LA POLITIQUE
PORTUAIRE FRANCAISE
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REPONSE DU PRESIDENT DU PORT
AUTONOME DE DUNKERQUE
1. Missions portuaires
contradictoires
La politique dam'nagement
de lespace industriel et portuaire de Dunkerque vise prioritairement ' attirer des
entreprises et investisseurs pouvant permettre daccro'tre les flux de trafics
locaux, ' lexport comme ' limport. Cette politique est difficile et exige du
temps, compte tenu de la concurrence existant en la mati're au plan national et
europ'en.
Il est vrai que le port attire
parfois des entreprises qui ne g'n'rent pas de trafic portuaire, mais il sagit
g'n'ralement soit dentreprises susceptibles de g'n'rer ult'rieurement des
trafics portuaires gr'ce au d'veloppement de leurs activit's, soit dentreprises
de service aux industries install'es dans le port.
Par ailleurs, le port attire des
entreprises qui ne g'n'rent aucun trafic portuaire dans les zones proches du centre
ville, sur des sites portuaires en reconversion.
2. Coh'rence entre secteurs
ferroviaire, routier et fluvial
Le port de Dunkerque rejoint la
Cour sur cette remarque, 'tant pr'cis' que la coh'rence multimodale des transports du
Dunkerquois d'pend essentiellement et dabord de la qualit' des infrastructures de
communication de son hinterland.
Cette qualit' est largement
perfectible :
- La liaison autorouti're vers
lagglom'ration lilloise est v'tuste et insuffisante au regard du nombre de voies
disponibles rapport'es au trafic de camions actuel et, ' fortiori, futur.
- Les liaisons fluviales offrent un tirant
dair insuffisant pour optimiser la rentabilit' des trafics fluviaux vers Dunkerque.
Cette insuffisance tient au fait quun grand nombre de ponts construits sur le canal
Dunkerque - Escaut sont actuellement trop bas pour permettre la navigation des unit's
modernes.
3. La coop'ration en mati're
dinvestissement (Dunkerque Calais Boulogne)
- Partenariat Boulogne - Calais Dunkerque
L'tablissement public
industriel et commercial " Port autonome de Dunkerque " est pr't '
apporter son concours ' toute 'tude juridique, financi're, comptable, et technique
portant sur le rapprochement des ports de Dunkerque, Calais et Boulogne.
Les pressions exerc'es par les
ouvriers dockers pour 'tendre leur monopole ' la manutention ' lint'rieur des
entrep'ts logistiques ont conduit dans le pass' ' privil'gier limplantation de
ces activit's sur des sites 'loign's des quais.
Cest le cas dEurofret
qui b'n'ficie, ' contrario, dune tr's bonne desserte autorouti're.
Le changement de climat social
depuis la mise en uvre de la r'forme de 1992 permet aujourdhui
limplantation dactivit's ' proximit' des quais et contribue ' ce que le
port devienne dans son ensemble une plateforme logistique.
4. Les organes de d'cisions des
ports : signification des pr'visions budg'taires affich'es
La liste des investissements qui
sert de base ' l'laboration du compte emploi-ressource de lEPRD est
pr'visionnelle. Certains investissements sont subordonn's ' des d'cisions
externes : Etat, clients, investisseurs priv's
Dautres peuvent subir des
retards pour des raisons techniques ou de proc'dures. Lappr'ciation de
lopportunit' de linvestissement se fait lors de lapprobation de
celui-ci par le conseil dadministration, pr'alablement au lancement effectif des
travaux. Cette pratique ne porte atteinte ni aux pr'rogatives du conseil
dadministration, ni ' la bonne gestion de l'tablissement.
5. La r'forme de la manutention
Accord sur lanalyse de la
Cour. Le co't du plan social est conforme aux 'l'ments dinformation fournis par
le port lors de lenqu'te de 1996. Ces indications font donc abstraction du plan
emploi de 1996.
6. Le r'gime fiscal applicable au
domaine portuaire en mati're de taxe fonci're
Le probl'me appelle une
clarification. Accord sur lanalyse de la Cour.
7. Les contrats de plan
Etat-r'gion
- Le recours ' lexpertise de lEtat
Tout en reconnaissant
lint'r't des orientations pr'conis'es par la Cour et la r'alit' des faits
rapport's, le Port autonome de Dunkerque tient ' pr'ciser quelques 'l'ments constants
de sa strat'gie.
Le port de Dunkerque nest
pas et nentend pas 'tre seulement un " port industriel de marchandises en
vrac ". Si les trafics de grands vracs constituent bien entendu un domaine
particuli'rement important dactivit's, les installations du port lui permettent
daccueillir toutes sortes de marchandises au service des chargeurs de son
hinterland.Cette analyse semble valid'e par l'volution actuelle du trafic, et par
lint'r't dinvestisseurs 'trangers, dans le domaine des marchandises
diverses et en particulier celui des conteneurs.A ce titre, le chiffre de cent mille
conteneurs devrait 'tre atteint en 1999, et ne constitue quun objectif
interm'diaire dans le cadre dune croissance tr's rapide.
- Lanticipation strat'gique ' Dunkerque
L'laboration dun
plan dinvestissement ' cinq ans (sept dans le nouveau contrat de plan) est un
exercice tr's difficile pour un secteur dactivit' soumis ' une concurrence
internationale et aux 'volutions du commerce mondial.
Cet exercice est dautant
plus difficile qu' la diff'rence des ports voisins dEurope du nord, la
faiblesse des soutiens publics aux investissements dinfrastructure ne permet pas de
mettre en uvre une strat'gie danticipation.
8. Les proc'dures budg'taires
Tel que pr'vu et organis' par
la r'glementation, lEPRD constitue un outil pr'visionnel indicatif et souple,
susceptible de r'pondre aux imp'ratifs de gestion rencontr's par un 'tablissement
industriel et commercial dont lessentiel des ressources ne peut 'tre qualifi' de
" captif ", puisque relevant dune activit' ressortissant ' un
environnement 'conomique concurrentiel. Assimiler un tel outil au budget mis en
uvre dans des collectivit's publiques, o' les variations de ressources nont
'videmment pas les m'mes ampleurs, rel've semble-t-il dune d'marche analogique
excessive.
Pour autant, il convient
dharmoniser le plus possible les r'alisations avec les pr'visions. Il nen
demeure pas moins que lEPRD des EPIC constitue un instrument de communication
important, vis ' vis des partenaires des ports, pour amener ces derniers ' se
positionner sur des enjeux ou des objectifs dinvestissement pour lesquels leurs
participations ext'rieures sont 'videmment toujours les bienvenues.
Ces contraintes g'n'rent des
'carts, corrig's en cours dexercice au travers de d'cisions modificatives.
Celles-ci permettent des int'grations ou des ajustements budg'taires effectu's non pas
tardivement mais bien en fonction de l'volution r'elle dactivit's parfois
irr'guli'res ou al'atoires(exemple : les fluctuations de trafics agricoles
li'es aux d'cisions europ'ennes en mati're de quotas c'r'aliers).
- Ladoption tardive des budgets :
Si la date du 1er
octobre nest pas toujours respect'e pour larr't' de lEPRD par le
conseil dadministration, on ne constate pas ' Dunkerque de d'rive telle
quelle porterait sur plusieurs mois. La date des arr't's des EPRD par le CA du PAD
furent les suivantes depuis 1995 : 1995 : 7/10/94 ; 1996 :
20/10/95 ; 1997 : 18/10/96 ; 1998 : 17/10/97 ; 1999 :
16/10/98. Malgr' les difficult's rencontr'es pour tenir les d'lais r'glementaires
(vacances g'nant les travaux budg'taires des services, disponibilit' des
administrateurs en septembre/octobre, etc), les dates dapprobation mentionn'es
pr'sentent une r'gularit' qui ne peut 'tre assimil'e ' une d'rive.
- Lexercice de la tutelle sur les budgets.
Les remarques formul'es
rel'vent des tutelles. Force est toutefois de constater que celles-ci se trouvent souvent
confront'es, de concert avec les ports eux-m'mes, ' la n'cessit' de faire face ' la
continuit' des activit's et le cas 'ch'ant ' celle du service public portuaire,
notamment dans des circonstances exceptionnelles. Les tensions sociales rencontr'es par
le PAD en 1992 'taient tr's graves ; il semble excessif de faire un cas g'n'ral
des actions adopt'es par les autorit's publiques ' loccasion de ces circonstances
exceptionnelles.
- La programmation pluriannuelle :
Cette programmation, sans doute
encore perfectible, existe bien au PAD. Un plan glissant ' trois ans est actualis'
chaque ann'e et pr'sent' au conseil dadministration lors de ladoption de
lEPRD. Un soin important est apport' par l'quipe de direction '
l'laboration de ce plan qui constitue un outil de pilotage essentiel.
9. La comptabilit' et le
contr'le de gestion
Les modalit's comptables
d'nonc'es par la Cour ont fait lobjet de r'ponses dans le cadre de la proc'dure
contradictoire de contr'le sur place de la Cour.
Un projet de service de
lagence comptable est actuellement en cours. Lun des objectifs de ce projet
est de moderniser le syst'me dinformation comptable dont larchitecture
informatique, d'velopp'e en interne, noffre plus la transparence et la souplesse
requise. A partir des proc'dures comptables et informatiques ainsi d'crypt'es et mises
' plat, une 'volution de lexistant pourra 'tre effectu'e et permettra
lacquisition dun progiciel int'gr' (ERP).
Compl'mentairement ' ce travail
sur les proc'dures et leur automatisation, une r'flexion est en cours en mati're
dorganisation des contr'les internes sur les cha'nes de travail recettes et
d'penses.
10. Les missions de lagent
comptable
La Cour pr'conise une
modification, voire la suppression, du statut d'tablissement public des ports
autonomes.
Il appartient aux pouvoirs
publics de se prononcer sur lopportunit' de ce changement substantiel de statut des
'tablissements portuaires.
Toutefois, il nappara't
pas que le cumul des fonctions dagent comptable et de chef des services financiers,
cumul certes original mais pr'vu express'ment par linstruction M9-5, fasse courir
un risque aux fonds publics g'r's dans les ports ou dans les autres 'tablissements
publics recourant ' cette modalit' fonctionnelle.
Le principe de la s'paration des
pouvoirs entre ordonnateur et comptable doit 'tre en r'alit' appr'ci' par rapport '
la ma'trise effective du syst'me dinformation utilis' respectivement par les
services ordonnateurs et comptables, chacun pour ce qui les concerne, et par rapport aux
moyens de contr'les internes mis ' la disposition de lagent comptable. Les
r'dacteurs de la M9-5 avaient parfaitement pris en compte et organis' ces imp'ratifs.
Les ports ont, de ce point de vue, appliqu', semble-t-il, linstruction de mani're
correcte.
Enfin, le r'le de conseiller
assur' par lagent comptable, ' travers son r'le de Directeur Financier, ne met
pas en danger la sinc'rit' et la r'gularit' des comptes pr'sent's au conseil
dadministration. Bien plus, cette pr'sentation est effectu'e dans des conditions
plus significatives que celles relevant dun commissariat aux comptes, 'pisodique et
la plupart du temps conduit a posteriori de lex'cution budg'taire et comptable
r'alis'e par l'tablissement.
En r'alit', la certification de
la sinc'rit' et de la r'gularit' des comptes attest'e par un agent comptable
appara't non pas li'e ' la coexistence fonctionnelle de fonctions de comptable public
et de directeur des finances, mais ' la possibilit' qui lui est faite :
. d'tre inform', par le
fait m'me de son int'gration au sein de l'quipe de direction, des choix
strat'giques et financiers de l'tablissement, et des implications quils
auront pour ses prises en charge comptables,
. de sexprimer, de la
fa'on la plus libre et la plus responsable, aupr's des instances d'cisionnelles de
l'tablissement ou aupr's des organes de contr'le ou de tutelle habilit's,
. de disposer dun outil
proc'dural (comptable et informatique) et dune logistique lui permettant
dassurer ses missions correctement afin notamment dapporter '
lordonnateur, de fa'on rapide et s're, toutes informations ou conseils dont il
pourrait avoir besoin.
Cette coexistence de fonctions
est, ' lexp'rience, positivement appr'ci'e au port de Dunkerque, ' la fois par
lordonnateur, eu 'gard aux avantages fonctionnels, aux 'conomies d'chelle,
et ' la souplesse de gestion quelle permet, mais aussi par le comptable public pour
lacc's aux informations utiles, la pertinence des contr'les internes effectu's et
en d'finitive la s'curisation des imputations et enregistrements comptables quelle
autorise.
11. La comptabilit' analytique et
le contr'le de gestion
Un contr'leur de gestion,
rattach' au directeur g'n'ral, est en fonction au PAD depuis le 1er Janvier
1998.
Dans le cadre du projet de
service de lagence comptable, une r'flexion a 't' engag'e sur
lam'lioration de la comptabilit' analytique ' laquelle est associ' le
contr'leur de gestion.
12. Les proc'dures de passation
des march's
Le seuil des march's pris en
compte par le PAD est dor'navant le seuil de droit commun : 300 000 F.
Lorganisation des proc'dures mises en uvre est conforme ' la
r'glementation. Les chefs de services ont 't' sensibilis's ' lint'r't offert
par les march's :
. anticipation des projets,
consommation des cr'dits budg'taires, mise en uvre des march's, mise en commun de
march's entre services, etc ;
. obtention de prix comp'titifs
au plan national voire international ;
. facilitation de la gestion une
fois le march' r'alis' : ordres de service, engagements, etc.
Pour information,
l'volution du nombre des march's pass's par le PAD au cours de ces derni'res
ann'es fut la suivante : 1995 : 58 ; 1996 : 55 ; 1997 :
30 ; 1998 : 80 ; 1999 : 52 (' fin ao't). Certains de ces march's
sont pluriannuels.
13. Les 'tudes pr'alables aux
investissements
Les investissements nouveaux en
outillage ont 't' rendus n'cessaires par les caract'ristiques insuffisantes des grues
et portiques du port de Dunkerque. Les grues nouvelles ont une capacit' de levage de 40
tonnes , ' comparer avec celle de 6 et 10 tonnes pour la quasi-totalit' des grues
qui 'quipent le port. Larriv'e de 4 nouvelles grues de 40 tonnes dont une
grue mobile et une grue financ'e par le secteur priv' sest accompagn'e de
la diminution de 40 ' 27 du parc de grues anciennes. Sans m'me parler de la contrainte
que poserait la r'ception de navires de type over-panamax, les portiques ' conteneurs
anciens ne peuvent plus op'rer sur certains navires fr'quentant le port, du fait, en
particulier dune capacit' de levage des panneaux de cale insuffisante.
14. La coh'rence des
investissements
- Les terminaux de vracs liquides
Il est indiqu' que deux
raffineries disposent chacune dun terminal. Une seule traite du p'trole brut.
Un appontement priv' unique, au
Port Ouest, permet de concevoir les grands p'troliers. Des appontements priv's, '
lint'rieur du Port Est, permettent ' Total et ' BP-Elf de traiter les trafics de
produit raffin's ' limport et ' lexport, pour des bateaux de tonnage plus
r'duits. Ces terminaux, y compris leur appontement p'trolier, ayant fait lobjet
dun financement totalement priv' ne sauraient 'tre pris en consid'ration pour
d'noncer des incoh'rences dans les investissements de l'tablissement public.
Le rapport UFIP du 29.09.1995
fait appara'tre un certain nombre de donn'es permettant une comparaison des co'ts de
frais descale des navires p'troliers en Europe. Il permet ' la Cour de mettre en
lumi're, ' juste titre, la rentabilit' des trafics p'troliers, les surco'ts des ports
fran'ais par rapport aux ports europ'ens, et le risque non n'gligeable de pertes
dactivit's qui pourrait d'couler de cette situation. Il convient toutefois de
signaler lavantage de l'conomie d'chelle li'e en lesp'ce aux
volumes trait's dans chaque port ; les trafics p'troliers de Dunkerque et de
Rotterdam se situent ainsi dans un rapport de 1 ' 10. Ce type de comparaison appelle en
tout 'tat de cause une certaine prudence.
- Les terminaux de vracs solides
Le montant de 244 MF mentionn'
par la Cour comprend le co't de construction du Quai Pechiney (127 MF), situ' dans le
prolongement du QPO mais dont lexploitation est totalement ind'pendante du QPO.
15. La gestion des tarifs :
les ristournes sur droits de port
Les contraintes concurrentielles
et les usages des ports 'trangers voisins rendent indispensable la mise en uvre
dune politique tarifaire ayant les souplesses requises pour d'velopper ou
pr'server les fonds de commerce du port.
Il est souvent difficile
d'valuer a posteriori leffet de cette politique tarifaire :
labsence de soutien de larmement Sally aurait-il conduit ' un arr't plus
rapide de la ligne ? Il convient de prendre en compte dans lanalyse deux
'l'ments :
- En d'pit du niveau 'lev' des ristournes,
lactivit' de Sally gardait une tr's forte rentabilit' pour le port, ce qui a
incit' l'tablissement ' saccrocher au maintien de la ligne.
- La baisse des recettes a permis de lisser
leffet financier de leffondrement du trafic et facilit' une adaptation
structurelle de l'tablissement ' la perte dun fonds de commerce aussi
r'mun'rateur.
16. La gestion de
loutillage : les exp'riences dunit' de gestion
La question de savoir si la
manutention est ou non une mission de service public est effectivement un probl'me
essentiel qui conditionne lavenir des ports fran'ais. Le port a adress' ' la
DTMPL une note de r'flexion en ce sens. Il est vraisemblable quaucun investisseur
nacceptera de prendre le risque dun investissement en outillage sur des
terminaux portuaires si cette op'ration rel've dune d'l'gation de service
public, les contraintes de tarification inh'rentes ' la gestion de service public 'tant
incompatibles avec les contraintes commerciales dune activit' soumise ' la
concurrence internationale.
17. La gestion du domaine
portuaire
Les observations de la Cour
formul'es en mati're de gestion du domaine portuaire appellent quelques pr'cisions sur
trois points importants.
- Le droit de lenvironnement
La Cour observe, ' juste titre,
que la proximit' des zones urbaines pose des difficult's au d'veloppement des ports. A
cet 'gard, m'me si des zones urbaines sont tr's proches, il nexiste pas '
Dunkerque denclaves urbaines dans le domaine public maritime. Une confusion a
peut-'tre 't' faite ici avec le cas du village de Mardyck, compl'tement enclav' dans
le domaine priv' du port.
Il est vrai quil
nexiste pas dans le domaine portuaire de dispositions du m'me type quen
mati're a'roportuaire. Cette situation sexplique peut-'tre par la grande
diversit' des sources potentielles de nuisances rencontr'es dans le domaine portuaire,
alors que lessentiel des nuisances a'roportuaires rel've du bruit. Il convient
toutefois de rappeler que les dispositions particuli'res applicables aux industries '
risque entra'nent des restrictions au d'veloppement dans des p'rim'tres identifi's
par les POS, et g'lent, en cons'quence, des surfaces non n'gligeables du domaine
portuaire. Cest ainsi quil existe ' Dunkerque pas moins de 11 'tablissements
class's Seveso, ainsi que trois stockages dhydrocarbures engendrant des
p'rim'tres de restriction de lurbanisation importants compte tenu des risques
industriels encourus.
Il faut ' cet 'gard signaler
linitiative dunkerquoise de mise en place dun sch'ma denvironnement
industriel. Ce sch'ma r'sulte dun accord conclu entre le PAD, la communaut'
urbaine de Dunkerque et la chambre de commerce et dindustrie de Dunkerque, et
constitue ainsi une r'f'rence, certes non r'glementaire mais cependant conventionnelle,
par laquelle sont d'finies les orientations de gestion du d'veloppement urbain et
'conomique, aux fins danticiper tous conflits dusage susceptibles
dadvenir aux abords de la zone industrialo - portuaire .
- La gestion des cessions fonci'res
La Cour observe que les
'tablissements portuaires proc'dent ' des cessions fonci'res " davantage
dict'es par les besoins financiers des 'tablissements " que par un souci de
bonne gestion du patrimoine directement li' ' lactivit' portuaire.
Le cas de Dunkerque peut ' cet
'gard 'tre signal' au titre du projet " Neptune ", qui constitue
lop'ration de cession fonci're la plus importante conclue ' ce jour par un port
en France. Cette op'ration, suite dune n'gociation d'but'e en 1991, a abouti en
1998 et 1999 ' la cession denviron 40 Ha. Labsence de besoins vis-'-vis des
activit's portuaires a 't' constat'e en 1997 ' la suite dune enqu'te publique
qui a conduit au d'classement des terrains concern's. Ces terrains ont 't' vendus en
1999 ' la communaut' urbaine de Dunkerque et ' la S3D (soci't' d'conomie mixte
locale) moyennant le versement de 90 % du montant des ventes. Ces ventes ont permis la
mise en uvre dune op'ration durbanisme denvergure.
Il est pr'cis' ' cet 'gard
que le port de Dunkerque a initi' en temps utile la proc'dure pour obtenir
laffectation dune partie du fonds de r'emploi ' des op'rations fonci'res.
Le port est surpris de la r'action de la direction g'n'rale des imp'ts signal'e par
la Cour, alors m'me que cette administration (Bureau III A4) a 't' saisie
officiellement du dossier par le minist're des transports par lettre du 19 octobre 1993
et na apport' aucune r'ponse ' notre demande.
- La r'partition juridique du domaine des ports
autonomes
La Cour indique que sur
" une superficie totale probable de 6 100 Ha, la r'partition juridique des
emprises entre le domaine public et le domaine priv' serait, selon le port de
50/50 ".
Sur la base dune superficie
de 6 100 Ha hors plan deau, dont 6 100 Ha 232 ha = 5 868 Ha '
lint'rieur de la circonscription du port, la proportion de domaine priv' ressort
des chiffres communiqu's par le PAD ' 3 767 Ha / 5 868 Ha = 64 %.
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