LA POLITIQUE PORTUAIRE
FRANCAISE
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REPONSE DU PRESIDENT DU PORT AUTONOME DE
NANTES SAINT-NAZAIRE
Le port autonome de Nantes-Saint-Nazaire souhaite
compl'ter certaines informations sp'cifiques contenues dans le rapport particulier et
infl'chir certaines conclusions qui en sont tir'es.
I. - Pr'ambule
Le port autonome de Nantes/Saint-Nazaire est charg'
de la gestion du premier port de la fa'ade Atlantique, moteur du d'veloppement
'conomique interr'gional du Grand Ouest dont il conditionne pr's de 25 000
emplois. Son activit' a progress' de 27 % de 1990 ' 1998, soutenue par une dynamique
commune du port autonome et de la communaut' portuaire s'appuyant sur une progression
simultan'e de la comp'titivit' et des volumes et par un programme d'investissements
important, tant publics que priv's.
Etablissement public de l'Etat, le port autonome est
g'r' dans le strict respect des proc'dures administratives et financi'res, avec
efficacit' et prudence, tout en laissant la part au r'alisme de la gestion au quotidien
et en veillant ' la coh'rence avec les imp'ratifs 'conomiques et sociaux. La bonne
sant' financi're de l''tablissement a permis d'engager, depuis 1997, des remboursements
partiels de la dotation en capital de l'Etat et d'effectuer en 1999 un reversement '
l'Etat de 50 % de l'exc'dent de l'exercice 1998, comme le pr'voit le code des ports
maritimes.
Les extraits du rapport qui ont 't' communiqu's
au port autonome ne lui permettent pas de formuler une r'ponse globale aux travaux de la
Cour des comptes, mais il souhaite apporter quelques 'l'ments d'appr'ciation
compl'mentaires sur certains points sp'cifiques.
II. - R'ponses aux observations
A. - La gestion 'conomique et financi're du port
autonome
1' Les proc'dures budg'taires
Les budgets du port autonome de Nantes-Saint-Nazaire
ne peuvent 'tre qualifi's "d'ambitions non r'alistes". En effet, au cours des
exercices 1994 ' 1998, les r'sultats ont 't' sup'rieurs aux pr'visions. Cette
situation, d'ailleurs critiqu'e par les clients du port autonome, l'gitime ' leurs yeux
des baisses de tarifs plus importantes que celles qui ont d'j' 't' effectu'es.
Le port g're avec prudence un 'quilibre entre
comp'titivit' et solidit' financi're de l'entreprise.
2' Les autres difficult's de fonctionnement
La productivit' du personnel est d'finie comme
'tant le rapport de la production 'largie sur l'effectif moyen. Cette d'finition ne
traduit qu'imparfaitement l''volution r'elle de la productivit' du personnel du port
autonome.
1') Une forte part de la production 'largie est
li'e aux trafics de vracs liquides qui font peu appel aux personnels d'exploitation ;
2') La politique de mod'ration tarifaire, qui
constitue une action constante du port, entra'ne, par effet m'canique, une baisse de la
productivit'.
Si l'on examine sp'cifiquement l'outillage public,
qui est l'activit' la plus consommatrice de personnel, l''volution, sur la p'riode 1990
- 1997 analys'e par le rapport, est la suivante :
- effectifs ouvriers et ma'trise (environ la moiti' de l'effectif
du port) : - 2 %
- recettes d'outillage : + 44 %
- recettes d'outillage par agent ouvrier ou
ma'trise : + 46 %
B. - La coh'rence des investissements
1' Co'ts d'escale d'un navire p'trolier
Les co'ts recens's par l'Union Fran'aise des
Industries P'troli'res (UFIP) concernent les comptes d'escales et pas uniquement les
droits per'us par les 'tablissements portuaires eux-m'mes. Ils incluent notamment les
prestations de pilotage et de remorquage qui ne d'pendent pas du port autonome. Si, en
1996, le port autonome de Nantes-Saint-Nazaire apparaissait plus cher que ses concurrents,
il a consenti, ' plusieurs reprises, depuis cette date, d'importantes baisses des taux
des droits de port marchandise qui ont 't' ramen's de 2,20 F ' 0,80 F par tonne de
p'trole brut, sur un volume d'environ 12 Mt par an.
Le port autonome de Nantes-Saint-Nazaire se trouve
aujourd'hui parmi les ports fran'ais les moins chers pour ce trafic.
2' Les terminaux ' conteneurs
Le port autonome de Nantes-Saint-Nazaire a
d'velopp' plus tardivement que les autres ports son trafic de conteneurs. La fiabilit'
sociale des ouvriers dockers, obtenue depuis la r'forme de 1992, a permis une progression
de trafic continue depuis 1993. Si le d'ficit du terminal ' conteneurs s''tablissait
effectivement ' 17 MF, en 1995, avec 34 000 mouvements de conteneurs, il a 't'
ramen' ' 10 MF, en 1998, avec 68000 mouvements. L'exc'dent brut d'exploitation (hors
frais g'n'raux et amortissements) de ce terminal qui 'tait de - 3 MF, en
1995, est pass' ' + 9 MF, en 1998. L'augmentation de trafic, constat'e en 1999
(plus de + 2 0%), confortera cette tendance. Gr'ce ' une tarification conforme
au march' et sur laquelle le port veille ' ce qu'elle ne s''rode pas avec les effets de
productivit', ces chiffres d'montrent que le terminal ' conteneurs a d'pass' la
taille critique en termes de rentabilit'.
Le port autonome et la place portuaire ont fait du
d'veloppement de ce trafic leur objectif prioritaire pour les prochaines ann'es, en
visant un trafic de 250 000 conteneurs 'quivalent 20 pieds ' l'horizon 2015, soit une
croissance moyenne de 8 % par an.
REPONSE DU PRESIDENT DU PORT AUTONOME DE
BORDEAUX
La r'forme de la manutention
En ce qui concerne les "mesures
discriminatoires ' l'embauche", il y a lieu de noter que l'accord local a 't'
'labor' directement entre les entreprises de manutention et le syndicat CGT des ouvriers
dockers.
DEUXIEME PARTIE : LA GESTION ECONOMIQUE ET
FINANCIERE DES PORTS AUTONOMES
les proc'dures budg'taires
L'tat pr'visionnel des recettes et des
d'penses
* Le port autonome de Bordeaux donne aux 'tats
pr'visionnels de recettes et de d'penses un caract're strictement limitatif, les
cr'dits vot's par le conseil dadministration faisant lobjet dune
notification 'crite pr'par'e par la direction financi're et sign'e par le directeur
g'n'ral.
La r'cente migration du syst'me informatique
permettra dans les prochaines semaines de proc'der ' un blocage automatique des
engagements, d's lors que les cr'dits ouverts seront insuffisants. Dans lattente,
un contr'le strict et p'riodique des consommations budg'taires est r'alis' ' partir
dune 'dition r'guli're dun document fournissant aux services : les
r'alisations des exercices N - 3 et N 2, les pr'visions et r'sultats de
lexercice N 1, les pr'visions et r'alisations de lexercice en cours.
* Le r'glement int'rieur pr'voit une d'l'gation
du conseil dadministration au directeur g'n'ral pour :
' les projets de travaux imputables ' la
section de fonctionnement de l'tat pr'visionnel, dans la limite des cr'dits
disponibles ;
' les projets dex'cution des travaux
imputables ' la section des op'rations en capital de l'tat pr'visionnel dont les
avant-projets ont 't' pr'alablement approuv's par une d'cision du conseil
dadministration portant fixation du montant des d'penses autoris'es et pour
lex'cution desquels des cr'dits ont 't' ouverts ;
' les projets dex'cution relatifs aux
travaux accessoires qui se rattachent directement ' une entreprise principale
pr'alablement autoris'e et dont la d'pense est imputable sur la somme ' valoir de
cette entreprise, lorsque lex'cution des travaux ne doit avoir pour effet ni
dapporter des modifications importantes dans les dispositions des ouvrages
existants, ni dans la consistance davant-projets ant'rieurement approuv's par le
conseil dadministration, ni dentra'ner une augmentation du montant de la
d'pense autoris'e ;
' les virements de cr'dits entre
sous-comptes ' trois chiffres de la section de fonctionnement de l'tat
pr'visionnel, dans la limite du cr'dit total du compte ' deux chiffres.
* Les s'ances budg'taires du conseil
dadministration sont loccasion de d'bats favoris's par la transmission de
lensemble des documents financiers aux administrateurs une semaine au moins avant la
date de r'union. Les investissements font lobjet de notes de pr'sentation
individualis'es et sont discut's au conseil dadministration avant leur inscription
' l'tat pr'visionnel. La commission sp'cialis'e des investissements, 'manation
du conseil dadministration, se prononce 'galement chaque ann'e sur le programme
des investissements de lexercice budg'taire ' venir.
* Sur les 'carts r'currents entre pr'visions
et r'alisations, il convient de noter que, pour la section de fonctionnement, les
r'alisations sont largement tributaires du trafic maritime qui d'pend pour une large
part de facteurs exog'nes. Ainsi, les trafics p'troliers fluctuent au gr' des
variations du prix du baril qui vient de passer en quelques mois de 10 dollars '
20 dollars. De m'me, le port de Bordeaux est aujourdhui confront' aux
r'actions du march' du ma's affect' par la probl'matique de la tra'abilit' des
organismes g'n'tiquement modifi's.
* La date butoir (1er octobre de lann'e
pr'c'dente), impos'e par larticle R 113.15 du Code des Ports Maritimes pour
le vote du budget, ne permet pas un ajustement pr'cis de l'tat pr'visionnel
rectifi' du fait de sa pr'sentation ' une date avanc'e, sans doute fix'e ainsi pour
permettre une approbation avant le premier janvier de lexercice. Il convient de
noter que les nouvelles dispositions du d'cret 99-575 du 8 juillet 1999 relatif
aux nouvelles modalit's dapprobation de certaines d'cisions financi'res des
'tablissements publics de lEtat sont de nature ' am'liorer sensiblement le
dispositif.
Il est ainsi difficile de dire de mani're aussi
cat'gorique que "les observations de la Cour r'v'lent en r'alit' le peu
dint'r't port' par les ports autonomes au respect des proc'dures budg'taires
qui simposent ' eux".
Labsence de programmation pluriannuelle.
Lint'r't dune programmation
pluriannuelle des investissements na pas 'chapp' aux instances dirigeantes du port
autonome de Bordeaux et les 'tudes pr'alables men'es dans les diff'rents secteurs,
tant avec les partenaires institutionnels (Etat, collectivit's locales, chambres de
commerce) quavec la communaut' portuaire, peuvent en t'moigner. Par ailleurs, la
pr'paration et l'laboration des contrats de plan Etat-R'gion sont 'galement
loccasion de d'finir une politique globale des investissements.
Enfin, il convient de ne pas omettre la n'cessaire
r'activit' de l'autorit' portuaire, dans un secteur fortement concurrentiel, qui peut
aussi conduire ' modifier o' infl'chir certaines d'cisions pour fid'liser ou
conqu'rir certains trafics.
La comptabilit' et le contr'le de gestion
Linsuffisance et la mauvaise utilisation des
outils comptables.
Linsuffisance de pr'cision de
linstruction comptable M9-5 de la direction g'n'rale de la comptabilit' publique,
relev'e ' juste titre par la Cour, a conduit la direction du transport maritime, des
ports et du littoral et la direction g'n'rale de la comptabilit' publique ' initier,
d's le d'but de lann'e 1999, un groupe de travail avec pour mission,
lharmonisation des pratiques comptables dans les principaux domaines ayant fait
lobjet des critiques de la Cour. Il est int'ressant de pr'ciser que le groupe de
travail associait les agents comptables des ports autonomes ' des directeurs de ports,
des repr'sentants des deux directions pr'cit'es et du contr'leur dEtat. Il est
' noter, de plus, que les ports autonomes ne sont pas des EPIC, m'me si une partie de
leurs missions est industrielle et commerciale.
Les missions de lagent comptable
La direction g'n'rale de la comptabilit' publique
et la direction du transport maritime, des ports et du littoral devraient communiquer
prochainement ' la Cour des comptes la note conclusive du groupe de travail qui
sest r'uni au cours de lann'e 1999 sur le th'me de lexercice
conjoint des fonctions dagent comptable et de chef des services financiers. Il est
' noter que le directeur g'n'ral et l'agent comptable du port de Bordeaux en faisaient
partie.
En compl'ment, le port de Bordeaux tient '
pr'ciser que lagent comptable na jamais b'n'fici' en tant que directeur
financier dune quelconque d'l'gation de signature de lordonnateur, hormis
celles relatives ' laffectation des personnels entre les services de lagence
comptable, les mesures disciplinaires pr'vues ' larticle 26 de la convention
collective UPACCIM ne n'cessitant pas la consultation de la commission pr'vue '
larticle 27 de la m'me convention, et ce apr's information du directeur et du
directeur des ressources humaines. Il convient 'galement de noter que les d'penses du
service financier ne peuvent 'tre engag'es par lagent comptable.
La comptabilit' analytique et le contr'le de
gestion.
* Le contr'le de gestion
La fonction de contr'le de gestion existe au port
autonome depuis plusieurs ann'es. Elle 'tait jusqu' pr'sent exerc'e par un
cadre de la direction g'n'rale de la comptabilit' publique, plac' en service d'tach'
au port, qui cumulait cette fonction avec celle dadjoint ' lagence comptable.
Depuis quelques mois, cette situation a 't' clarifi'e et le contr'leur de gestion
exerce sa fonction ' temps plein sous lautorit' directe du directeur g'n'ral du
port. Un informaticien est 'galement venu renforcer ce service.
* La comptabilit' analytique
La comptabilit' analytique existe depuis de
nombreuses ann'es au port de Bordeaux et les r'sultats annuels font lobjet
dun rapport g'n'ral et d'taill' pr'sent' au conseil dadministration. La
mise en place du nouveau logiciel comptable a permis de renforcer le degr' de pr'cision
de la comptabilit' analytique et offre 'galement la possibilit' de fournir ' la
demande des situations ponctuelles aux diff'rents services.
LE FONCTIONNEMENT DES ETABLISSEMENTS
Le port autonome de Bordeaux sest dot' depuis
le 19 mars 1973 dun r'glement des march's, annex' au r'glement int'rieur de
l'tablissement, r'affirm' par le conseil dadministration du 29 avril 1991,
mis ' jour en 1995 et modifi' le 21 juin 1999, lors de ladoption du nouveau
r'glement int'rieur, conform'ment aux dispositions de larticle R 113.18 du code
des march's publics.
* dispositions en vigueur jusquau 21 juin
1999 :
Dans son article 1er, le r'glement
pr'cisait que les march's du port autonome de Bordeaux relatifs aux op'rations ne
donnant pas lieu ' participation financi're de lEtat 'taient soumis ' la
r'glementation des march's de lEtat et aux textes propres ' ladministration
charg'e des ports maritimes de commerce, sous r'serve des dispositions suivantes du
r'glement pr'cit' :
' La composition des bureaux
dadjudication, de la commission sp'ciale dadjudication restreinte et de la
commission des march's sur appels doffres est adapt'e. Lagent comptable est
membre du bureau des adjudications et de la commission dappels doffres. Le
repr'sentant de la direction de la concurrence, de la consommation et de la r'pression
des fraudes est membre ' titre consultatif.
' Le seuil fix' est celui appliqu' pour les
march's de lEtat.
' Tout projet de march' fait lobjet
dun rapport du directeur rappelant la nature et l'tendue des besoins '
satisfaire, le montant pr'vu de lop'ration exposant l'conomie g'n'rale du
march', son d'roulement pr'vu et la justification du choix de la proc'dure de
passation adopt'e, notamment lorsquil sagit dun march' n'goci' pour
lequel les mesures prises pour assurer une comp'tition aussi large que possible doivent
'tre clairement explicit'es.
' Il est cr'' une commission consultative
des march's comprenant le pr'sident du conseil dadministration, le vice-pr'sident
et le membre secr'taire, les autres membres du comit' de direction, le commissaire du
gouvernement, le contr'leur dEtat et le repr'sentant de ladministration des
finances au conseil dadministration (le tr'sorier payeur g'n'ral).
' Enfin, il est pr'cis' que toutes les
nouvelles dispositions qui interviendraient ' lavenir dans la r'glementation des
march's de lEtat seraient applicables de plein droit aux march's du port '
lexpiration dun d'lai de deux mois, sauf proposition contraire adopt'e par
le conseil dadministration.
* dispositions en vigueur depuis le 21 juin
1999 :
Le nouveau r'glement des march's adopt' par le
conseil dadministration a confirm' la soumission des march's du port autonome,
relatifs aux op'rations ne donnant pas lieu ' participation financi're de lEtat,
aux textes d'j' 'voqu's dans le pr'c'dent r'glement sous r'serve de certaines
dispositions :
- modification des seuils. Les travaux compris
entre 100 000 F et 300 000 F TTC peuvent 'tre trait's sur facture, sous r'serve
dune consultation 'crite dau moins trois fournisseurs et de la r'daction
dune note argumentaire sur le choix op'r' (ant'rieurement le seuil de la
consultation 'tait de 30 000 F ' 300 000 F, mais sans proc'dure 'crite argument'e).
Les travaux compris entre 300 000 F et 700 000 F TTC peuvent 'tre trait's
hors march', sous r'serve des dispositions pr'c'dentes et de lavis conjoint de
la cellule des march's et de la direction financi're.
- dispositions propres ' la commission
consultative des march's. La composition reste inchang'e, mais doivent assister avec
voix consultative le DGCCRF, le directeur g'n'ral du port, le secr'taire g'n'ral en
charge de la cellule des march's, lagent comptable et le directeur sectoriel
concern'. La commission fixe elle-m'me les seuils dexamen qui sont appr'ci's
hors taxes compte tenu du r'gime fiscal des ports, sans d'passer les seuils d'finis
pour les march's de lEtat. En cas durgence imp'rieuse, la personne
responsable peut passer un march' sans demander lavis de la commission, sous
r'serve davoir obtenu laccord pr'alable du commissaire du gouvernement.
* A titre indicatif, le tableau ci-dessous
synth'tise les march's que le port autonome de Bordeaux a pass's au cours des cinq
derni'res ann'es.
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
March's de Fournitures
et Services |
8 |
14 |
14 |
4 |
5 |
March's dEtudes |
2 |
5 |
1 |
2 |
- |
March's de Travaux |
12 |
13 |
20 |
11 |
33 |
March's Industriels |
3 |
7 |
- |
1 |
8 |
Total |
25 |
39 |
35 |
18 |
46 |
* Une cellule des march's,
rattach'e au secr'taire g'n'ral, assure la tenue ' jour des textes de r'glementation
et de jurisprudence et l'information des services, le contr'le des proc'dures de
passation, le mode dattribution des march's, en particulier le respect des
crit'res de s'lection, la pertinence des garanties et le caract're dissuasif des
p'nalit's. Cette cellule prend syst'matiquement lattache de la direction
financi're lors de la phase pr'alable, afin de sassurer du respect des proc'dures
et des dispositions r'glementaires en m'me temps que la disponibilit' des cr'dits,
notamment pour les op'rations en capital. Avant signature par la personne responsable, le
march' est soumis dans une phase ultime au visa de lagent comptable.
Lensemble des proc'dures ainsi mises en place en 'troite association avec
lagent comptable aux diff'rentes phases de la pr'paration, de l'laboration
et de la passation des march's est aussi de nature ' am'liorer le respect des
dispositions r'glementaires et la qualit' de la d'pense publique.
* Le secr'taire g'n'ral du port de Bordeaux
a particip' au r'cent groupe de r'flexion sur la mise en place des proc'dures
"march's publics" dans les ports autonomes.
II. - LA STRATEGIE ECONOMIQUE ET LA GESTION DES PORTS
AUTONOMES
a. - LA POLITIQUE COMMERCIALE ET TARIFAIRE
La Cour fait ressortir de mani're nette la
difficult' ' laquelle se trouve confront' un port autonome pour appliquer une politique
tarifaire adapt'e tout en respectant les textes auxquels il est soumis. Cela repr'sente
une difficult' certaine ' laquelle il y a lieu de rem'dier.
TROISIEME PARTIE
LA GESTION DU DOMAINE PORTUAIRE
La protection du domaine public
Il est exact que le domaine public n'est pas
cadastr' dans sa plus grande partie, mais ce n'est pas une g'ne pour l'utilisation des
conventions constitutives de droits r'els. En effet, le port fait intervenir, au coup par
coup, un g'om'tre qui proc'de ' la d'limitation de la parcelle sur laquelle portera
le droit r'el, et lui fait attribuer des r'f'rences cadastrales (n' de section et de
plan) par le service du cadastre. Le droit r'el est donc bien assis sur une parcelle
cadastrale, ce qui permet au notaire de faire publier ' la conservation des hypoth'ques
les conventions correspondantes. A ce jour, huit conventions ont 't' publi'es ou sont
en cours de publication.
La connaissance du domaine
Le port autonome de Bordeaux a fourni les donn'es
relatives aux superficies g'r'es qui lui paraissent correspondre ' la r'alit', m'me
s'il y a lieu de reconna'tre que plusieurs facteurs (absence de cadastre du domaine
public, r'f'rences cadastrales "incertaines" dans certains cas, 'volution du
domaine public national
) rendent impossible leur d'termination exacte.
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