LA POLITIQUE
PORTUAIRE FRANCAISE
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3' La r'forme domaniale
Lexercice sur le domaine
public de missions de service public industriel et commercial, comme cest le cas de
lactivit' portuaire, a rendu n'cessaire la combinaison des r'gles de protection
du domaine (cf. encadr') avec une occupation privative, que cette derni're soit
directement utile ou non ' lex'cution de ces missions. Pour les ports,
lenjeu est en effet que le droit domanial assure une s'curit' juridique suffisante
aux entreprises d'sirant simplanter dans les zones portuaires.
La r'forme domaniale entreprise
en 1994, qui va dans ce sens, est cependant limit'e ' plusieurs titres et le cadre
juridique pos' par la loi du 25 juillet 1994 m'riterait quelques adaptations. En outre,
cette r'forme na pas 't' accompagn'e dune clarification du r'gime de la
fiscalit' fonci're applicable aux ports, indispensable pour garantir davantage de
s'curit' juridique aux investisseurs. Ces contraintes ob'rent la gestion fonci're des
ports et peuvent par l'-m'me limiter leur activit'.
D'finition et r'gime
juridiques du domaine
Larticle 538 du code civil
dispose que " les rivages, lais et relais de la mer, les ports, les havres, les
rades, (...), sont consid'r's comme des d'pendances du domaine public".
N'anmoins, il n'existe pas, en droit fran'ais, de d'finition juridique des ports, non
plus que du domaine portuaire. Dans les faits, le domaine des ports est soumis ' deux
r'gimes juridiques distincts qui peuvent cohabiter :
- le r'gime du domaine public
s'applique en principe ' la totalit' des terrains des ports d'int'r't national et '
une partie de ceux des ports autonomes, pour les biens publics qui leur ont 't' confi's
par l'Etat, notamment lors de la cr'ation d'tablissements autonomes de gestion, et
pour certains de leurs biens propres ;
- le r'gime du domaine priv'
concerne les seuls ports autonomes pour les possessions priv'es qui leur ont 't'
confi'es par l'Etat et pour celles qu'ils d'tiennent en propre.
Le droit domanial est fond' sur
deux principes, issus de lEdit de Moulins de f'vrier 1566, linali'nabilit'
et limprescriptibilit' : lEtat, d'positaire du patrimoine national, doit en
pr'server lint'grit' tant que celle-ci est n'cessaire ' lexercice des
missions de service public. Cela emporte des effets tant pour lEtat, qui ne peut,
par exemple, pas prendre des engagements hypoth'caires sur le domaine public, que pour
les tiers, contre les empi'tements desquels il faut pr'server le domaine. Il en d'coule
que le domaine public ne peut pas faire lobjet dune vente, dune
appropriation ' caract're permanent, ou dune suj'tion patrimoniale ou
commerciale. Ces restrictions ne valent pas, en revanche, si le domaine public est
d'class' pour 'tre int'gr' au patrimoine priv' de lEtat, ce qui, conform'ment
' la jurisprudence administrative, n'cessite quelques conditions, notamment
labsence de participation au service public.
a) Les lacunes des textes de
1994-1996
Le code du domaine de lEtat
a 't' r'form' par la loi du 25 juillet 1994 et les textes dapplication pris en
1995 et 1996. Son objet est plus vaste que le domaine strictement portuaire, qui se
trouvait cependant au cur des d'bats, puisque cest ' linitiative des
acteurs portuaires quune telle r'forme avait 't' entreprise. Cette r'forme a
introduit plusieurs innovations : la possibilit' de porter ' 70 ans la dur'e des titres
doccupation du domaine ; la reconnaissance, sur leur demande, de droits r'els aux
occupants du domaine public ' titre privatif ; une meilleure indemnisation des occupants
en cas de retrait non fautif du titre doccupation domaniale.
Point essentiel de la r'forme,
la dur'e des occupations domaniales est aussi lun des plus controvers's.
Larticle L. 34-1 du code du Domaine fixe d'sormais ' soixante dix ans la dur'e
maximale dun titre doccupation, y compris ses renouvellements. Cette dur'e
peut 'tre jug'e de diff'rentes mani'res. Dun strict point de vue 'conomique,
elle est largement sup'rieure ' toutes les dur'es damortissement des biens
industriels : ces derni'res atteignent vingt ' cinquante ans pour les b'timents
commerciaux et vingt ans pour les b'timents industriels. La rentabilit' dun
investissement, m'me important, nest donc pas compromise par cette limite maximale.
Dun point de vue juridique, cette dur'e est conforme ' la jurisprudence du Conseil
dEtat (27) qui consid're quun titre doccupation de 99 ans accord' par
un bail emphyt'otique op're en pratique un transfert de propri't' d'guis'.
En revanche, lexp'rience
des implantations industrielles en Europe semble montrer quau-del' de
linvestissement technique proprement dit, les groupes industriels privil'gient la
continuit' de leurs activit's sur un m'me site, et ce sur des dur'es tr's longues, de
fa'on ' b'n'ficier davantages moins directement mat'riels :
main-duvre, desserte adapt'e, r'gime de fiscalit' locale. Dans ces
conditions, la limite de soixante dix ans est parfois pr'sent'e comme une entrave '
linvestissement. Ainsi, les ports du nord de lEurope, tr's r'ticents ' la
cession despaces fonciers, ont en revanche un r'gime plus extensif
doccupation temporaire, allant jusqu' 99 ans. Cette diff'rence peut 'tre
utilis'e par ces ports comme un argument concurrentiel, en particulier vis-'-vis des
investisseurs industriels pour lesquels la technologie, voire la structure de la
production, peuvent se renouveler au moins trois fois par si'cle.
Jusqu' la loi de 1994, la
jurisprudence du Conseil dEtat ne reconnaissait ' loccupant du domaine public
quun droit limit' de propri't' des ouvrages construits sur le domaine public : ce
droit 'tait restreint tant dans le temps, par la dur'e du titre, que dans ses effets,
par labsence de droits r'els. Le nouvel article L 34-1 du code du Domaine conf're
' loccupant du domaine et pour la dur'e de son titre doccupation
" les pr'rogatives et obligations du propri'taire ".
La r'forme de 1994 pr'cise les
obligations de loccupant : il sagit notamment de lentretien, des
grosses r'parations et de lassurance des biens, qui ne sont plus de la comp'tence
de lEtat, m'me si, depuis longtemps, ce dernier avait contractuellement transf'r'
cette charge au b'n'fice des occupants du domaine public. Par ailleurs, la charge des
imp'ts fonciers, si elle est support'e par lEtat, peut, sur ce fondement, 'tre
transf'r'e aux occupants.
Pour autant, le droit de disposer
du bien nest pas accord' au " quasi-propri'taire " : il ne peut pas '
son tour accorder ' un tiers une occupation constitutive de droits r'els sur le bien
faisant lobjet de lautorisation. Cette limite peut 'tre un frein au
d'veloppement, ' caract're structurel dans lorganisation des entreprises, des SCI
qui permettent de s'parer la gestion du patrimoine de lexploitation du fonds de
commerce. La difficult' est de m'me nature en ce qui concerne les ventes en l'tat
futur dach'vement, pour lesquelles le transfert doccupant se fait en continu,
au fur et ' mesure de la construction. Une telle 'ventualit' na pas 't' prise
en compte.
Les droits r'els sont limit's
au domaine public artificiel de lEtat ou de ses 'tablissements publics et au
domaine public de lEtat dans les ports d'partementaux, ce qui exclut le domaine des
collectivit's territoriales ainsi que le domaine public naturel. En outre, ils ne peuvent
faire lobjet dune utilisation, telle quune prise de garanties, ou
dun transfert, pour un cr'dit-bail, qu' condition que ceux-ci contribuent au
financement exclusif des installations construites sur la parcelle faisant lobjet du
titre doccupation. Enfin, lorsque les ouvrages, constructions ou installations sont
n'cessaires ' la continuit' du service public, loctroi de droit r'el ne peut se
faire que sur d'cision de lEtat.
Les modifications apport'es par
la loi du 25 juillet 1994 nont donc pas pris en compte certains besoins des
utilisateurs du domaine.
b) Le r'gime fiscal applicable au
domaine
Une clarification du r'gime
fiscal applicable aux ports en mati're fonci're est indispensable
Concernant les 'tablissements
portuaires, le code g'n'ral des imp'ts (CGI) pose une r'gle simple, celle de
limposition des EPIC selon les r'gles de droit commun applicables aux entreprises
priv'es similaires (articles 165 et 167 de lannexe IV). Ce r'gime d'coule de la
loi de finances du 28 juin 1941, compl't'e par un arr't' du 31 janvier 1942, qui
soumet les ports autonomes et les CCI concessionnaires doutillage public au droit
commun, correspondant ' une transcription l'gislative de larr't
" Compagnie industrielle maritime " (Conseil dEtat, 10 janvier
1938) qui posait le principe de lassimilation ' lentreprise priv'e des
activit's productrices de revenus.
Le r'gime applicable est
pourtant compliqu' par la superposition dun certain nombre de r'gles
d'rogatoires.
Ainsi, larticle 1382-11')
du CGI exon're les outillages de la taxe fonci're. En outre, une d'cision
minist'rielle du 11 ao't 1942 a suspendu lapplication de larr't' du 31
janvier 1942 jusqu' la fin des hostilit's. Il y a alors eu retour au r'gime
ant'rieur, exemptant les biens affect's ' un service public et non productifs de
revenus, cest ' dire, selon les termes de la d'cision DC 76-92 du 6 octobre 1976
du Conseil constitutionnel, les biens pour lesquels l'tablissement public per'oit
des redevances int'gralement affect'es au financement de ses d'penses.
Lapplication de cette
d'cision minist'rielle a 't' successivement prorog'e. La loi dautonomie de 1965
nayant pas pr'vu de dispositif fiscal particulier, la d'cision minist'rielle
reste donc appliqu'e, en totale ill'galit' puisquune simple d'cision
minist'rielle ne saurait r'gir une mati're qui rel've des seules lois de finances.
Elle a en outre la particularit', en perp'tuant une situation provisoire, de ne pas
cr'er un v'ritable cas dexon'ration, ce qui donnerait alors lieu ' une
compensation pour les collectivit's territoriales b'n'ficiaires du produit de
limp't. Il sagit dune exon'ration de fait, non pr'vue par les textes,
et donc dapplication ' la fois difficile et tr's variable selon les lieux, comme
le montrent les exemples cit's ult'rieurement.
A cette situation juridique
d'j' compliqu'e sajoute un traitement diff'rent selon le type des parcelles
domaniales. Le domaine public remis en dotation est impos' sil est productif de
revenus, mais exon'r' sil est affect' directement ' lexploitation
portuaire. Le domaine priv' du port, ou mis ' disposition par lEtat, qui
nest pas affect' ' un service public, est passible de la taxe fonci're. Les
parcelles de domaine conc'd'es ' un tiers sont soumises ' la taxe fonci're :
sil sagit de biens de reprise (28), elle est pay'e par le concessionnaire, et
sil sagit dun bien de retour (29), par le conc'dant.
Les difficult's
dinterpr'tation tiennent au caract're de service public des activit's portuaires
sur la base duquel certaines zones o' elles sont install'es peuvent 'tre exon'r'es.
Il serait indispensable
davoir dune doctrine claire et surtout uniforme sur lensemble du
territoire national pour qualifier les activit's de service public portuaire.
Ainsi, dans certains ports
(Rouen, Nantes-Saint-Nazaire), les hangars et autres b'timents rattach's '
loutillage public et lou's aux manutentionnaires ne sont pas impos's. Au Havre,
les terre-pleins am'nag's nont 't' que tr's progressivement impos's ' la taxe
fonci're sur les propri't's b'ties. A linverse, laffectation des biens '
lexploitation portuaire et au trafic maritime justifie, ' Bordeaux, labsence
dimposition de lensemble des biens, productifs ou non de revenus (outillages
comme terre-pleins). Enfin, un port comme Dunkerque na jamais 't' impos'
jusquen 1993, date ' laquelle il a re'u un premier r'le de 6,7 MF. C'tait
aussi le cas du port de Marseille, dans le cadre dun accord sign' en 1982 entre
l'tablissement et les services fiscaux. Ceux-ci avaient ' l'poque d'cid'
lexon'ration des terrains compris dans la circonscription du port autonome. Cette
derni're a 't' remise en cause en 1996, par limposition, au titre des exercices
1994 ' 1996, dune partie des zones domaniales faisant lobjet
doccupation privative, productrices de revenus pour le port.
Il importe que
lassujettissement des ports ' la taxe fonci're, actuellement en cours
dexamen par le service de la l'gislation fiscale, fasse rapidement lobjet
dune clarification, de fa'on ' r'gulariser une fois pour toutes les impositions.
La fiscalit' du domaine
portuaire en Europe (30)
A Rotterdam, la fiscalit'
locale est support'e par les occupants, quels que soient leurs statuts. Elle recouvre des
taxes dusage (ordures m'nag'res, traitement des eaux us'es), ainsi quune
taxe fonci're fond'e sur la valeur marchande des terrains. Le taux d'pend de chaque
municipalit' dimplantation. Ce nest pas le cas ' Anvers o', comme dans les
ports fran'ais, le propri'taire du sol, en loccurrence la commune dAnvers,
est tax'. Le montant de limposition est ensuite refactur' syst'matiquement '
loccupant gr'ce ' une disposition du cahier des charges-type des concessions. En
revanche, les b'timents construits par loccupant sur les parcelles qui lui ont
't' conc'd'es sont impos's directement, puisquils ont 't' enregistr's ' son
nom au cadastre belge.
La plupart des ports europ'ens
supportent une fiscalit' locale faible, car les collectivit's se financent largement par
des centimes additionnels aux imp'ts dEtat. Pour autant, ceux-ci ne constituent pas
non plus une charge tr's lourde pour les entreprises portuaires, pour lesquelles des
r'gles particuli'res sappliquent. Plusieurs dispositifs comportent une incitation
sur une base fonci're. Il sagit de la fiscalit' des centres de coordination : en
Belgique, les activit's de si'ge des entreprises b'n'ficient davantages fiscaux
importants. Il sagit aussi de la fiscalit' des centres de distribution : en
Belgique, un dispositif permet aux soci't's implant'es dans les zones portuaires et qui
distribuent de la marchandise sans quil y ait transformation ou apport de valeur
ajout'e, de choisir un r'gime dimp't sur les b'n'fices sur une base forfaitaire
de 5% des frais de fonctionnement. A partir du moment o' ce r'gime fiscal a 't'
choisi, le centre de distribution peut facturer librement les autres soci't's du groupe
auquel il appartient, sans quil y ait de contestation des prix de transfert. M'me
si limp't sur les b'n'fices est r'ajust' in fine sur le b'n'fice r'el, ce
r'gime permet aux groupes ayant une importante fonction de distribution de dissocier
celle-ci sans craindre que ladministration fiscale belge r'ajuste les prix de
transfert choisis. Le m'canisme est ' peu pr's le m'me aux Pays-Bas.
Enfin, dans la tradition fiscale
de lEurope du nord, notamment des Pays-Bas, il est possible aux administrations
fiscales de sengager ' moyen terme sur le traitement fiscal r'serv' ' une
entreprise, notamment quand elle d'cide de simplanter (" ruling ").
Cette s'curit' fiscale est un avantage non mon'taire d'cisif pour le port de
Rotterdam, par exemple. Il semble que les entreprises soient plus sensibles ' cet aspect
quaux aides directes ' linvestissement, comme la prime ' lam'nagement
du territoire. Cet engagement saccompagne de d'cisions influant sur la
comp'titivit' des terrains portuaires : le traitement fiscal sp'cifique des sites
de production, le montant 'lev' des r'serves non imposables permettent ' certaines
entreprises, comme Cabot ou Hoechst ' Rotterdam, de b'n'ficier dun avantage
fiscal dimplantation qui repr'sente trois fois le co't de linvestissement
initial.
A titre de comparaison, la zone
Distriport ' Fos, visant ' cr'er un centre logistique ' Marseille, b'n'ficie
dexemptions d'gressives de fiscalit' communale pendant trois ans, mais sans aide
directe ' linvestissement. De m'me, ' Marseille, la fiscalit' locale appliqu'e
dans la zone de Fos, par le syndicat dagglom'ration nouvelle des rives de
l'tang de Berre et par la commune de Port-Saint Louis du Rh'ne, demeure forte.
Dapr's les 'tudes du port autonome, elle cr'e un handicap de co't
dimplantation de 40 ' 60 % par rapport aux ports dEurope du nord. Le syndicat
dagglom'ration nouvelle et la commune de Port-Saint Louis du Rh'ne font remarquer,
pour leur part, que le facteur fiscal nest que lun des 'l'ments pris en
compte dans les d'cisions dimplantation dune entreprise.
Dans le cadre dune forte
concurrence pour limplantation dunit's industrielles dans les zones
portuaires, cette diff'rence de fiscalit' conduit les 'tablissements portuaires '
compenser la diff'rence de co't en fixant des redevances domaniales ' un niveau tr's
bas. Cela ne peut alors que se r'percuter sur les autres recettes portuaires, notamment
les droits de port, qui sont plus 'lev's quen Europe du nord. A titre de
comparaison, les recettes domaniales du port dAnvers sont 'quivalentes aux droits
de port per'us, ce qui est loin d'tre le cas parmi ses concurrents fran'ais.
Les incertitudes de la fiscalit'
de lurbanisme
La fiscalit' de lurbanisme
affectant les ports est constitu'e principalement par la taxe locale d'quipement
(TLE), per'ue sur la construction ou lagrandissement de b'timents soumis ' permis
de construire, et par le versement pour d'passement du plafond l'gal de densit' (PLD).
Cette fiscalit' indirecte est per'ue au profit des collectivit's territoriales et
liquid'e par les services du minist're de l'quipement. Elle touche
lensemble des constructions, ' lexception de celles non soumises ' permis de
construire.
Dans le cas des constructions
portuaires non r'alis'es directement par lEtat, deux questions se posent
aujourdhui aux concessionnaires. Dune part, celle de lautorit' qui doit
d'livrer le permis de construire : il sagit selon les ports, soit du pr'fet, comme
pour les b'timents de lEtat, soit de la commune, si lon consid're que les
r'gles de droit commun des POS sappliquent sur le domaine public maritime.
Dautre part, la soumission des b'timents ' la fiscalit' de lurbanisme pose
probl'me. Le concessionnaire a en effet le sentiment de " payer deux fois "
puisque, dans le cadre portuaire, il r'alise lui-m'me les am'nagements publics tels que
la voirie ou les r'seaux, qui constituent pr'cis'ment la contrepartie du pr'l'vement
communal.
Une question de fond se pose
aussi ' lEtat sur la nature de la mission exerc'e par son concessionnaire, en
mati're dinvestissements et de travaux. Sil sagit dun mandat de
ma'trise douvrage au sens de la loi du 12 juillet 1985, le ma'tre douvrage
principal reste lEtat et louvrage est ' ce titre exon'r' de la fiscalit'
de lurbanisme.
En conclusion, ces questions de
fiscalit' fonci're apparaissent centrales pour lensemble des ports :
l'galit' des contribuables devant les charges communes nest pas respect'e
en mati're portuaire puisque chaque port conna't un r'gime fiscal particulier en
raison, soit du statut de la collectivit' gestionnaire, soit des d'cisions locales des
services fiscaux, dune part ; la juxtaposition de r'gles provisoires et de niveau
juridique diff'rent ne garantit pas une s'curit' juridique suffisante, condition
pourtant n'cessaire aux investisseurs sur le domaine portuaire, dautre part.
Recommandations
- adapter la loi domaniale de
1994 (accroissement ' 80 ou 90 ans de la dur'e des titres doccupation, adaptation
au cas des soci't's civiles immobili'res et des ventes en 'tat futur
dach'vement, extension au domaine des collectivit's territoriales et au domaine
public naturel) ;
- d'finir une doctrine claire en mati're de fiscalit' fonci're applicable aux ports.
(27) Conseil dEtat, 6
f'vrier 1981, comit' de d'fense des sites de la for't Fouesnant.
(28) Biens qui pourront devenir
en fin dexploitation la propri't' de la collectivit' conc'dante si elle exerce
la facult' de reprise pr'vue par le cahier des charges.
(29) Biens qui, en vertu des
clauses du cahier des charges, doivent revenir obligatoirement ' lautorit'
conc'dante, ' lexpiration du contrat de concession.
(30) Source : " 'tude comparative des situations domaniales des zones
industrialo-portuaires des ports du Havre, dAnvers, de Rotterdam et de
Hambourg ", r'alis'e pour le port autonome du Havre, juillet 1996.
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