou par escale ; il en est de m'me ' Dunkerque.

Les failles de la comptabilit' analytique peuvent conduire les ports ' masquer le manque de comp'titivit' de certains services et de certaines installations, certains usagers ' b'n'ficier de r'gimes d'rogatoires avantageux et les personnels des ports ' ne pas voir mise en 'vidence la situation 'conomique r'elle et les sureffectifs de certaines activit's, en particulier de l’outillage public. La tutelle - notamment financi're – s’accommode 'galement de cet 'tat de fait : l’impr'cision et le manque de clart' de la comptabilit' analytique, en 'vitant des calculs trop pr'cis qui pourraient aboutir ' des demandes budg'taires accrues, permettent ' l’Etat de refuser une partie du remboursement des sommes engag'es pour son compte par les 'tablissements.

L’ampleur des cons'quences de cette insuffisante fiabilit' de la comptabilit' analytique - syst'matiquement relev'e par les contr'les de la Cour depuis plus de vingt ans sans qu’aucun progr's r'el n’ait 't' accompli - doit 'tre soulign'e. Les ports sont de ce fait d'pourvus des donn'es n'cessaires ' l’'laboration d’une politique tarifaire coh'rente, de moyens d’appr'cier l’efficacit' de leurs installations ou la productivit' de leur personnel, ainsi que d’outils de contr'le de gestion permettant de suivre en temps r'el l’activit' et les r'sultats 'conomiques. L’Etat est pour sa part d'pourvu d’un outil pr'cieux de comparaison entre ports et de connaissance plus pr'cise des d'penses r'elles faites par les ports pour son compte.

e) Les r'actions limit'es des tutelles

Sur l’ensemble de ces questions comptables et de gestion, la direction des ports annon'ait en novembre 1997 plusieurs mesures. La s'paration des fonctions de comptable et d’ordonnateur fait l’objet d’une r'flexion interminist'rielle. Toutefois, avant m'me que cette r'flexion ait 't' entam'e, la direction g'n'rale de la comptabilit' publique consid'rait d’ores et d'j' en janvier 1999 que " la position des agents comptables (...) serait tr's certainement fragilis'e par un emp'chement de cumul de leurs fonctions ". Cette r'ponse est difficilement acceptable en l’'tat : la logique de cette analyse revient en effet tout simplement ' 'ter toute signification au principe de s'paration des ordonnateurs et des comptables. Elle fournit un argument suppl'mentaire en faveur de la suppression des comptables publics dans les ports autonomes.

Concernant la d'finition de r'gles homog'nes en mati're de comptabilit' analytique, la DTMPL comptait " mettre ' profit l’ann'e 1998 en inscrivant cette mission ' son programme de travail ", avec " l’assistance d’un cabinet de conseil expert en la mati're et comp'tent dans le domaine portuaire ".

Enfin, pour pallier les insuffisances relev'es en mati're de r'glementation comptable, " un premier travail sur l’harmonisation entre les ports autonomes des r'gles de calcul des provisions " a 't' confi' ' l’agent comptable du port de Bordeaux. Un groupe de travail ayant pour mission de pr'parer une instruction budg'taire et comptable sp'cifique aux ports autonomes maritimes et compl'mentaire ' la M-9-5 a 't' r'uni ' plusieurs reprises en 1999. L’objectif annonc' par la DTMPL en janvier 1999 'tait d’'tablir une instruction interminist'rielle avant la fin de l’ann'e. Deux ans plus tard, ces projets sont bien avanc's, mais n’ont pas encore abouti.

f) L’appr'ciation de la situation financi're des 'tablissements

Les r'serves faites sur les m'thodes et les outils comptables utilis's par les ports autonomes rendent difficiles l’appr'ciation de la situation financi're r'elle des ports pris individuellement et, a fortiori, une analyse globale de leur situation. N'anmoins, sur la base des seules donn'es fournies par les ports et retrac'es dans les rapports annuels du contr'leur d’Etat, les 'volutions suivantes peuvent 'tre observ'es sur la p'riode 1985-1997.

Sur cette p'riode, la production vendue des ports autonomes m'tropolitains a augment' de 15 %. Leur r'sultat net cumul' a 't' n'gatif pour les p'riodes 1985-1988 (- 107 MF) et 1993-1995 (- 96 MF), et positif pour les p'riodes 1989-1992 (204 MF) et 1996-1997 (245 MF). De 1985 ' 1997, le r'sultat net cumul' atteint 246 MF. Il ne repr'sente que 0,65 % de la production vendue cumul'e de la p'riode, ce qui refl'te une faible rentabilit'. Durant la m'me p'riode, les ports autonomes m'tropolitains se sont fortement d'sendett's : leurs dettes annuelles sont pass'es de 3 836 MF en 1985 ' 1 034,5 MF en 1997.