LA POLITIQUE
PORTUAIRE FRANCAISE
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B. - Lefficacit' de La
gestion
1' Les ressources domaniales
a) Les recettes
dexploitation du domaine
Les tarifs domaniaux
Les crit'res pris en compte pour
fixer les tarifs domaniaux sont dune extr'me diversit' et nont aucune
coh'rence dun port ' un autre ou m'me dun gestionnaire ' un autre au sein
dun m'me port.
Certaines tarifications de base
sont assises sur des crit'res de localisation g'ographique (secteur de Bordeaux,
Montoir, Rouen-La Bouille...), sur des crit'res plus fonctionnels (zones portuaires ou
non, zones industrielles, commerciales ...), sur des crit'res physiques (terrain
b'ti/non b'ti, constructible, acc's aux plans d'eau....) et sur des crit'res
inh'rents ' la nature de l'occupant (entreprise portuaire ou non...).
Les types de modulations de ces
tarifs de base sont 'galement tr's divers. Ils correspondent soit ' des abattements,
soit ' des majorations de tarifs, en fonction de la superficie lou'e, de la dur'e de
location, de l'int'r't portuaire ou non de l'occupation. Les tarifs peuvent aussi, comme
en Guadeloupe, 'tre major's pour tenir compte des contraintes d'environnement. D'autres
param'tres concernent le trafic engendr', les activit's sp'cifiques comme la
r'paration navale par exemple, ou les investissements privatifs, et peuvent se cumuler
avec les pr'c'dents. Ainsi, alors que les r'ductions de tarifs domaniaux fond'es sur
le montant des droits de port pay's sont plafonn'es ' Nantes, elles peuvent atteindre
la totalit' du prix de la location au Havre. A la Rochelle, les abattements sont
personnalis's.
Les redevances domaniales
contractuelles r'sultent parfois de l'agr'gation de plusieurs facteurs, notamment les
tarifs domaniaux et le volume d'activit'. En outre, hors cadre contractuel, les ports
octroient des aides particuli'res par le biais de fonds sp'cifiques tels que les fonds
d'action ou d'intervention commerciale.
L''volution des tarifs est
essentiellement fond'e sur deux indices : lindice Insee de co't de la construction
des immeubles ' usage d'habitation ou lindice BT 01, index tous corps d''tat. Or
ces r'f'rences ont connu des progressions tr's diff'rentes au cours de la p'riode
1985-1995. Ainsi, l'indice Insee du co't de la construction a augment' d'environ un
cinqui'me, tandis que l'indice BT 01 a progress' de pr's d'un tiers, soit dans les
m'mes proportions que le produit int'rieur brut marchand.
Dans les ports autonomes, les
mises ' jour de bar'mes sont variables. Contrairement aux autres ports autonomes o' les
bar'mes domaniaux sont 'tablis annuellement, ou semestriellement (Nantes), les ports
autonomes de Dunkerque (bar'me 1988) et de Marseille (bar'me de 1972) n'actualisent pas
leurs bar'mes. En outre, dans ces deux ports, le domaine rel've de deux bar'mes, celui
de l'outillage (terre-pleins) et celui du domaine (autres terrains).
Les bar'mes domaniaux ont 't'
notamment modifi's ' Nantes-Saint-Nazaire et ' Rouen. La restructuration du bar'me de
Nantes, r'alis'e en 1983, suite aux observations de la Cour, est pass'e par une refonte
des zones de tarification. L'application des nouvelles normes s'est 'tal'e sur trois ans
' compter de 1984. A Rouen, les changements de la tarification de base qui datait de 1976
ont concern', entre autres, la red'finition des zones g'ographiques et les abattements
commerciaux en 1988, puis l'institution de redevances minimales et les conditions
d'attribution d'options sur les terrains g'r's par le port en 1991.
Dans les ports dint'r't
national, il existe deux cat'gories de bar'mes : l'un concerne les tarifs de la
direction des services fiscaux (terrains non conc'd's) ; l'autre, les tarifs des
concessionnaires (terrains conc'd's).
Ces tarifs ne sont pas toujours
'tablis : au port de Dieppe, la Chambre de commerce n'a toujours pas fix' de
tarification pour les terrains conc'd's depuis 1992.
Au sein d'un m'me port, il
existe une grande disparit' de tarifs entre l'Etat et le concessionnaire. Le cas du port
de Cherbourg est le plus frappant : les tarifs de la chambre de commerce sont d'environ
cinq (tarif minimum) ' huit fois (tarif maximum) sup'rieurs ' ceux pratiqu's par
l'Etat pour des terrains de qualit' relativement comparables.
De mani're g'n'rale, les
bar'mes domaniaux de base des ports d'int'r't national sont plus bas que ceux des ports
autonomes, voire m'me inexistants comme le montre le cas particulier des terre-pleins '
Calais. Cependant, par le jeu de r'ductions diverses, notamment celles li'es au trafic,
les 'carts effectifs s'amoindrissent, ce qui conduit les ports d'int'r't national '
avoir des revenus ' l'hectare sup'rieurs ' ceux des ports autonomes.
Les redevances domaniales
Le montant des redevances
domaniales peut 'tre estim' ' partir des produits d'exploitation du domaine, des
concessions et des locations de mat'riels et outillage, ' la r'serve pr's que le
contenu des comptes concern's varie d'un port ' l'autre. Ainsi, les terre-pleins sont
consid'r's par les ports autonomes comme de l'outillage et leurs revenus constat's
comme tel. Cette description r'sulte notamment de traditions fond'es sur une utilisation
de ces terrains sp'cifiquement d'di'e ' l'activit' portuaire : avant l'autonomie pour
les ports autonomes, et encore actuellement pour les ports dint'r't national, les
concessions portuaires, baptis'es concessions d'outillages publics, int'graient une
partie des terre-pleins, notamment destin's ' l'activit' de manutention portuaire. En
outre, pour un m'me port, le contenu des comptes peut varier dans le temps. C'est le cas
' Bordeaux o' les produits des concessions et des autorisations d'outillage priv' sont
pass's, en 1995, des produits du domaine ' ceux de l'outillage. Les actes de location
distinguent en principe les terre-pleins des autres outillages. Cependant la r'partition
comptable entre les produits domaniaux et les produits de l'outillage est relativement
th'orique, notamment dans le cas de tarifications partiellement fond'es sur l'activit',
et en cas de ristournes de toutes natures qu'elles soient conventionnelles ou ponctuelles.
Les montants bruts et nets des
produits domaniaux sont difficilement 'valuables compte tenu de la disparit' des
diff'rents rabais et ristournes accord's ainsi que de leur traitement comptable d'un
port ' l'autre. L''tude confi'e par la direction du transport maritime, des ports et du
littoral aux commissaires du Gouvernement sur les ristournes dans les ports autonomes
devrait clarifier les diff'rentes pratiques et leur traitement.
Il ressort des travaux de la Cour
que les recettes domaniales des ports autonomes s'l'veraient ' 532 MF en
1995, soit un revenu annuel net de lordre de 16 000 F par hectare.
Exclusion faite du port de la Guadeloupe, avec une moyenne annuelle des produits domaniaux
de 122 300 F/ha car le prix de base des terrains est y nettement sup'rieur ' la
moyenne m'tropolitaine, c'est le domaine du Havre qui appara't le plus r'mun'rateur
(23 400 F/ha) et qui le demeurerait m'me si les incertitudes sur sa superficie
'taient lev'es. Les recettes du Havre repr'sentent 30 % des produits domaniaux
m'tropolitains. Les ports autonomes de Marseille (11 400 F/ha) et de
Nantes-Saint-Nazaire (12 800 F/ha) tirent le moins profit de leurs
domaines. Dunkerque (16 700 F/ha), Rouen (15 900 F/ha) et Bordeaux
(14 900 F/ha) se situent aux alentours de la moyenne.
Dans les ports d'int'r't
national, les redevances domaniales sont soit recouvr'es par l'Etat pour les emprises non
conc'd'es, soit per'ues par les concessionnaires.
Pour les produits du domaine
b'n'ficiant ' l'Etat, le recouvrement des redevances est assur' par les directions
locales des services fiscaux qui traitent toutes les relations financi'res (tarifs,
revalorisations, actualisations) avec les redevables, de sorte que certains services de
l'quipement nont que des renseignements tr's incomplets, comme ' Calais,
Cherbourg, Toulon et Fort-de-France, ou inexistants, comme constat' ' Bayonne et
Ajaccio.
Pour les produits du domaine
b'n'ficiant aux concessionnaires, les autorit's portuaires locales n'ont pas 't' en
mesure de les pr'ciser ' la Cour. Ces absences de renseignements d'notent un manque de
suivi et de v'ritable contr'le des comptes des concessions par les services de
lEtat, dans pr's de la moiti' des ports dint'r't national. Ainsi, aucun
compte n'a 't' produit pour cinq concessions. Dans six autres ports, les productions ont
't' partielles. Il s'agit essentiellement des comptes des concessions de plaisance.
En cons'quence, la Cour na
pu qu'valuer de fa'on tr's incompl'te les revenus du domaine portuaire des ports
dint'r't national. Ils sont au minimum de l'ordre de 67 MF par an, avec une
tr's grande disparit' d'un port ' l'autre. Le domaine de Calais repr'sente ' lui seul
19 % du domaine des ports dint'r't national, mais seulement 1 % du total
des redevances. Inversement, les domaines de Cherbourg et Toulon, qui repr'sentent
10 % de la surface terrestre des ports dint'r't national et 55 % de
celle de Calais, g'n'rent pr's du tiers des redevances domaniales de l'ensemble des
ports dint'r't national
Il ressort de ces informations,
m'me partielles, que les revenus du domaine des ports d'int'r't national
(26 300 F/ha) seraient en moyenne sup'rieurs ' ceux des ports autonomes
(16 500 F/ha). Cette analyse tr's globale n'est qu'indicative. Mais les
difficult's dapproche des donn'es concern'es d'montrent surtout le peu
dint'r't port' aux ressources domaniales par les autorit's portuaires locales
des ports dint'r't national.
Dans une r'ponse doctobre
1998, le directeur g'n'ral des imp'ts indiquait quil envisageait
" dam'liorer les r'gles de gestion des redevances domaniales ainsi que
leur rendement 'conomique. (..) Des crit'res dharmonisation, de valorisation (...)
et des indices de revalorisation communs pourraient 'tre d'finis, dans le
cadre " dune " politique volontariste en mati're de redevances
domaniales ", " et appliqu's par lensemble des services fiscaux ".
b) Les autres recettes de la
gestion du domaine
Les produits des cessions
Ces produits, selon les cas,
b'n'ficient au port autonome (domaine propre), sont r'employ's par le port autonome
(p'rim'tre de cessibilit'), ou sont revers's ' l'Etat (hors p'rim'tre). Sur la
p'riode 1985-1995, les produits des cessions repr'sentent en moyenne de l'ordre de 10 MF
par an pour l'ensemble des ports autonomes toutes propri't's domaniales confondues. Leur
faiblesse confirme que la politique domaniale des ports est dans l'ensemble peu active.
Les produits li's aux transferts
de gestion
En r'gle g'n'rale, les remises
consacrant le changement de destination, et non le changement de propri'taire, sont par
nature essentiellement gratuites. Cependant, le code des ports maritimes (art. R.*113.22)
pr'voit que l''ventuelle " indemnit' de changement d'affectation est
encaiss'e par l'Etat ". Toutefois, ce m'me article pr'cise que " la
fraction de l'indemnit' correspondant ' la plus value apport'e par les am'nagements
r'alis's est r'partie entre l'Etat et le port proportionnellement ' leur participation
respective au financement de ces am'nagements ". En outre, la
jurisprudence du Conseil d'Etat admet qu'un service d'poss'd' peut 'tre indemnis'
dans la mesure o' l'op'ration a pour cons'quence de le priver d'un revenu ou de
l'obliger ' faire des d'penses notamment sur un autre site.
Les transferts de gestion ont
't' majoritairement op'r's au profit de collectivit's territoriales et ont, pour une
part minoritaire, donn' lieu ' indemnisation. A Bordeaux, deux transferts (16 ha) ont
donn' lieu ' des indemnisations, qui se sont 'lev'es ' respectivement 144,8 MF pour
le premier transfert (1994) et ' 37,7 MF pour le second (1996), qui a seul fait
lobjet dun enregistrement au budget g'n'ral, comme le requiert
larticle R. 113-22 du code des ports maritimes, une d'pense du m'me montant au
profit du port de Bordeaux ayant ensuite 't' imput'e sur le chapitre 63-30 du budget du
minist're de la mer.
A Nantes-Saint-Nazaire, un
transfert de gestion a 'galement abouti au versement par le district de l'agglom'ration
nantaise au port autonome de 33 MF. Cette irr'gularit' a 't' ent'rin'e par le
directeur d'partemental des imp'ts.
Au Havre, dans le cadre du
sch'ma " universit' 2000 ", deux transferts de gestion du domaine
public maritime ont 't' op'r's ' titre on'reux en 1997 au profit de deux
'tablissements universitaires. Ils ont 't' consentis moyennant des indemnit's de
8,1 MF, r'gl'es directement par la ville du Havre au port autonome, l' encore, en
m'connaissance des prescriptions de l'article R.*113-22 du code des ports
maritimes : le produit aurait d', en principe, 'tre encaiss' par lEtat, puis
revers' par lEtat au port ' hauteur de la totalit' de la plus-value apport'e par
lui.
La r'glementation applicable aux
transferts de gestion est donc imparfaitement respect'e dans les ports, notamment
l'article R.*113-22 du code des ports maritimes. Les infractions constat'es ont eu pour
cons'quence de priver l'Etat de ressources et d'aboutir ' une contraction des d'penses
et des recettes au niveau du budget g'n'ral, contraire aux prescriptions de la loi
organique relative aux lois de finances. En outre, les paiements correspondants des
comptables publics ne sont pas lib'ratoires car ils nont pas 't' effectu'es au
profit du v'ritable cr'ancier. De m'me, les comptables des ports autonomes n''taient
pas habilit's ' encaisser des sommes revenant r'glementairement ' l'Etat. Enfin, les
errements constat's sont de nature ' engager la responsabilit' des fonctionnaires ayant
particip' ' la r'alisation irr'guli're de ces transferts de gestion aux divers stades
du d'roulement des op'rations tant au niveau local que central.
Interrog'e sur ces pratiques, la
DTMPL avait propos' de modifier les dispositions de cet article R.*113-22 et de pr'voir
que : "lindemnit' de transfert de gestion 'ventuellement due dans les
conditions de l'article R.58 du code des domaine de l'Etat est int'gralement vers'e au
port autonome". Dans l'attente de ce projet de d'cret, souhaitable mais
actuellement abandonn', il convient que la DTMPL s'attache ' faire respecter le texte en
vigueur.
Les co'ts dinstallation
sur le domaine portuaire en Europe
Le produit des redevances
domaniales est extr'mement variable selon les ports. Le Havre est le port dont les
redevances domaniales sont les plus faibles. Sur une base 100 au Havre pour le prix du m'
lou', Anvers se situe ' 131, Hambourg ' 142 et Rotterdam ' 205. La hi'rarchie est
inverse en mati're de droits de ports, qui se situent, en tonne mouvement'e et avec une
base 100 au Havre, ' 65 ' Rotterdam, 58 ' Anvers et 31 ' Hambourg. On peut
dailleurs relever que Le Havre est le seul de ces quatre ports ' pr'lever un droit
de port sur les marchandises, en plus du droit de port sur le navire.
2' Le co't de la gestion du
domaine
a) Les frais dentretien et
dexploitation du domaine g'r' par les ports autonomes
Le co't d'entretien et
d'exploitation des infrastructures terrestres est ' la charge des ports autonomes.
Dapr's les prix de revient issus des r'sultats analytiques du Havre et de Rouen
comprenant les co'ts du domaine proprement dit, des terre-pleins et des chauss'es, ce
co't peut 'tre estim' ' 15% au moins des charges d'exploitation brutes totales, hors
charges calcul'es. Selon cette approche tr's globale et tr's imparfaite, il ressort que
le co't des infrastructures terrestres du domaine g'r' par les ports autonomes serait
au minimum de l'ordre de 412 MF (valeur 1995) dont 10 MF pour la Guadeloupe.
En valeur, le revenu net du
domaine, hors co't des infrastructures nautiques, atteindrait pour 1995 les valeurs
pr'sent'es dans le tableau ci-dessous (en MF).
Port
autonome |
Produits
nets domaniaux |
Charges
li'es au domaine |
revenu
net |
|
(a) |
(b) |
(a)
(b) |
Bordeaux |
58 |
36 |
22 |
Dunkerque |
102 |
67 |
35 |
Le Havre |
151 |
91 |
60 |
Marseille |
97 |
110 |
(13) |
Nantes-Saint-Nazaire |
49 |
50 |
(1) |
Rouen |
54 |
48 |
6 |
Ces estimations, que la raret'
des informations disponibles rendent tr's sommaires, montrent que le domaine g'r' par
les ports autonomes m'tropolitains ne serait gu're rentable, contrairement aux opinions
tr's r'pandues.
Cependant, comme cela a 't'
relev' pr'c'demment, des incertitudes p'sent sur toutes les composantes des
diff'rentes valorisations tant au niveau des revenus que des co'ts et des superficies.
Le revenu global net annuel du domaine g'r' par les ports autonomes m'tropolitains
serait au maximum de l'ordre de 109 MF pour 32 100 ha (soit environ 0,3 F/m2).
Calcul' ' partir de la valeur patrimoniale du domaine - fond'e sur son co't historique
de 6 220 MF en 1995 et non sur sa valeur effective -, le rendement du domaine
avoisinerait 1,7% par an. Cette constatation ne s'applique pas ' la Guadeloupe dont le
domaine g'n'rerait, selon les options retenues, 10 MF de revenus nets pour 179 ha, soit
5,6 F/m2 /an.
En outre le rendement peut 'tre
tr's divergent d'un port ' l'autre. Par exemple, selon les r'sultats analytiques, le
domaine de Rouen, infrastructures terrestres incluses, procure un b'n'fice de 6 MF
en 1995, tandis que le Havre en tire un avantage denviron 60 MF : ce dernier
r'sultat est dix fois plus important pour une superficie domaniale ' peine deux fois
sup'rieure.
b) Le co't de la gestion du
domaine des ports dint'r't national
L'approche du co't de
l'entretien et de l'exploitation des infrastructures terrestres du domaine des ports
dint'r't national est encore moins ais'e que pour les ports autonomes. En effet,
le domaine est, selon les cas, conc'd' totalement (Dieppe, Nice), partiellement
(majorit' des ports dint'r't national) ou pas du tout (Calais, Saint-Pierre et
Miquelon).
L''valuation des co'ts
r'alis'e par la Cour est limit'e aux ports et concessionnaires qui ont fourni des
comptes tant au niveau des redevances domaniales que des charges totales des concessions.
Cette estimation du co't dentretien et dexploitation est fond'e sur un taux
de 6 % des charges d'exploitation (hors charges calcul'es). Ce taux correspond : au
num'rateur, ' la moyenne des d'penses effectives d'entretien des terre-pleins et
chauss'es observ'es sur plusieurs ann'es dans les ports de Caen, La Rochelle et
Concarneau, major'e de 70 % (41); au d'nominateur, aux charges d'exploitation totales de
ces ports, nettes des amortissements et des provisions. Sur cette base, le co't
d'entretien et d'exploitation des infrastructures terrestres du domaine de 15 ports
dint'r't national g'r's par les concessionnaires s''tablirait ' environ 36 MF.
La Cour a constat' une certaine
divergence dans la r'partition entre les co'ts et les superficies des ports concern's.
A titre dexemple, alors que la superficie du domaine de Caen repr'sente 12 % de
celles de lensemble des PIN, sa part dans les co'ts domaniaux nest que de 5
%. N'anmoins, ces superficies sont celles des ports dint'r't national et non pas
celles qui sont effectivement conc'd'es. Les rapprochements sont donc plus al'atoires
et moins pertinents que pour les ports autonomes.
L'estimation du revenu annuel du
domaine des ports dint'r't national g'r' par les concessionnaires est plus
al'atoire que celle des ports autonomes, compte tenu des informations disponibles. Sous
cette r'serve, le revenu annuel du domaine des quinze ports d'int'r't national
ressortirait ' environ 20 MF. Le rendement annuel serait ainsi d'environ 1,2 F/m2.
Recommandations
- exiger une production
syst'matique des comptes des concessions portuaires ;
- respecter les r'gles en mati're de transferts de gestion, en versant lindemnit'
pr'vue ' lEtat et non aux ports autonomes, en labsence dune r'forme
de larticle R 113-22 du code des ports maritimes qui permettrait le versement direct
au port autonome ;
- clarifier et harmoniser les diff'rentes pratiques en mati're de rabais et ristournes
accord's sur les produits domaniaux, ainsi que leur traitement comptable ;
- am'liorer la connaissance du co't de la gestion du domaine, et optimiser le rendement
de cette activit'.
C. - Ladequation
entre les besoins portuaires et la gestion patrimoniale
1' L'quipement et la
valorisation du domaine
a) L'tendue des zones
industrielles
Lad'quation entre les
besoins fonciers des activit's portuaires et les surfaces disponibles, qui est
lenjeu domanial central dans les ports, doit conduire en permanence les
gestionnaires du domaine ' sinterroger sur le patrimoine foncier g'r', quil
sagisse de sa quantit', cest-'-dire le volume de terrains, ou de sa
qualit', appr'ci'e par lad'quation aux besoins portuaires des am'nagements de
terrains ou des dessertes.
Les emprises industrielles
peuvent 'tre consid'r'es comme suffisantes. N'anmoins, la plupart des ports
d'int'r't national sont situ's au cur de la ville et ne disposent quasiment pas
de zones industrielles. Cette situation peut hypoth'quer le d'veloppement dun
certain nombre dentre eux, soit quelle conduise ' des acquisitions fonci'res
co'teuses qui supposent des implantations ' des conditions avantageuses pour les
gestionnaires du domaine, soit quelle contraigne ' renoncer ' des activit's
industrielles tr's consommatrices despace.
Dans les ports autonomes, le
probl'me est plus celui de la qualit' que de la disponibilit' des terrains portuaires.
Ceux-ci disposent de vastes zones industrielles portuaires et d'amples r'serves, ce qui
repr'sente un atout certain pour les ports fran'ais par rapport ' leurs concurrents.
Mais ces terrains, dont une partie a 't' am'nag'e, sont actuellement consid'r's
comme insuffisants pour une extension des ports, pour des raisons 'cologiques ou
d'urbanisme ou encore parce que l'accroissement des zones portuaires suscite des besoins
importants.
Le besoin despaces a donc
conduit ' faire 'voluer lentement le domaine des ports. Lexacte appr'ciation des
besoins en terrains portuaires suppose en pr'alable l'valuation des surfaces qui
ont perdu ou nont jamais acquis leur vocation portuaire. Elle doit conduire ' des
transferts ou des d'classements, qui sont, dans la plupart des ports, tout juste entam's
aujourdhui.
Beaucoup de ports d'int'r't
national disposent de peu d'espaces et, afin de satisfaire aux besoins cr''s par
l'implantation de nouveaux trafics, comme le transport par conteneurs, ont 't' amen's
' construire des terre-pleins pris sur la mer. Le co't du remblaiement est souvent tr's
'lev'. Plusieurs ports ont pourtant eu recours ' cette technique sur une grande
'chelle, tels que Cherbourg, Dieppe, Calais et La Rochelle. Son co't justifie de
ny recourir quen labsence de r'serves fonci'res disponibles et
quavec la certitude dune utilisation rapide des terrains. Or les exemples de
Fort-de-France et de Bayonne montrent les risques dentreprendre ' grand frais des
remblaiements ' lusage incertain ' court ou moyen terme.
b) Lam'nagement des zones
industrielles
Les ports autonomes participent
largement ' l'quipement des zones industrielles. De m'me, les concessionnaires
des ports dint'r't national sont tr's impliqu's dans la cr'ation de celles-ci.
Cependant, les investissements r'alis's au profit doccupants du domaine public ont
parfois conduit les ports ' supporter des 'quipements sans valeur portuaire, uniquement
destin's ' ces occupants.
A Rouen, le port a satisfait en
1993 ' la demande dune soci't', titulaire dune autorisation
doccupation temporaire jusquen 2003, visant ' faire financer par
l'tablissement la construction de locaux dexploitation pour cette soci't'.
Le co't de ces travaux a repr'sent' 20 MF pour le port, r'duisant dautant sa
marge dautofinancement d'j' tr's faible : linvestissement en question a
correspondu ' 50 % de la capacit' demprunt autoris'e cette ann'e-l' par le
fonds de d'veloppement 'conomique et social. En outre, il a profit' ' une soci't'
qui ne cr'ait aucun flux commercial pour le port.
Si la mise en valeur du domaine
portuaire est n'cessaire, y compris ' des fins industrielles non li'es au port, elle ne
doit pas, pour autant, entrer en contradiction avec les missions de service public
d'volues ' l'tablissement ou limiter des investissements portuaires prioritaires.
2' Lad'quation aux besoins
fonciers de lactivit' portuaire
a) Les terre-pleins nus
Dans les ports autonomes, le
besoin de terrains est plus qualitatif que quantitatif. La satisfaction des besoins
fonciers des industries portuaires ne peut s'appr'cier qu'en tenant compte de plusieurs
facteurs.
Le premier consiste '
consid'rer l'ensemble des besoins portuaires. De ce point de vue, une juste appr'ciation
des besoins fonciers pour l'activit' d'un port suppose de prendre en compte l'activit'
des soci't's implant'es sur des terrains priv's. Des entreprises telles que Sollac ont
choisi de s'installer sur des terrains priv's. Elles sont parfois desservies par des
quais priv's, ce qui leur permet d'exp'dier directement leur production, en effectuant
les op'rations portuaires avec leur propre personnel. Ces entreprises ont en g'n'ral
acquis des surfaces importantes de terrain, ce qui leur permet de d'velopper leur
activit' en tenant compte des contraintes impos'es par la l'gislation sur la protection
de l'environnement.
Le second facteur est celui de
l'ad'quation, qualitative et non seulement quantitative, des surfaces disponibles aux
besoins exprim's. Or les terminaux portuaires cr''s nagu're ne r'pondent plus
toujours aux besoins actuels des chargeurs. Ainsi la construction de l''cluse Fran'ois
1er au Havre en 1972, la plus grande du monde ' l''poque, a permis la r'alisation des
terminaux de l'Oc'an et de l'Europe qui disposaient de 81 ha de terre-pleins. Mais devant
l'accroissement du trafic et afin d'am'liorer la comp'titivit' dans ce domaine, les
autorit's portuaires ont d'cid' de d'velopper un nouveau port ' conteneurs ' l'aval
de l''cluse, le "port rapide aval", dont la surface des terre-pleins en partie
gagn's sur la mer est de 60 ha. Le dernier terminal Asie et Osaka est op'rationnel
depuis avril 1994. Les terre-pleins initialement disponibles se sont donc r'v'l's plus
obsol'tes qu'insuffisants.
A contrario, on peut s'interroger
sur l'obsolescence ou l'abandon de l'espace consid'r' par l'activit' portuaire apr's
la fermeture des raffineries de Bordeaux ou de S'te dans les ann'es quatre vingt. La
m'me question se pose dans le cas du terminal ' conteneurs du Verdon, dot' dun
outillage surdimensionn', dont l'insuffisance des dessertes a contribu' ' la
r'gression du trafic et ' la d'sertion du site.
Les terre-pleins des ports
d'int'r't national sont en g'n'ral suffisants pour satisfaire au trafic portuaire, si
lon ne prend pas en compte les implantations industrielles.
En conclusion, si les besoins
fonciers de l'activit' portuaire semblent satisfaits en volume, ils le sont moins du
point de vue qualitatif. Les ports, afin d''tre comp'titifs, doivent davantage suivre
l''volution des trafics. Cela suppose en particulier des terminaux qui demandent
davantage d'espace pour s''tendre et pour fonctionner en pleine capacit'. Ces besoins
despaces de stockage de plus en plus vastes ont amen' les ports ' s''loigner des
villes.
b) La demande de terrains
industriels a fortement 'volu'
L'activit' industrielle des
zones portuaires a 't' longtemps domin'e par l'implantation de grosses entreprises
industrielles, tr's consommatrices d'espaces, au d'triment de l'implantation d'autres
activit's. Ainsi ' Dunkerque, CRD Total occupe 250 ha et Aluminium Dunkerque, 100 ha ;
' Marseille-Fos, Ascom'tal occupe 263 ha et Elf Atochem, 185 ha. La pr'sence de ces
usines class'es implique la mise en place de p'rim'tres de risques technologiques, ce
qui peut conduire ' limiter, comme ' Port la Nouvelle et au Havre, le d'veloppement
d'activit's ' proximit' des industries ' l'origine des risques.
Mais les besoins 'voluent, ' la
fois pour les activit's industrielles et les activit's tertiaires telles que les zones
logistiques et de service.
Les industries non portuaires
sont en outre de plus en plus pr'sentes, alors que l'objectif premier d'un port est de
privil'gier celles qui ont une relation avec l'activit' portuaire ou maritime. A cet
'gard, le code des ports maritimes rappelle que les 'quipements 'tablis sur le domaine
public doivent avoir un rapport avec l'exploitation du port ou son d'veloppement.
(article R. 631-2). Cependant, on assiste de plus en plus ' l'implantation sur des
terrains portuaires d'entreprises qui n'ont aucune activit' maritime. C'est le cas de la
soci't' rouennaise d'j' cit'e, implant'e sur la zone de Grand Couronne ' Rouen,
alors qu'elle n'a aucun lien avec les activit's du port et ne cr'e aucun trafic
portuaire. La r'cente installation d'une zone de stockage de produits dangereux sur la
zone industrielle portuaire du Havre et bient't sur la zone de Fos montre l'int'r't que
peuvent offrir les terrains portuaires pour des activit's non maritimes. En Guadeloupe,
la tr's forte demande de terrains, cons'quence de la loi Pons sur la d'fiscalisation, a
amen' le port autonome ' am'nager une zone destin'e ' l'implantation d'entreprises
d'activit's diverses qui n'ont aucun caract're maritime.
Des zones industrielles se sont
m'me d'velopp'es hors des limites portuaires, en particulier dans les ports d'int'r't
national dont l'exigu't' ne leur permet pas de poss'der des terrains industriels.
Cest le cas de la zone de Transmarq ' Calais, ou encore du port du Havre : celui-ci
est propri'taire d'un terrain de 94 ha situ' sur la commune d'Octeville, qui ne fait pas
partie du domaine portuaire et n'a, de ce fait, aucune vocation ' promouvoir des
activit's maritimes.
Afin d'augmenter l'attractivit'
pour les installations industrielles de l'offre fonci're en zone portuaire, les ports
proc'dent en g'n'ral ' des travaux de remblaiement et d'am'nagement des terrains
qu'ils mettent ' disposition. Mais au-del', la demande de terrains non seulement
viabilis's mais compl'tement am'nag's pour une implantation imm'diate, est
croissante. Cest le cas de l'activit' logistique qui consiste ' stocker,
distribuer et transformer la marchandise import'e par voie maritime, source importante
d'expansion pour les ports du nord qui commence ' se d'velopper au Havre et '
Marseille.
Dans certains cas, les terrains
mis ' disposition sont donc enti'rement am'nag's, c'est ' dire remblay's,
viabilis's et construits. N'anmoins, les exemples de ces am'nagements n'ont pas
toujours connu le succ's esp'r'. L'am'nagement ' grand frais du site de Marepolis '
Toulon n'a pas permis d'attirer une seule entreprise et s'est termin' par la dissolution
de la SEM. De m'me l'am'nagement de la zone portuaire de Frontignan n'a pas abouti '
assurer l'utilisation de ce site. La Cour relevait en 1996 que, huit ans apr's le d'but
des travaux (1988), les terrains, en dehors des installations conchylicoles, restaient
quasi totalement inoccup's, et que les marins p'cheurs avaient refus' de venir
sinstaller sur le port de p'che, et dy installer la cri'e de S'te. Selon
les informations communiqu'es par la chambre de commerce, le taux actuel
doccupation des terrains viabilis's s'l've toutefois ' plus de 60 %.
Il importe donc, pour r'pondre
' l'volution rapide des besoins des entreprises, de d'finir pr'cis'ment les
missions des autorit's portuaires en la mati're, notamment par rapport aux am'nageurs
publics sp'cialis's et aux am'nageurs priv's.
Recommandations
- engager des transferts ou des
d'classements des surfaces qui ont perdu ou nont jamais acquis leur vocation
portuaire, de fa'on ' faire 'voluer le domaine des ports dans le sens dune
meilleure ad'quation aux besoins portuaires ; accorder la priorit' ' lad'quation
qualitative du domaine aux besoins de l'activit' portuaire, notamment en termes
despaces de stockage ;
- 'viter des op'rations d'quipement des zones industrielles qui entreraient en
contradiction avec les missions de service public d'volues ' l'tablissement ou
limiteraient des investissements portuaires prioritaires ; en cas de mise ' disposition
de terrains enti'rement am'nag's, c'est ' dire remblay's, viabilis's et construits,
veiller ' impliquer davantage les am'nageurs publics locaux et les op'rateurs priv's
b'n'ficiaires.
(41) Prorata issu des donn'es analytiques du
port autonome du Havre et correspondant ' la part des charges d'exploitation du domaine,
des charges indirectes et de structure dans le co't complet du domaine du port.
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